Sentencia 2008-00083 de mayo 16 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 250002327000-2008-00083 01

Núm. Interno 18309

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Electrogas S.A. ESP

Demandado: Bogotá, D.C.

Impuesto predial 2005

Bogotá, D.C., dieciséis de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital de Bogotá, la Sala decidirá si son nulas i) la Resolución DDI007642 del 6 de febrero de 2007, contentiva de la liquidación oficial de corrección 2007EE20196, mediante la cual la Dirección Distrital de Impuestos modificó la declaración del impuesto predial unificado del inmueble ubicado en la calle 19 Nº 53 - 01 de Bogotá, D.C. presentada por la parte actora por el año 2005, y ii) la Resolución DDI 81366 - 2007EE408572, del 26 de noviembre de 2007, que confirmó la liquidación oficial.

Concretamente, la Sala resolverá: i) si se agotó debidamente la vía gubernativa y ii) si los actos administrativos demandados son nulos por aplicación indebida de los numerales 7º y 8º del literal b) del parágrafo 2º del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003.

Para resolver se tienen como relevantes y ciertos los siguientes hechos:

1. El 13 de mayo 2005, Electrogas S.A. ESP presentó la declaración del impuesto predial unificado del inmueble ubicado en la calle 19 Nº 53 - 01 de Bogotá, D.C., correspondiente al año 2005, en los siguientes términos(1):

Renglón 
Destino862
Tarifa99.5 por mil
Ajuste a la tarifa10$84.000
Autoavalúo20$2.483.375.000
Impuesto a cargo21$23.508.000
Sanciones22$0
Total saldo a cargo23$23.508.000
Valor a pagar24$23.508.000
Descuento por pronto pago $2.351.000
Total a pagar27$21.157.000
Total a pagar con pago voluntario29$21.157.000

 

2. El 14 de junio de 2006, la subdirección de impuestos a la propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá expidió el requerimiento especial RE-2006EE191953(2), mediante el que propuso modificar la declaración antes referida así:

Renglón 
Destino867
Tarifa933 por mil
Ajuste a la tarifa10$352.000
Autoavalúo20$2.483.375.000
Impuesto a cargo21$81.599.000
Sanciones22$92.946.000
Total saldo a cargo23$174.545.000

3. El 6 de febrero de 2007, la Dirección Distrital Impuestos de Bogotá, profirió la Resolución DDI007642, que contiene la liquidación oficial de corrección 2007EE20196(3), por la que se modificó la declaración referida, en los términos del requerimiento especial.

4. El 29 de marzo de 2007, la parte actora interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial(4).

5. El 26 de noviembre de 2007, la subdirección jurídica tributaria de la Dirección Distrital Impuestos de Bogotá, previa interposición del recurso de reconsideración, profirió la Resolución DDI 81366-2007EE408572(5), que confirmó la liquidación oficial

1. De la excepción de indebido de agotamiento de la vía gubernativa.

El Distrito Capital de Bogotá propuso la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa, para lo cual sostuvo que en el recurso de reconsideración la parte actora solo discutió la falta de notificación del requerimiento especial, en tanto que la demanda giró en torno a la determinación de la tarifa aplicable, exclusivamente.

Con fundamento en lo establecido en los artículos 63(6) y 135(7) del Código Contencioso Administrativo, de los cuales se desprende que el agotamiento de la vía gubernativa es un presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que esta se entiende agotada, entre otros eventos, cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, la Sala ha sostenido que ante la jurisdicción no pueden plantearse hechos nuevos frente a los expuestos en la vía gubernativa, aunque sí mejores argumentos de derecho respecto de los mismos(8).

La Sala advierte que, con ocasión del recurso de reconsideración, la parte actora señaló que la Resolución DDI007642 del 6 de febrero de 2006, contentiva de la liquidación oficial de revisión 2007EE20196, debía ser revocada en cada una de sus partes por ser violatoria del artículos 48 del Código Contencioso Administrativo, 97 y 104 del Decreto 807 de 1993, en concordancia con el artículo 703 del estatuto tributario y, en su lugar, confirmar la declaración privada.

Las normas referidas por la demandante aluden a la falta o irregularidad de las notificaciones, al requerimiento especial como requisito previo para formular liquidación oficial y al recurso de reconsideración.

De manera que sí es cierto que la demandante no controvirtió lo referido a la naturaleza del predio y la tarifa aplicable. Sin embargo, esos hechos forman parte del contenido del acto administrativo y, como tal, pueden ser objeto de controversia, sin que ello implique plantear ante la jurisdicción hechos nuevos, pues no se discute nada distinto al contenido del acto administrativo demandado.

Por tanto, la Sala considera que la empresa demandante simplemente propuso las causales de nulidad que el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo le permite proponer.

Así, en la vía administrativa se alegó la nulidad de los actos administrativos por expedición irregular de la liquidación oficial de revisión, en tanto que en la demanda se invocó la nulidad por violación de la ley, por indebida aplicación de ciertos apartes del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003, pero con idéntica pretensión de nulidad de la liquidación oficial de revisión. En consecuencia, como lo señaló el tribunal, la excepción no está llamada a prosperar.

2. El asunto de fondo.

El tribunal encontró probado que a la fecha de causación del impuesto, de conformidad con la información reportada por la Unidad de Catastro Distrital, el predio en cuestión tenía un destino 23, referido a comercio puntual y un uso correspondiente a bodega económica, oficinas y/o industriales, y, por tanto, la tarifa aplicable del impuesto predial era del 9.5 por mil.

Por su parte, en la apelación, el Distrito Capital sostuvo que, según la información reportada por la Unidad de Catastro Distrital, el predio tenía un área 16.811,31 m2 y 703,40 m2 de construcción, por lo que debía catalogarse como predio urbanizable no urbanizado, según lo establecido en el literal b) del parágrafo 2º y el numeral 7º del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003 y, en esa medida, tributar a la tarifa del 33 por mil.

La Sala despacha desfavorablemente las pretensiones del recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital, por las siguientes razones:

Según lo establecido en la Ley 44 de 1990 y en el Decreto-Ley 1421 de 1993, el impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre los bienes raíces ubicados en la jurisdicción territorial de los municipios.

En el Distrito Capital de Bogotá, el impuesto está regulado por el Decreto 352 de 2002, según el cual, el tributo se genera por la existencia de inmuebles dentro de esa jurisdicción(9) y se causa el 1º de enero del respectivo año gravable(10).

La tarifa del impuesto fue fijada en un rango comprendido entre el cero y el 33 por mil, según da cuenta el artículo 25, ibídem, aplicable en función del uso de los inmuebles.

De conformidad con el artículo 336 del Decreto 190 de 2004, “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los decretos 619 de 2000 y 469 de 2003”, normas mediante las cuales se adoptó el plan de ordenamiento territorial de Bogotá, el uso “es la destinación asignada al suelo, de conformidad con las actividades que se puedan desarrollar”, las que a su turno comprenden siete categorías, a saber: residencial, dotacional, comercio y servicios, central, integral, industrial y minera, según lo establece el artículo 340 del referido decreto.

Para el año 2005, el Acuerdo 105 de 2003, “Por el cual se adecúan las categorías tarifarias del impuesto predial al plan de ordenamiento territorial y se establecen y racionalizan algunos incentivos”, contenía en el artículo 2º la asignación tarifaria detallada del tributo, de acuerdo con las distintas categorías de bienes, según la clasificación prevista en el artículo 1º del mentado acuerdo, que para tales efectos disponía:

“ART. 1º—Categorías tarifarias del impuesto predial unificado. Se aplicarán las siguientes definiciones de categorías de predios para el impuesto predial unificado, adecuadas a la estructura del plan de ordenamiento territorial.

1. Predios residenciales. Son predios residenciales los destinados exclusivamente a la vivienda habitual de las personas.

2. Predios comerciales. Son predios comerciales aquellos en los que se ofrecen, transan o almacenan bienes y servicios.

3. Predios financieros. Son predios financieros aquellos donde funcionan establecimientos de crédito, sociedades de servicios financieros, sociedades de capitalización, entidades aseguradoras e intermediarios de seguros y reaseguros, conforme con lo establecido en el capítulo I del estatuto orgánico del sistema financiero.

4. Predios industriales. Son predios industriales aquellos donde se desarrollan actividades de producción, fabricación, preparación, recuperación, reproducción, ensamblaje, construcción, transformación, tratamiento y manipulación de materias primas para producir bienes o productos materiales. Incluye los predios donde se desarrolle actividad agrícola, pecuaria, forestal y agroindustrial.

5. Depósitos y parqueaderos. Se entiende por depósito aquellas construcciones diseñadas o adecuadas para el almacenamiento de mercancías o materiales hasta de 30 metros cuadrados de construcción. Se entiende por parqueadero para efectos del presente acuerdo aquellos predios utilizados para el estacionamiento de vehículos. Para ambos casos no clasificarán aquí los inmuebles en que se desarrollen las actividades antes mencionadas con fines comerciales o de prestación de servicios y que no sean accesorios a un predio principal.

6. Predios dotacionales. Se incluyen los predios que en el plan de ordenamiento territorial hayan sido definidos como equipamientos colectivos de tipo educativo, cultural, salud, bienestar social y culto; equipamientos deportivos y recreativos como estadios, coliseos, plaza de toros, clubes campestres, polideportivos, canchas múltiples y dotaciones deportivas al aire libre, parques de propiedad y uso público; equipamientos urbanos básicos tipo seguridad ciudadana, defensa y justicia, abastecimiento de alimentos como mataderos, frigoríficos, centrales de abastos y plazas de mercado, recintos feriales, cementerios y servicios funerarios, servicios de administración pública, servicios públicos y de transporte. Para el suelo rural incluye los predios que en el plan de ordenamiento territorial hayan sido definidos como dotacionales administrativos, de seguridad, de salud y asistencia, de culto y educación y de gran escala incluyendo los predios de carácter recreativo.

7. Predios urbanizables no urbanizados. Son predios pertenecientes al suelo urbano que pueden ser desarrollados urbanísticamente y que no han adelantado un proceso de urbanización.

8. Predios urbanizados no edificados. Son predios en los cuales se culminó el proceso de urbanización y que no han adelantado un proceso de construcción o edificación.

9. Pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria. Son predios pertenecientes a la pequeña propiedad rural los ubicados en los sectores rurales del Distrito, destinados a la agricultura o ganadería y que, por razón de su tamaño y el uso de su suelo, solo sirven para producir a niveles de subsistencia. En ningún caso califican dentro de esta categoría los predios de uso recreativo.

PAR. 1º—Los predios que hagan parte del suelo de expansión se acogerán a las clasificaciones del suelo rural hasta tanto culminen los planes parciales que los incluyan en el suelo urbano.

PAR. 2º—Entiéndase por predio no edificado al que encuadre en cualquiera de los siguientes supuestos:

a. Al predio urbano que se encuentre improductivo, es decir, cuando encontrándose en suelo urbano no esté adecuado para tal uso (para ser utilizado con fines habitacionales, comerciales, de prestación de servicios, industriales, dotacionales o cuyas áreas constituyan jardines ornamentales o se aprovechen en la realización de actividades recreativas o deportivas).

b. Al predio urbano cuyas construcciones o edificaciones tengan un área inferior al 20% al área del terreno y un avalúo catastral en el que su valor sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del valor del terreno”. 

La Sala precisa que el literal b) del parágrafo 2º, subrayado, fue declarado nulo por esta corporación(11). En consecuencia, como se advirtió en su oportunidad, la calificación de un predio como urbanizado no construido no está sujeta a que en él se hayan erigido edificaciones con un área mínima establecida, sino a que, en efecto, se compruebe que no existe ningún tipo de construcción(12).

Teniendo en cuenta que los actos administrativos demandados se fundamentaron en una norma declarada nula, tales actos también son nulos, por consecuencia, pues la situación jurídica que resolvió el Distrito Capital no se encuentra consolidada y a la Sala le corresponde aplicar de manera inmediata el efecto de la sentencia aludida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 8 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección B.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Folio 218 del CAA.

(2) Folios 202 al 205 del CAA.

(3) Folios 206 al 209 del CAA.

(4) Folio 211 al 214 del CAA.

(5) Folios 250 al 258 del CAA.

(6) “ART. 63.—Agotamiento de la vía gubernativa. Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente: el agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja”.

(7) “ART. 135.—Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos particulares. Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente: la demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, Bogotá, D.C., 26 de septiembre de 2007, Radicación 25000-23-24-000-2001-00082-01, número interno 14847, actor Banco Granahorrar, demandado Superintendencia Bancaria.

(9) Artículo 14 del Decreto 352 de 2002.

(10) Artículo 15 del Decreto 352 de 2002

(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. (E) Martha Teresa Briceño de Valencia, Bogotá, D.C., 18 de marzo 2010, Radicación 25000-23-27-000-2004-00848-01, número interno 16971, actor Cámara Regional de la Construcción de Cundinamarca, demandado Concejo de Bogotá.

(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Bogotá, D.C., 25 de junio de 2012, Radicación 25000 2327000200800088 01, número interno 17834, demandante Luis Pardo Cárdenas, demandado Bogotá, D.C.