Sentencia 2008-0008 de octubre 9 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Expediente 11001032800020080008-00

Consejera Ponente:

Dra. María Nohemí Hernández Pinzón

Demandante: Dr. Orlando Duque Quiroga

Demandado: Congreso de la República

Proceso: Nulidad y restablecimiento del derecho

Electoral - única instancia

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil ocho

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La competencia de esta corporación para conocer de esta acción electoral está fijada por lo dispuesto en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto 597 de 1988 artículo 2º y por la Ley 446 de 1998, artículo 36; al igual que por lo normado en el Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Prueba del acto acusado.

En las páginas 13 a 17 de la Gaceta del Congrego 64 del 28 de febrero de 2008 (1) se recoge la sesión ordinaria del 11 de diciembre de 2007, donde la plenaria de la Cámara de Representantes asumió la decisión administrativa identificada como proposición 80, consistente en revocar la proposición 58 del 16 de octubre de 2007 (2) , por medio de la cual la plenaria de la misma corporación aprobó designar al doctor Orlando Duque Quiroga como integrante de la comisión de investigación y acusación en reemplazo del dimitente Representante a la Cámara José Manuel Herrera Cely.

3. Excepciones.

La presidenta del Congreso de la República, con su escrito de contestación de la demanda, formuló algunas excepciones de las cuales se ocupa la Sala enseguida.

3.1. Caducidad de la acción.

El argumento en que se cimenta esta excepción dice:

“Si se pretende por parte del actor exhibir que la revocatoria de la proposición 58 del 16 de octubre por medio de la cual se aprueba una proposición, es de carácter electoral, entonces la acción se encuentra dentro del fenómeno de la caducidad, por cuanto el Código Contencioso Administrativo establece que son 20 días contados a partir de la notificación legal del acto por medio del cual se declara la elección o se haya expedido el nombramiento de cuya nulidad se trate” (fl. 71).

Es necesario que la Sala, con miras a decidir esta excepción, haga algunas precisiones en torno a las diferencias existentes entre los actos electorales y los actos de contenido electoral, pues como se verá tal distinción además de ser sustancial, tiene injerencia en el tipo de acción que debe emplearse para su conocimiento.

Los actos electorales corresponden a aquellas decisiones administrativas por medio de las cuales se declara una elección o se hace un nombramiento o designación, según se infiere del régimen general de competencias establecido en el Código Contencioso Administrativo. Así, por ejemplo, en el numeral 3º del artículo 128 (Mod. D. 597/88, art. 2º y L. 446/98, art. 36), asigna al Consejo de Estado, en única instancia, el conocimiento de los procesos de “nulidad de elecciones” de los más altos dignatarios del Estado, así como los “nombramientos” hechos por los mismos; ello se repite, asimismo, en el numeral 8º del artículo 132 (Mod. D. 597/88, art. 2º y L. 446/98, art. 40), al prescribir que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de la “nulidad electoral” de las máximas autoridades del nivel seccional, entre otras, así como “de cualquier otra elección” realizada en la misma comprensión territorial, e igualmente de la nulidad de “las elecciones o nombramientos” efectuadas por esas autoridades y por otras entidades que no viene al caso relacionar.

Por el contrario, los actos de contenido electoral, que por obvias razones no pueden equipararse a los actos electorales, sí se pueden identificar por su estrecha relación con uno de estos actos, es decir que el acto viene a ser de contenido electoral, no porque con el mismo se asuma una decisión administrativa de elección o de nombramiento, sino porque la decisión administrativa afecte de alguna manera a un acto de esa estirpe, bien porque lo revoque, modifique o sujete a alguna condición que antes no tenía, es decir que el acto llega a ser de contenido electoral porque jurídicamente tiene alguna incidencia en uno que sí tiene naturaleza electoral.

Con todo, el acto de contenido electoral no se agota en la anterior clasificación, pues bajo la premisa de que esa naturaleza se la confiere su proximidad jurídica con un acto de elección o de nombramiento, también resulta válido afirmar que dentro de ese catálogo se incluyen los actos administrativos de carácter general por medio de los cuales la administración pública regula o reglamenta un proceso de elección o de nombramiento, como podría ser el caso, v. gr., de los decretos que expide el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria para reglamentar, valga la redundancia, algunos procesos de elección de miembros de la Comisión Nacional de Televisión (3) .

La distinción entre actos electorales y actos de contenido electoral fue igualmente advertida por la Sala Plena del Consejo de Estado, pues al expedir su reglamento por medio del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999, dispuso en su artículo 13:

“ART. 13.—Distribución de los negocios entre las secciones. (Mod. Acu. 55/2003, art. 1º). Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (...)

Sección quinta

1. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos de los de carácter laboral, contra actos de contenido electoral.

3. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos (...)”.

Ahora, el procedimiento a seguir para el conocimiento de las demandas de nulidad contra actos electorales y contra actos de contenido electoral no es el mismo. Así, el proceso electoral regulado en el capítulo IV del título XXVI (arts. 223 a 251) del Código Contencioso Administrativo, tiene por objeto la nulidad de las elecciones o nombramientos, como así lo enseñan, entre otros, los artículos 229 y 233 ibídem, donde se dice, en el primero, que “deberá demandarse precisamente el acto por medio del cual la elección se declara”, y en el segundo, que “Si se trata de nombrado o elegido...”. Es decir, el proceso electoral está previsto para conocer de las demandas de nulidad contra actos de elección o de nombramiento, contra típicos actos electorales.

Comoquiera que allí no fueron incluidos los actos de contenido electoral, considera la Sala que su conocimiento por parte de esta jurisdicción debe ser a través del procedimiento ordinario previsto en el título XXIV (arts. 206 a 211) del Código Contencioso Administrativo, de modo que las demandas de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que no sean de elección o de nombramiento, pero que sí tengan alguna relación jurídica con los mismos, tal como se precisó arriba, deben conocerse vía procedimiento ordinario.

Luego de la anterior precisión conceptual corresponde a la Sala identificar el tipo de acto que es la proposición 80 del 11 de diciembre de 2007, a través de la cual la plenaria de la Cámara de Representantes revocó la proposición 58 por medio de la cual la misma entidad designó al doctor Orlando Duque Quiroga para que se desempeñara como integrante de su comisión de investigación y acusación. Pues bien, comoquiera que no corresponde a una elección ni a un nombramiento o designación, sino que por el contrario se trata de la revocatoria directa de un acto electoral, concluye la Sala que la proposición 80 es un típico acto de contenido electoral.

Ahora bien, por ser la proposición 80 del 11 de diciembre de 2007 un acto de contenido electoral, frente al cual se formulan pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho no solo por el control de legalidad de la decisión sino también para que se evalúe igualmente la posibilidad de que al actor se le restaure su derecho a integrar la comisión de investigación y acusación, resulta indudable que la acción que se adelanta no está sujeta al término de caducidad previsto para la acción electoral en el numeral 12 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (Mod. D. 2304/89, art. 23 y L. 446/98 art. 44), puesto que el mismo rige para los actos de elección o de nombramiento, como así se advierte en el precepto:

“12. La acción electoral caducará en veinte (20) días, contados a partir del siguiente a aquel en el cual se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara la elección o se haya expedido el nombramiento de cuya nulidad se trata. Frente a los actos de confirmación, el término de caducidad de la acción se contará a partir del día siguiente a la fecha en la cual se confirme la designación o nombramiento” (negrillas de la Sala).

En este orden de ideas la caducidad que opera frente a la presente demanda es la prevista en el numeral 2º del artículo 136, según el cual “La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. (...)”. Ahora, como la proposición 80 fue aprobada por la plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión del 11 de diciembre de 2007, que se entiende notificada en la misma fecha al demandante Orlando Duque Quiroga por haber asistido a la misma y debatido su legalidad, el término de caducidad de 4 meses se cuenta entre el 12 de diciembre de 2007 y el 11 de abril de 2008, de modo que al haberse radicado la demanda en la secretaria de esta sección el 13 de febrero de 2008, no hay duda que su presentación fue oportuna. Por tanto, la excepción no prospera.

3.2. Falta de competencia.

El apoderado fundamenta esta excepción afirmando:

“... en el entendido que no es la honorable Sala Quinta de Consejo de Estado (sic) la llamada a resolver la situación jurídica planteada por el actor, dado que la ni la (sic) acción ni el asunto es electoral, si no (sic) que se trata en últimas de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho simple, dado que la plenaria de la Cámara de Representantes desarrollo (sic) funciones administrativas y no electorales”.

Mucho de lo que argumentó la Sala para la excepción anterior sirve para desvirtuar la que ahora se aborda, al haberse dejado en claro que la proposición 80 del 11 de diciembre de 2007 es un acto de contenido electoral. Y, respecto de si esta sección tiene competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por el doctor Orlando Duque Quiroga para que se anule esa decisión administrativa, no existe la menor duda, debido a que armonizando el artículo 128 numeral 3º del Código Contencioso Administrativo, con el artículo 13 del reglamento del Consejo de Estado, expedido con el Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 y modificado con el Acuerdo 55 de 2003 artículo 1º, se colige que por tratarse de un acto de contenido electoral proferido por una autoridad del nivel nacional, como es la Cámara de Representantes, compete a esta sección conocerla en única instancia.

Finalmente, el apoderado adujo que la incompetencia de esta sección se cimenta en que con la expedición de la proposición 80 del 11 de diciembre de 2007 la Cámara de Representantes desarrolló funciones administrativas y no electorales. Aunque esta parte del debate no cambiaría el sentido de la decisión que en el párrafo anterior se mencionó, sí es necesario que la Sala responda el planteamiento del apoderado de la parte demandada, no solo para que el fallo sea congruente con las distintas tesis de las partes sino también para demostrar que esa distinción carece de toda injerencia en la fijación de la competencia, pues la hipótesis que pretende demostrar la Sala es que las decisiones asumidas por el Congreso de la República en ejercicio de su función electoral así como por su función administrativa según el caso particular, pueden ser del conocimiento de la Sección Quinta.

En efecto, con base en lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 5ª del 17 de junio de 1992 “Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, se tiene que el Congreso de la República cumple funciones constituyente, legislativa, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de protocolo, interesando a los fines de la discusión las siguientes:

“5. Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y designado a la presidencia en el período 1992 - 1994.

6. Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes”.

La función electoral, que allí se define por la elección de algunas de las más importantes autoridades del Estado, todas del nivel nacional, no se agota solamente en las autoridades que expresamente se mencionan en la disposición, pues también ejerce dicha función el Congreso de la República, por ejemplo, cuando decide sobre la integración de las comisiones legales (L. 5ª/92, art. 55) y de las comisiones especiales de seguimiento (art. 62 ib), a través del sistema del cuociente electoral. Pues bien, el resultado del ejercicio de la función electoral por parte del Congreso de la República o por cualquiera de sus cámaras, es necesariamente y valga la redundancia, un acto electoral, que como lo expuso la Sala párrafos arriba, es del conocimiento de la Sección Quinta dado el contenido material del acto administrativo así como el nivel al que pertenece la autoridad que lo expide.

Y, respecto de la función administrativa, concebida para fijar la organización y el funcionamiento del Congreso pleno, del Senado y de la Cámara de Representantes, no hay duda que con la misma igualmente se pueden proferir tanto actos electorales como actos de contenido electoral, ya que es posible que dentro de esas entidades se expidan actos de nombramiento así como decisiones administrativas sin carácter laboral pero con injerencia en un acto electoral, siendo claro ejemplo de ello la proposición 80 que guarda relación con la organización de alguna de las comisiones de la corporación tantas veces citada.

En definitiva, para la Sala no hay duda que cuando el Congreso de la República o cualquiera de sus cámaras, ejerce sus funciones electoral o administrativa, necesariamente produce un acto administrativo que puede ser un acto electoral o un acto de contenido electoral, perfectamente enjuiciable ante esta sección del Consejo de Estado por así preverlo las normas de competencia señaladas párrafos arriba. De igual forma se concluye por la Sala que pese a no ser la proposición 80 el resultado de la función electoral, sí es el producto del ejercicio de la función administrativa, pues aunque se haya requerido de la votación para escoger la opción de la revocatoria directa, ese ejercicio no tuvo por fin elegir o nombrar a un congresista para el desempeño de un cargo en particular, sino que apuntó a la integración de una de las comisiones de la Cámara, esto es a su organización, lo que en manera alguna impide identificar esa decisión como un acto administrativo y por tanto como un acto de contenido electoral.

4. Cargo único: Ilegalidad de la proposición 80 del 11 de diciembre de 2007, por medio de la cual la plenaria de la Cámara de Representantes revocó directamente la proposición 58 del 16 de octubre de 2007.

4.1. Fijación del problema debatido.

El Representante a la Cámara Orlando Duque Quiroga formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Congreso de la República, a fin de que se declare la nulidad de la proposición 80, aprobada por la plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión del 11 de diciembre de 2007, a través de la cual se revocó la proposición 58 “por medio de la cual se designó al representante Orlando Duque como integrante de la comisión de investigación y acusación”, aprobada por la plenaria de la misma corporación el 16 de octubre de 2007.

Señala el accionante que con el acto acusado se violaron los artículos 62, 66 y 73 del Código Contencioso Administrativo, porque la proposición 58 del 16 de octubre de 2007, que le generó el derecho a integrar la comisión de investigación y acusación, fue revocada por la plenaria de la Cámara de Representantes sin haber contado con su consentimiento expreso y escrito, es más contra su expresa oposición en dicha sesión.

Además de los planteamientos formulados por el apoderado del Congreso de la República sobre la naturaleza jurídica de la proposición 58, que ya fueron respondidos por la Sala en esta providencia, se dice en relación con la legalidad del acto acusado que la revocatoria contenida en la proposición 80 se fundamenta precisamente en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, puesto que no era menester contar con el consentimiento del doctor Orlando Duque Quiroga, ya que la proposición 58 se obtuvo por medios ilegales “debido a que la vacancia [del doctor José Manuel Herrera Cely] ya había sido suplida por el representante Jorge Gómez Celis”, causando agravio injustificado al último; decisión que en todo caso se adoptó garantizándole al demandante sus derechos al debido proceso, a la defensa y a la contradicción porque se siguió el procedimiento previsto en el artículo 28 del ibídem.

Pues bien, para determinar la eficacia de la imputación que se formula contra la proposición 80, la Sala expondrá algunas razones sobre la institución de la revocatoria directa, las que luego servirán de guía para valorar el material probatorio recabado dentro del proceso y tomar una decisión.

4.2. Algunas apreciaciones sobre la revocatoria directa de los actos administrativos y el caso concreto.

El acto administrativo de contenido particular y concreto, que se caracteriza por ser uno de los medios a través de los cuales se pronuncia la administración pública, bien para declarar la existencia de un derecho, o ya para modificarlo, negarlo o llevarlo a su extinción, adquiere carácter ejecutorio y ejecutivo cuando se da cualquiera de los supuestos previstos en el artículo 62 (4) del Código Contencioso Administrativo. Si el acto administrativo reconoce o declara la existencia de un derecho a favor del particular y esa decisión, por cualquiera de las razones señaladas en el precitado artículo, adquiere firmeza, es claro que se ha consolidado en el haber de esa persona un derecho que bien puede exigir frente a los demás y que, en principio, no le puede ser desconocido o negado, puesto que de alguna manera recibe la protección que le brinda la teoría de los derechos adquiridos, inspirada en el ordenamiento constitucional en su artículo 58, modificado por el Acto Legislativo 01 de 1999 artículo 1º, según el cual “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”, esto es que todo derecho adquirido conforme a la ley puede y debe ser protegido de las acciones encaminadas a minar su goce efectivo.

Sin embargo, la intangibilidad de los actos administrativos de carácter subjetivo admite algunas excepciones. En efecto, el legislador extraordinario dijo respecto de la revocatoria de esos actos:

“ART. 73.—Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión” (negrillas de la Sala).

Esta norma alberga distintas hipótesis para la revocatoria de actos administrativos de contenido particular y concreto. En su primer inciso establece que tal tipo de actos no podrá revocarse “sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”, de donde se infiere que no se requiere de la configuración de ninguna causal sino que para dejar sin vigencia el acto por este medio, basta que el titular del derecho dé su consentimiento para que la administración proceda a revocarlo, lo cual se explica en el poder de disposición que los particulares tienen respecto de sus derechos (5) , sin que por supuesto queden comprendidos allí los derechos legalmente catalogados como indisponibles por su titular, como ocurre, v. gr., con los derechos ciertos e indiscutibles en materia laboral, según se infiere del artículo 53 (6) constitucional.

El segundo inciso del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, ha sido fuente de intensos debates en torno a su alcance, ya que una de las hipótesis que puede surgir de allí es que la posibilidad de revocar directamente los actos de contenido particular y concreto solo se predica de los actos fruto del silencio administrativo positivo; sin embargo, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado fijó desde hace un tiempo el recto entendimiento de esta disposición, precisando:

“Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica por qué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular” (7) (resalta la Sala).

Por su parte, la doctrina constitucional también se ha ocupado de la materia, coincidiendo de alguna manera con la tesis de la Sala Plena, al indicar:

“(...) en el origen de la situación jurídica individual que se reclama, existe un vicio conocido por la administración, no puede permanecer sustentando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley”, pues “... la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos(8) (negrillas de la Sala).

Así las cosas, la administración solamente puede revocar los actos administrativos de carácter particular y concreto, que no hayan surgido del silencio administrativo positivo, cuando hayan sido producto de la ilicitud o ilegalidad en los términos indicados.

Ahora bien, dado la evidencia que la proposición 80 del 11 de diciembre de 2007, revocatoria de la proposición 58 del 16 de octubre de 2007, surgió contra la voluntad del Representante a la Cámara Orlando Duque Quiroga (9) , examinará la Sala si, como lo afirma la parte demandada, la designación de este parlamentario en la comisión de investigación y acusación ocurrió por medios ilegales, para lo cual es necesario reconstruir aquí los hechos relacionados con tales proposiciones, así:

1. Al doctor José Manuel Herrera Cely la plenaria de la Cámara de Representantes, en la sesión del 9 de octubre de 2007, le aceptó su renuncia a esa dignidad (10) .

2. La mesa directiva de la Cámara de Representantes, con el fin de formalizar esa dimisión, expidió la Resolución 1978 con fecha ilegible, aceptando la renuncia presentada por el doctor José Manuel Herrera Cely como miembro de esa corporación (11) , llamando en consecuencia al siguiente de la lista inscrita por el partido político Convergencia Ciudadana, esto es al doctor Jorge Enrique Gómez Celis.

3. El doctor Jorge Enrique Gómez Celis tomó posesión como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Santander, el 10 de octubre de 2007 (12) .

4. En la Gaceta del Congreso 613 del 29 de noviembre de 2007 se contiene lo ocurrido en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de octubre de 2007, que culminó con la aprobación de la proposición 58 que dispuso la designación del doctor Orlando Duque Quiroga en la comisión de investigación y acusación, y en la que se registró la asistencia de los distintos representantes, entre ellos el doctor Jorge Enrique Gómez Celis. De interés para el debate se pueden tomar las siguientes constancias del acta:

“Los abajo firmantes, miembros de las bancadas de Convergencia Ciudadana, Movimiento Popular Unido, Apertura Liberal, postulamos al honorable representante Orlando Duque Quiroga para integrar la comisión de acusaciones de la Cámara de Representantes, en reemplazo del representante José Manuel Herrera quien renunció a su investidura de congresista y quien hacía parte de nuestra bancada en la citada comisión.

Firman: Yesid Espinosa, Orlando Duque, Carlos Arturo Quintero, Fernando Tafur, Carlos Enrique Ávila.

La secretaría general informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):

Puede someter presidente la propuesta para elegir el miembro que estaba faltando en la comisión de acusaciones, por renuncia del doctor Manuel Herrera.

Dirección de la sesión por la presidencia (doctor Oscar Arboleda Palacio):

Señor secretario le ruego darle una información a la plenaria sobre la metodología que tradicionalmente se ha realizado con quienes han renunciado y se propone un nuevo parlamentario para las comisiones, toda vez que es entendido que quien renuncia y quien ingresa en su reemplazo ocuparía el sitio en la respectiva comisión, y quiero que la plenaria tome una decisión clara y consciente sobre este tema.

La secretaría general informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):

Con mucho gusto señor presidente. Su señoría ha manejado el tema como lo ordena la ley de bancadas e igualmente la Ley 4ª del 92 para conformar las comisiones, en equilibrio de los partidos políticos o movimientos, teniendo en cuenta la ley de bancadas. En este caso renunció el doctor Manuel Herrera a la investidura de congresista y él era uno de los miembros de la comisión de acusaciones, pero al respecto en este momento la bancada a la cual pertenecía el doctor Manuel Herrera y así lo hace saber por escrito toda la bancada, a la secretaría general señor presidente, le solicita a la plenaria que se designe al doctor Orlando Duque Quiroga. Esto en concordancia señor presidente, precisamente con la ley de bancadas y con las instrucciones que su señoría nos ha impartido de manejar estos temas de conformidad con las normas que nos rigen.

Dirección de la sesión por la presidencia (doctor Oscar Arboleda Palacio):

Señor secretario, sírvanse (sic) informar a la mesa si quien ingresaría a la comisión de acusaciones ya está debidamente posesionado.

La secretaría general informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):

Sí señor presidente, su señoría los posesionó la semana pasada. (sic)

Dirección de la sesión por la presidencia (doctor Oscar Arboleda Palacio):

En consideración la proposición leída, continúa la discusión.

Intervención del honorable representante Dixon Ferney Tapasco Triviño:

Presidente para que la secretaría nos aclare algo. Si hoy estamos mediante proposición aceptando la renuncia, por qué está posesionado desde antes quien viene a reemplazarlo en la lista.

La segunda observación es la siguiente: Hay claridad sobre que la persona que viene en caso de una renuncia o muerte o falta absoluta, el que venga a renunciar viene a reemplazarlo en la comisión constitucional permanente a la que pertenece el miembro. Me parece muy sano que la decisión sea de la bancada al decir que es que además continua (sic) el que viene en la comisión legal a la cual pertenece, pero por reglamento es solamente la comisión constitucional permanente, es una decisión de bancada, lo que me queda como sin claridad es que si hasta hoy estamos en esta plenaria aceptando la renuncia de nuestro ex colega, cómo va a estar posesionado el que viene a reemplazarlo.

La secretaría general informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):

Doctor, es que al doctor Manuel Herrera ya se le aceptó la renuncia y se posesionó su reemplazo. En este caso lo que está pretendiendo hacer la bancada de Convergencia es un cambio para que el segundo en la lista del doctor Manuel Herrera le ceda o cambie con otro congresista de la misma bancada, la comisión legal, que su señoría lo ha aclarado a plenaria, que en las constitucionales sí es por derecho propio.

Dirección de la sesión por la presidencia (doctor Oscar Arboleda Palacio):

Continúa la discusión a la proposición que ha sido leída por el señor secretario, pregunto si la aprueban.

La secretaría general informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):

Aprobada señor presidente” (13) (resalta la Sala).

El material probatorio recopilado en el informativo y citado en precedencia, permite establecer a la Sala que el doctor José Manuel Herrera Cely, elegido por el partido político Convergencia Ciudadana, integraba la Cámara de Representantes y su comisión de investigación y acusación, y que ante su renuncia aceptada por el pleno de esa corporación en la sesión del 9 de octubre de 2007, dicha entidad, a través de la Resolución 1978, llamó al doctor Jorge Enrique Gómez Celis, siguiente en orden de votación en la lista inscrita por el mismo partido político, para que ocupara su lugar. De lo anterior concluye la Sala que el doctor Gómez Celis, por haber sido llamado a ocupar la curul dejada por el doctor Herrera Cely, no solo llega a desempeñarse como Representante a la Cámara por el partido político Convergencia Ciudadana, sino que también llega directamente y por derecho de su bancada política a la comisión de investigación y acusación de la que era integrante su antecesor, sin que se requiriera, para ello, del adelantamiento de ninguna elección pues entiende la Sala que la provisión de la curul en el Congreso y del lugar en la citada comisión ocurren coetáneamente, gracias a lo dispuesto en el artículo 134 (14) de la Constitución, sumándose a ello como razón de orden lógico que la elección implícitamente lleva la posibilidad de optar por más de una alternativa y si en ese momento la vacancia se daba respecto de la comisión, allí necesariamente debía llegar.

Ahora bien, dado que para la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de octubre de 2007, el doctor Jorge Enrique Gómez Celis ya se había posesionado como Representante a la Cámara por el partido político Convergencia Ciudadana y venía actuando como integrante de la comisión de investigación y acusación, su remoción de esta comisión no podía ocurrir sin su consentimiento. Sin embargo, de lo acontecido en dicha sesión plenaria se tiene que no es cierto que la designación del doctor Orlando Duque Quiroga en la misma comisión haya ocurrido contra la voluntad del doctor Gómez Celis, de acuerdo con los siguientes aspectos de la sesión:

a) El doctor Jorge Enrique Gómez Celis, miembro de la bancada del partido político Convergencia Ciudadana, se registró como asistente a la sesión plenaria del 16 de octubre de 2007, sin que exista constancia de su retiro antes ni después de la votación de la proposición 58.

b) La proposición 58 nació del consenso de las bancadas de los partidos políticos Convergencia Ciudadana, Movimiento Popular Unido y Apertura Liberal, siendo presentada conjuntamente por esos colectivos.

c) De acuerdo con informe suministrado por el secretario general de la plenaria de la Cámara de Representantes, que se presume auténtico (15) y veraz (16) , la propuesta de designar al doctor Orlando Duque Quiroga en la comisión de investigación y acusación provino de la bancada del partido Convergencia Ciudadana, “a la cual pertenecía el doctor Manuel Herrera y así lo hace saber por escrito toda la bancada”, bancada a la que también pertenecían los doctores Gómez Celis y Duque Quiroga.

d) A todos los asistentes a la plenaria de la Cámara de Representantes y por supuesto al doctor Jorge Enrique Gómez Celis, se les aclaró por la secretaría general que el derecho a pertenecer a la comisión de investigación y acusación lo tenía este congresista, por haber sido llamado a ocupar la curul del dimitente representante José Manuel Herrera Cely, tanto que la misma secretaría hizo saber que el propósito de la bancada del partido Convergencia Ciudadana era el de propiciar “un cambio para que el segundo en la lista del doctor Manuel Herrera [Jorge Enrique Gómez Celis] le ceda o cambie con otro congresista de la misma bancada, la comisión legal [Orlando Duque Quiroga]”.

e) La proposición 58 se sometió a votación de la plenaria y según constancia secretarial fue aprobada. Lo anterior indica que hubo unanimidad en torno a la aprobación de la propuesta, ya que al no existir constancia de la votación a favor y en contra, debe entenderse que la totalidad de la plenaria la aceptó; de no ser así, la secretaría general habría dejado constancia de la división de la votación por la plenaria, así como lo hizo en la votación de la proposición 80, donde al requerir el presidente de la corporación a su secretario general para que verificara la votación, este expresó: “Sí señor presidente, por el sí 70 por el no 18. Ha sido aprobado el informe rendido por los representantes Zamir Silva y Germán Navas. Por lo tanto ha sido revocada la proposición” (17) .

Del análisis de las pruebas se obtiene por la Sala que la proposición 58 aprobada en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de octubre de 2007, a través de la cual se designó al doctor Orlando Duque Quiroga para integrar la comisión de investigación y acusación, en reemplazo del congresista Jorge Enrique Gómez Celis, no se aprobó contra la voluntad del último. Por el contrario, todo demuestra que esa decisión surgió del consenso de la bancada del partido político Convergencia Ciudadana, a la que pertenecen los congresistas Duque Quiroga y Gómez Celis, y lo que es más importante aún, de la aceptación previa y escrita de todos sus integrantes, incluido el último.

5. Conclusiones.

Lo discernido hasta ahora lleva a la Sala a inferir que la proposición 80, por medio de la cual se revocó la proposición 58, está viciada de nulidad. En efecto, la proposición 58 fue revocada pese a la expresa oposición del doctor Orlando Duque Quiroga, esto es la revocatoria directa prevista en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, se aplicó sin contar con el consentimiento expreso y escrito del titular. De otro lado, no resultó cierto que fuera indispensable expedir la proposición 80 ante la necesidad de revocar la proposición 58, calificada de ilícita por el Congreso, no solo porque resultó evidente que la última no ocurrió por violencia, error o dolo, dado la transparencia que rodeo su discusión y aprobación, sino también porque no se produjo desconociendo los derechos del congresista Jorge Enrique Gómez Celis, quien por haber intervenido en la sesión plenaria del 16 de octubre de 2007, por integrar la bancada del partido Convergencia Ciudadana que hizo la propuesta previamente y por escrito, y por haber dado su voto a favor de su aprobación, da lugar a entender que libre y voluntariamente cedió su derecho a ocupar la comisión de investigación y acusación a su co partidario Orlando Duque Quiroga. Así, los cargos de ilegalidad resultan demostrados y por tanto, se anulará la proposición 80 y se ordenará a la entidad demandada reintegrar al accionante a la citada comisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARAR la NULIDAD de la proposición 80 aprobada en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 11 de diciembre de 2007, por medio de la cual se revocó la proposición 58 aprobada por la misma corporación en la sesión plenaria del 16 de octubre de 2007.

2. A título de restablecimiento del derecho ordénase el reintegro del Representante a la Cámara Orlando Duque Quiroga, como integrante de la comisión de investigación y acusación, tal como lo dispuso la proposición 58 del 16 de octubre de 2007.

3. Comuníquese esta determinación a la presidencia del Congreso de la República, así como a la mesa directiva de la Cámara de Representantes.

4. En firme esta providencia archívese el expediente.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese».

(1) Cuaderno único, folio 38.

(2) Esta decisión se aprecia en la Gaceta del Congreso 613 del 29 de noviembre de 2007 visible a folio 11 del cuaderno único, en sus páginas 10 y 11.

(3) Sobre el particular puede consultarse, entre otras, la sentencia dictada por esta sección el 14 de septiembre de 2007, dentro del proceso de nulidad electoral número 1101032800020070018-00, adelantado por el señor Alberto Pico Arenas contra el Ministerio de Comunicaciones, donde se declaró la nulidad del numeral 3º del artículo 10 del Decreto 2244 del 1º de julio de 2005 “Por el cual se reglamenta el procedimiento de elección del miembro de junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión de que trata el literal d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996”, dictado por el Presidente de la República.

(4) En este precepto se contemplan las siguientes hipótesis: “1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos”.

(5) De algún modo este postulado encuentra explicación en la definición que el Código Civil adopta respecto del dominio o propiedad, calificándolo como “el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno”. Así, el derecho de disposición es inherente a la condición de titular de un derecho, pero se insiste, siempre que el ordenamiento jurídico no prohíba disponer del mismo.

(6) Esta hipótesis se cimenta en lo dispuesto en el artículo 53 constitucional cuando le ordena al Congreso de la República tener en cuenta en el estatuto del trabajo, que aún no ha expedido, principios tales como la “...; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; [y] facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;...”.

(7) Fallo del 16 de julio de 2002. Expediente: 23001233100019978732-02 (IJ 029).

(8) Sentencia T-336 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(9) En la Gaceta del Congreso 64 del 28 de febrero de 2008, contentiva de la sesión del 11 de diciembre de 2007 donde la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó la proposición 80, el doctor Orlando Duque Quiroga se opuso abiertamente a la revocatoria de la proposición 58 expresando: “Por parte mía, no van a tener y no estoy firmando, ni estoy renunciando, es un acto administrativo del cual la plenaria me dio plena facultades (sic), se aprobó por unanimidad y la persona que ahora está de quejoso, que votó en esa entonces, que llegó tarde y que ya se había votado, por qué no reabrió, por qué no pidió la reapertura de la proposición” (fl. 38, cdno. único, pág. 15).

(10) Gaceta del Congreso 573 del 13 de noviembre de 2007 (fl. 59, cdno. único, pág. 7).

(11) Ver copia auténtica de la Resolución 1978 a folios 55 y 56 del cuaderno único.

(12) La copia auténtica del acta de posesión milita al folio 57 del cuaderno único.

(13) Folio 11 cuaderno único, páginas 10 y 11.

(14) “ART. 134.—(Mod. A.L. 03/93, art. 1º). Las faltas absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral”.

(15) El artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, dice en lo pertinente: “El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad”.

(16) El artículo 264 de la misma obra dice sobre el punto: “Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza”.

(17) Gaceta del Congreso 64 del 28 de febrero de 2008 (fl. 38, pág. 17).

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