Sentencia 2008-0009 de marzo 13 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Expediente: 11001032800020080009-00

Consejera Ponente:

Dra. María Nohemí Hernández Pinzón

Demandante: María Victoria Quijano Vargas

Demandado: Nación – Ministerio de Comunicaciones

Proceso: Nulidad Simple Electoral – Susp. Provisional

Bogotá D.C., trece de marzo de dos mil ocho.

Se ocupa la Sala de decidir sobre la admisibilidad de la demanda de la referencia y de la petición de suspensión provisional que con la misma se formula.

I. La admisión de la demanda.

La demanda se remitió a esta sección con auto del 5 de febrero de 2008 —recibida en marzo 3/08—, proferido por el honorable consejero, doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, de la sección primera, por competencia. Luego de examinada advierte la Sala que efectivamente esta sección es competente para asumir su conocimiento, por cuestionarse la legalidad de un decreto reglamentario de contenido electoral, expedido por el Presidente de la República, atribución que se deriva de lo prescrito en el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 por medio del cual se modificó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado que asigna a la sección quinta el conocimiento de “1. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral”, así como de lo previsto en el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto 597 de 1988, artículo 2º y por la Ley 446 de 1998, artículo 36.

En lo formal encuentra la Sala que la demanda cumple los requisitos del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, no sólo porque cada uno de sus acápites se dirige a cumplir con esa carga adjetiva, sino también porque su contenido revela la irreprochabilidad formal de la demanda, que por lo mismo se admitirá.

II. La suspensión provisional

María Victoria Quijano Vargas pidió la suspensión provisional de parte del Decreto 3560 del 18 de septiembre de 2007 “Por el cual se reglamenta el procedimiento de elección del miembro de junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión de que trata el literal d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996”, expedido por el Presidente de la República, en particular la que se subraya del parágrafo 1º del artículo 10:

“ART. 10.—Procedimiento que debe adelantarse en la inscripción, acreditación y elecciones. Las inscripciones y acreditaciones se harán ante los delegados departamentales del Registrador Nacional y en el caso de Bogotá D.C., ante los registradores del Distrito Capital de Bogotá, quienes recibirán y verificarán la documentación exigida conforme lo prevén la ley y el presente decreto, a saber: (...)

PAR. 1º—No podrán participar en la elección del comisionado de televisión de que trata el literal d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996, las ligas de asociaciones de televidentes que participaron en la elección del miembro de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión a que hace referencia el literal c) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996. Tampoco podrán hacerlo quienes ostenten la condición de contratistas de la CNTV o prestatarios del servicio de televisión en virtud de una autorización, permiso, licencia o contrato otorgado por la comisión (...).”

La medida precautelativa invocada por la parte accionante tiene su referente constitucional en el artículo 238 que asigna a esta jurisdicción la competencia para “suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. Y su desarrollo legal se da a través del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 13, que sujeta la prosperidad de la medida, en lo sustancial y frente al mero control de legalidad, a los requisitos señalados en su numeral 212:

“Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”

Por la primacía del principio de legalidad, que comunica a los actos administrativos la presunción de conformidad con el derecho (C.N., arts. 6º, 121 y 123), la institución de la suspensión provisional de los mismos debe aplicarse con criterio restrictivo, pues a ello conduce el grado manifiesto en que debe presentarse la infracción de normas jurídicas señaladas por el peticionario. No es posible, por tanto, que para la deducción de la disconformidad normativa del acto atacado se deba acudir a profundas valoraciones jurídicas o probatorias de los documentos públicos allegados con la solicitud, debido a que esos niveles hermenéuticos sólo se admiten en el contexto de la sentencia, una vez vinculada la parte demandada y conferido el derecho a controvertir las tesis de quien acusa. Por lo mismo, tal como lo sostuviera esta sección en pronunciamiento anterior, “la vulneración del orden jurídico debe aparecer en forma tan evidente y clara que para llegar a esa conclusión, sea suficiente la confrontación entre la norma que se invoca como infringida para estos precisos efectos y el acto acusado (1) ”.

Para la accionante fueron violados de modo manifiesto o evidente con la parte resaltada del parágrafo 1º del artículo 10 del Decreto 3560 del 18 de septiembre de 2007, los artículos 2º, 13º, 40, 77 y 85 de la Constitución Política, así como el literal d) del artículo 6º de la Ley 182 de 1995. Los argumentos se recogen en afirmaciones como (i) que a las universidades que tienen facultades de educación y de comunicación social y a las organizaciones comunitarias que prestan el servicio público de televisión, se les cierra la posibilidad de intervenir en dicha elección, lo que no ocurre frente a los canales regionales de televisión, afectando a aquéllos sus derechos de participación política; (ii) que se afecta seriamente el principio de separación de poderes con la potestad reglamentaria del Presidente de la República frente a dicha materia, máxime cuando impone una restricción que compromete el derecho que tiene la sociedad a una televisión libre de interferencias políticas o económicas, al tiempo que limita el principio democrático de los electores; (iii) que la limitación a los derechos políticos es excepcional y debe provenir del legislador, además de que con la norma acusada se “establece una limitación que viola los derechos de igualdad y de participación política y, por consiguiente, de un precepto excesivo, innecesario e irrazonable”, y (iv) que en el literal d) del artículo 6º de la Ley 182 de 1995 se reconoce el derecho a ciertas agremiaciones a tener representación política en la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, derecho político que por ser fundamental no puede ser desconocido por el Gobierno Nacional con el ejercicio de la potestad reglamentaria estableciendo inhabilidades que excluyan “la participación de las organizaciones comunitarias que prestan el servicio público de televisión y de las universidades que tengan licencias para prestar el servicio público de televisión o que tengan contratos con la [CNTV]”.

Luego de valorar las distintas razones esgrimidas por la accionante colige la Sala que la suspensión provisional no es de recibo, según los siguientes planteamientos:

En primer lugar, no resulta evidente, como lo asegura la demandante, que a las distintas universidades se haya afectado su derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.N. art. 40), pues de acuerdo con la proposición normativa acusada la prohibición de participación en la elección del comisionado de televisión de que trata el literal d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996 no las menciona expresamente, solamente se refiere a los contratistas de la Comisión Nacional de Televisión, o los prestatarios del servicio de televisión en virtud de autorización, permiso, licencia o contrato otorgado por dicho organismo. Así, para que se pudiera inferir que las universidades resultan de algún modo involucradas en dicha prohibición tendría que hacerse una valoración más que comparativa entre las normas jurídicas invocadas y el texto del decreto acusado, circunstancia que por sí sola impide hablar de violación evidente o manifiesta.

En segundo lugar, la afrenta al principio de separación de poderes con la parte pertinente del parágrafo 1º del artículo 10 del Decreto 3560 del 18 de septiembre de 2007 tampoco es clara. Y no lo es porque se trata del ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República, en uso de la facultad conferida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución según la cual corresponde a dicho funcionario, en tanto suprema autoridad administrativa, “Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. Por tanto, si la norma reprobada por la demandante es el fruto de tal competencia, no puede alegarse que con ello se ha trastocado ese principio democrático, deducción que por ahora no aprecia la Sala en grado manifiesto, demandando razonamientos mayores que sólo se pueden surtir en la sentencia de instancia, máxime si se trata de una potestad establecida por el constituyente para el armónico funcionamiento de las distintas ramas del poder público, concretamente de la Rama Legislativa y la Rama Ejecutiva, donde la última debe procurar la eficacia jurídica de las leyes dictadas por el Congreso de la República ,a través de los decretos reglamentarios.

En tercer lugar, tampoco resulta ser manifiesta la violación cuando se alega con la petición que se han limitado derechos políticos y que ello es una competencia reservada por el constituyente al legislador, amén del carácter excesivo, innecesario e irrazonable con que se califica la medida. Determinar, con el grado de evidencia que exige el legislador extraordinario en el numeral 2º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, que se han limitado los derechos políticos de entidades como las mencionadas por el solicitante es algo que no aflora en este momento; poder llegar a la conclusión de que esos derechos fundamentales fueron limitados de manera ilegítima sólo puede ser el fruto de una valoración detenida y minuciosa de la norma acusada de cara a la figura constitucional de la potestad reglamentaria, así como de las demás normas de esa obra que tratan lo atinente a los derechos fundamentales y a las autoridades competentes para fijar sus restricciones, sin contar con el estudio a que debe someterse la Ley 182 del 20 de enero de 1995 “Por la cual se reglamenta el servicio de televisión, y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones”, y la Ley 335 del 24 de diciembre de 1996 “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se dictan otras disposiciones”, para precisar si en las mismas la disposición acusada tiene algún referente normativo.

Se vale para lo anterior la accionante de preceptos constitucionales como los artículos 2º, 13, 40, 77 y 85, cuyo contenido filosófico impide afirmar con la estrictez prevista en el numeral 2º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, que la norma demandada los desconoce, ya que se trata de postulados constitucionales que además de formar parte de la estructura dogmática de la constitución, contienen formulaciones que van desde lo finalístico del Estado colombiano hasta el carácter inmediato de la aplicación de los derechos fundamentales allí invocados. Es decir, por su amplio contenido axiológico no puede precisar la Sala, desde ya, que han sido violados manifiestamente por la norma demandada; llegar a esa conclusión, o a la contraria, demanda mucho más que la mera comparación prevista para la suspensión provisional, requiere de un proceso de análisis y reflexión profundos que deben mirar sus contenidos de cara a lo que se acusa, en aras a establecer si es cierto que el precepto tantas veces citado es excesivo, innecesario e irrazonable.

Por último, tampoco es claro que la parte final del parágrafo 1º del artículo 10 del Decreto 3560 del 18 de septiembre de 2007 contraríe el literal d) del artículo 6º de la Ley 182 de 1995. La simple confrontación de esas normas permite inferir que no es así. La primera se refiere a los contratistas de la Comisión Nacional de Televisión o los prestatarios del servicio de televisión en virtud de autorización, permiso, licencia o contrato conferido por dicho organismo; por su parte, la segunda norma, que fue modificada por el artículo 12 de la Ley 335 de 1996, se refiere a las ligas y asociaciones de padres de familia, ligas de asociaciones de televidentes, facultades de educación y de comunicación social de las universidades legalmente constituidas y reconocidas con personería jurídica vigente. Esta falta de identidad en los sujetos destinatarios de una y otra norma, junto a otros factores, impide a la Sala concluir en la evidente o manifiesta violación de la ley; es cierto que eventualmente alguna de las entidades últimamente citadas puede resultar involucradas dentro de las personas relacionadas en la norma acusada, pero ello está por establecerse, concluyendo la Sala que no hay lugar a acoger la medida impetrada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado — Sala de lo Contencioso Administrativo — Sección Quinta,

RESUELVE:

1. ADMITIR la demanda de NULIDAD SIMPLE - ELECTORAL presentada por la señora María Victoria Quijano Vargas contra La Nación - Ministerio de Comunicaciones, ordenándose al efecto:

a) Notifíquese personalmente esta providencia a la Dra. María del Rosario Guerra de la Espriella en su calidad de Ministra de Comunicaciones, o a su delegado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo.

b) Notifíquese personalmente esta providencia al Ministerio Público (CCA., art. 207, num. 22).

c) Cumplido lo anterior fíjese el proceso en lista por el término legal de diez (10) días, para que la parte demandada pueda contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas, así como para que terceros intervinientes concurran al proceso si así lo deciden.

2. Niégase la suspensión provisional solicitada.

Cópiese y notifíquese.

Magistrados: Susana Buitrago ValenciaMaría Noemí Hernández PinzónFilemón Jiménez OchoaMauricio Torres Cuervo.

(1) Auto de octubre 24 de 2002. Expediente: 2986. Consejero Ponente, Doctor Reinaldo Chavarro Buriticá.

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