Sentencia 2008-00094 de febrero 5 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2008-00094

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Pérdida de investidura de concejal

Actores: Felipe Santiago Rodríguez Amado y otros

Bogotá, D.C., cinco de febrero de dos mil nueve.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el procurador cuarenta y cinco judicial y los actores contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá de 16 de abril de 2008, que denegó la pérdida de la investidura del ciudadano Luis Alfonso Betancourt Siatama como concejal de Samacá (Boyacá).

I. Antecedentes

1. La demanda.

Los ciudadanos Felipe Santiago Rodríguez Amado, María Isabel Vargas Vargas y José Domingo Sierra Cruz, solicitaron el 14 de febrero de 2008 la pérdida de investidura de Luis Alfonso Betancourt Siatama, con los siguientes fundamentos:

1.1. La causal invocada

Es la prevista en los numerales 1º y 6º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, del siguiente tenor:

«LEY 617 DE 2000

ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

[...].

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o de conflicto de intereses.

[...].

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

[...].».

«LEY 136 DE 1994

ART. 43.—Inhabilidades. No podrá ser concejal:

Quien haya sido condenado a la fecha de la inscripción por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, salvo que estos últimos hayan afectado el patrimonio del Estado.

[...].».

1.2. Hechos.

En los comicios del 28 de octubre de 2007, el ciudadano Luis Alfonso Betancourt Siatama resultó elegido concejal de Samacá por el Partido Colombia Democrática para el período 2008-2011.

El 9 de junio de 2003, el Juez Promiscuo Municipal de Samacá condenó al señor Luis Alfonso Betancourt Siatama por el delito de inasistencia alimentaria, a la pena privativa de la libertad e inhabilidad para el ejercicio de las funciones públicas por el término de un (1) año.

El concejal Luis Alfonso Betancourt Siatama se encuentra incurso en la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, al haber sido condenado a pena privativa de la libertad e inhabilidad de funciones públicas.

2. La contestación

Admitida la demanda por auto de 10 de marzo de 2008, el apoderado de Luis Alfonso Betancourt Siatama se opuso a las pretensiones de la demandada y propuso la excepción de «inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones» por considerar que los actores confunden la naturaleza de la acción de nulidad electoral con la acción de pérdida de investidura, por medio de las cuales se pretenden declaraciones distintas.

El artículo 40 de la Ley 617 de 2000 establece el régimen de inhabilidades para ser inscrito como candidato o elegido concejal. Esta disposición debe interpretarse conforme a la modificación introducida por el Acto Legislativo 01 de 2004, que modificó el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución Política, de la cual se desprende que toda condena privativa de la libertad por delito doloso constituye una inhabilidad intemporal.

Conforme al artículo 67 del Código Penal, la condena por inasistencia alimentaria invocada en contra del concejal demandado ya se había extinguido para la fecha en que se produjo su inscripción y con mayor razón para la fecha de la elección y con ello la interdicción en el ejercicio de derechos y funciones públicas, por lo que el cargo de violación del numeral 1º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución Política resulta infundado.

3. Pruebas.

3.1. Con la demanda se aportó el acta parcial de escrutinio de 28 de octubre de 2007(1), donde consta que Luis Alfonso Betancourt Siatama fue elegido concejal de Samacá para el período comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011.

— Copia de la sentencia de 9 de junio de 2003(2), mediante la cual el Juzgado Promiscuo Municipal de Samacá condenó a Luis Alfonso Betancourt Siatama a la pena privativa de la libertad e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, por el delito de inasistencia alimentaria.

— Copia del Acta 01 de 2 de enero de 2008(3), por la cual el presidente del concejo municipal de Samacá posesiona los concejales electos y toma el respectivo juramento.

3.2. Por decreto del tribunal se allegaron:

— Copia de la sentencia de 9 de junio de 2003(4), mediante la cual el Juzgado Promiscuo Municipal de Samacá condenó a Luis Alfonso Betancourt Siatama a la pena privativa de la libertad e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, por el delito de inasistencia alimentaria.

— Oficio de 11 de abril de 2008(5) del Juzgado Promiscuo Municipal de Samacá, por el cual la secretaria hace constar la fecha de ejecutoria de la sentencia condenatoria de 9 de junio de 2003 y advierte que la extinción de la condena no se ha declarado por cuanto no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 67 del Código Penal.

4. La audiencia.

El 7 de abril de 2008 se celebró la audiencia pública, con asistencia del procurador 45 judicial para asuntos administrativos, los demandantes Felipe Santiago Rodríguez Amado, María Isabel Vargas Vargas y José Domingo Sierra Cruz, y el demandado Luis Alfonso Betancourt Siatama con su apoderado.

4.1. Los demandantes Felipe Santiago Rodríguez Amado, María Isabel Vargas Vargas y José Domingo Sierra Cruz insistieron que el concejal Luis Alfonso Betancourt Siatama incurrió en violación al régimen de inhabilidades por haber sido condenado mediante sentencia a pena privativa de la libertad e inhabilidad para ejercer funciones públicas, por el delito de inasistencia alimentaria.

4.2. El procurador 45 judicial para asuntos administrativos consideró que la sentencia de condena que obra en el expediente en contra del demandado es causal para que el señor Betancourt se hubiese inscrito como candidato al concejo.

4.3. El apoderado del demandado insistió en las razones expuestas en la contestación de la demanda.

II. La sentencia apelada

En sentencia de 16 de abril de 2008, el tribunal declaró no próspera la excepción de ineptitud de la demanda y negó la pérdida de investidura del concejal Luis Alfonso Betancourt Siatama.

Consideró que la causal de inhabilidad establecida en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con el artículo 28 de la Constitución Política, se predica de quien a la fecha de la inscripción como candidato ha sido objeto de una pena privativa de la libertad por sentencia judicial; cabe afirmar que si a la fecha de la inscripción como candidato, ya se ha purgado la condena, la causal es inaplicable, lo cual no ocurre en tratándose del numeral 8º del artículo 43 ibídem, que expresamente hace referencia a la configuración del fenómeno aludido en el caso de que la condena impuesta sea por la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado.

Finalmente el a quo sostuvo: «lo que sí resulta obvio en relación con los planteamientos que se han venido haciendo en el curso de esta providencia, los cuales consultan la jurisprudencia más reciente de la Corte Constitucional y de la Sala Plena del Consejo de Estado, es que la violación al régimen de inhabilidades por la causal prevista en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, ya no puede ser tenida en cuenta como causal de pérdida de investidura de los concejales. Primeramente, porque las sanciones que prevé el legislador son ante todo objetivas, y las causales que dan lugar a la pérdida de investidura son taxativas, sin lo cual no aviene la claridad, entendida ella como perfecto encuadre del supuesto de hecho con la causal invocada. En segundo lugar, porque en virtud del principio pro homine, los derechos civiles y políticos no pueden ser objeto de restricción vía interpretación judicial».

III. La impugnación

3.1. El procurador 45 judicial para asuntos administrativos sostuvo que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 precisó las causales de pérdida de investidura para los concejales municipales, siendo la primera de ellas la violación al régimen de incompatibilidades o el de conflicto de intereses. Dicha norma modificó la disposición de la Ley 136 de 1994 que consagraba como inhabilidad para ser elegido concejal, el hecho de haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.

La jurisprudencia ha determinado que la modificación que hiciera el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, no elimina el régimen de inhabilidades que el artículo 40 ibídem consagra.

Teniendo en cuenta lo anterior, considera que la interpretación que hizo el tribunal al determinar que las causales de inhabilidad contenidas en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 son ajenas al objeto de la acción de pérdida de investidura es equivocada, pues al pretender que la causal se circunscriba a la violación del régimen de incompatibilidades o del conflicto de intereses, limita la opción que tiene el ciudadano de demandar la elección de quien precisamente por faltar a sus deberes legales y ciudadanos, ha sido condenado por delito contemplado en la ley; así mismo, tal interpretación permitiría que cualquier persona incursa y condenada por delitos que no sean políticos ni culposos, llegara a ocupar cargos de elección popular.

Sostuvo que no es posible que la supuesta objetividad de las sanciones que prevé el legislador para quien sea condenado por conducta delictiva, libere al sujeto de responsabilidad social y en consecuencia, le de derecho a participar en un proceso electoral.

Por tanto, es obvio que estando demostrado que el demandado fue condenado a doce (12) meses de prisión por un delito diferente a los políticos o culposos con antelación al momento de su inscripción como concejal, se encuentre incurso en una causal de inhabilidad.

3.2. La parte demandante sostuvo que la pérdida de investidura se encuentra estipulada en el ordenamiento jurídico para que los miembros de corporaciones públicas de elección popular sean sancionados, entre otras, por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, como en el presente caso donde el demandado fue condenado, mediante sentencia, a pena privativa de la libertad por inasistencia alimentaria, sentencia que, para estos casos, tiene carácter de intemporalidad, conforme a lo señalado por el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 617 de 2000.

La conducta del demandado encaja plenamente en la prohibición fijada por el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, pues sin duda alguna fue condenado por un delito que no es político ni culposo, como lo es la inasistencia alimentaria, inhabilidad que se encuentra plenamente vigente en nuestro ordenamiento jurídico.

IV. Concepto del ministerio público

El procurador primero delegado ante el Consejo de Estado pone de presente que, la Sala Plena del Consejo de Estado ha establecido que la violación al régimen de inhabilidades, que es hoy el de la Ley 617 de 2000, continúa vigente como causal de pérdida de investidura de concejales, teniendo en cuenta que el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, que determina que los concejales perderán su investidura por violación de aquel régimen, no ha sido derogado ni expresa ni tácitamente.

Por lo tanto, al continuar vigente la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de concejales, incluido el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la Ley 136 de 1994 (arts. 43, 44 y 45), resulta lógico y ajustado a derecho concluir que también tendrán que enfrentar las consecuencias y sanciones que la misma ley tiene previstas para quienes violen ese régimen.

Considera que está demostrado en el proceso que, sobre el señor Luis Alfonso Betancourt Siatama recaía una inhabilidad para ser elegido concejal del municipio de Samacá (Boyacá), conforme lo establecido en el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Si bien es cierto que el artículo 122 de la Constitución Política establece como causal de inhabilidad intemporal el haber sido condenado por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado, esto no excluye que el legislador, en virtud del artículo 293 ibídem, puede señalar, en el caso específico de los concejales, que la intemporalidad de la inhabilidad es aplicable a quien haya sido condenado a pena privativa de la libertad, como ocurre en el caso presente, pues la exigencia del legislador se contrajo únicamente a que el aspirante a concejal haya sido condenado, a la fecha de la inscripción por sentencia judicial, lo cual significa que basta con que la condena exista en ese momento para que se configure la causal.

V. Consideraciones de la Sala

5.1. Competencia.

La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que estableció la segunda instancia para estos procesos y, de otra, por decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 25 de enero de 2005, que la adscribió a esta sección.

5.2. Marco legal y jurisprudencia del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los concejales.

El artículo 55 de la Ley 136 de 1994 establece:

«ART. 55.—Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:

[...].

2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.

[...]».

El artículo 48 de la Ley 617 de 2000 dispone:

«ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

[...].

3. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.

[...].

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

[...]».

La Sala Plena de esta corporación mediante sentencia de 28 de julio de 2002(6) sostuvo que pese a que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contiene la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, no significa que haya sido suprimida, pues el numeral 6º ibídem establece la posibilidad de que otras normas también consagren causales de pérdida de investidura.

Dijo la Sala:

«Teniendo en cuenta que, ciertamente, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no reguló “íntegramente” lo relacionado con las causales de pérdida de investidura, no deben entenderse derogadas las demás disposiciones alusivas al punto, pues a simple vista se advierte que tal norma no agotó en su totalidad el tema, ya que expresamente permitió que otras leyes también lo trataran, organizaran o definieran, cuando en el numeral 6º dispuso que se perdería la investidura: “por las demás causales expresamente previstas en la ley”. Tal regulación reconoce de manera expresa la vigencia, y por ende, la obligatoriedad de lo que otras leyes señalan al respecto. Y es preciso tener en cuenta que la Ley 617 de 2000, como ya se advirtió, solo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se trató de una derogatoria total ni de una “sustitución en bloque”, aspecto en el que resulta muy ilustrativo su título o encabezamiento en el que se precisa su alcance así: “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994...”. Como no existe razón meritoria que induzca a una consideración distinta, la Sala concluye que la violación al régimen de inhabilidades sigue siendo causal de pérdida de investidura para los concejales, exégesis que habrá de orientar la definición de esta litis».

Así, tratándose de la imputación de una causal de inhabilidad, la Sala pasa a considerarla.

5.3. Alcance del Acto Legislativo 01 de 2004 que modificó el artículo 122 de la Constitución Política y del artículo 293 ibídem.

Observa la Sala que el apoderado del demandado sostiene que la causal endilgada a su defendido, debe interpretarse conforme a lo señalado por el Acto Legislativo 01 de 2004 que modificó el artículo 122 de la Constitución Política, pues a su juicio la inhabilidad es intemporal solo para delitos dolosos que afecten el patrimonio del Estado. El tenor de la norma es el siguiente:

«Inc. 5º. Modificado. Acto Legislativo 01 de 2004, art. 1º. Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño».

Por su parte el artículo 293 de la Constitución Política establece:

«ART. 293.—Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de sus funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones».

La Sala en sentencia de 1º de febrero de 2007 estudió el alcance del precepto constitucional y sostuvo que no es cierto que la disposición constitucional limite o circunscriba la inhabilidad a los delitos que afecten el patrimonio del Estado, pues en su texto no hay expresión que así permita deducirlo. Dijo la Sala:

«Lo que en él se prevé es una inhabilidad general respecto del objeto, pues la inhabilidad cobija o se refiere a todos los cargos públicos, sin excepción alguna, mientras que la aplicada en este proceso es especial, toda vez que comprende el cargo de concejal, sin que se observe que esta sea incompatible con aquella, ni que esta sea excluyente o derogatoria de inhabilidades surgidas de otra clase de delitos, incluso las señaladas en la ley, menos cuando la misma norma, al inicio, deja a salvo las demás sanciones previstas en aquella.

La inhabilidad objeto del sub lite corresponde al régimen de las inhabilidades de los concejales, cuya regulación le corresponde a la ley por mandato expreso del artículo 312, segundo inciso, de la Constitución Política, al señalar que “La ley determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales”, por lo cual, tal como lo advierte el a quo, se está ante inhabilidad autónoma frente a la que la en su favor aduce la inculpada en el presente proceso.

Además, no es cierto que la disposición constitucional limite o circunscriba la inhabilidad a los referidos delitos que afecten el patrimonio del Estado, pues en su texto no hay expresión que así permita deducirlo, y como toda inhabilidad en las aquí comentadas no se hace más que, por razones que interesan al interés común y diversos valores y principios que rigen la gestión pública, establecer situaciones jurídicas que impiden al afectado por ellas acceder a cargos públicos, sea de manera general o de manera específica, como ocurre en este caso respecto del cargo de concejal.

[...].

De otra parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-952 de 2001 citada en el fallo de Sala Plena Contencioso Administrativa precitada, al examinar el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, cuyo texto es similar al del artículo 43 numeral 1º de la Ley 136 de 1994, precisó:

“... Estos criterios guían la premisa a partir de la cual se inicia el estudio del elemento de la intemporalidad de la causal de inelegibilidad acusada. En efecto, las calidades exigidas a los candidatos al cargo público de alcalde resultan importantes, no solo por el efecto depurador que puedan generar en el proceso de selección para acceder al mismo, sino por el efecto moralizador que en virtud de las mismas se permite alcanzar la administración municipal y distrital, lo que facilita el cumplimiento de los cometidos y fines esenciales del Estado pretendidos con el ejercicio de ese cargo.

Aunque resulta claro que la calidad exigible a una persona aspirante a convertirse en jefe de la administración municipal y distrital debe ser razonable y proporcionada y no restringir injustificadamente sus derechos fundamentales, al mismo tiempo debe asegurar en el candidato “la probidad moral y ética requeridas para detentar con dignidad” la investidura de alcalde, toda vez que al carecer de esa calidad el candidato deja de ofrecer la garantía necesaria del cumplimiento a cabalidad de las respectivas funciones que le puedan ser asignadas.

De esta forma la Sala Plena Contencioso Administrativa, en el aludido fallo concluyó que “La exigencia del legislador se contrajo únicamente a que el aspirante a concejal “... haya sido condenado, a la fecha de la inscripción por sentencia judicial...”. La redacción de la norma, sin duda, no exige que la condena sea posterior a la fecha de inscripción, todo lo contrario: basta que la condena exista en ese momento o haya existido antes y, precisamente, eso fue lo que sucedió en este caso. La norma no requiere complemento legal para comprenderla, concretarla o aplicarla”».

Conforme lo anterior, es claro que la Constitución determina como causal de inhabilidad para todos los servidores públicos, incluidos los de elección popular, el no haber sido condenado, en cualquier tiempo, por delitos contra el patrimonio público; de la misma manera estableció que la ley debe determinar las causales de inhabilidad para el caso de los servidores elegidos popularmente en las entidades territoriales, entre ellos los concejales.

5.4. El caso concreto.

Se imputa al concejal Luis Alfonso Betancourt Siatama la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 43 numeral 1º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, el cual dispone:

«ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

ART. 43.—Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

1º Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas [...]».

Está demostrada la calidad de concejal del municipio de Samacá, ostentada por el ciudadano Luis Alfonso Betancourt Siatama, para el período 2008-2011 (fl. 34).

Está probado que el señor Luis Alfonso Betancourt Siatama fue condenado mediante sentencia proferida por el Juez Promiscuo Municipal de Samacá de 9 de junio de 2004 (fl. 5-13), por el delito de inasistencia alimentaria, a doce (12) meses de prisión e inhabilidad para el ejercicio de derechos y funciones públicas por un término igual.

Según constancia de la secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Samacá (fl. 105), la sentencia de 9 de junio de 2004 proferida en contra de Luis Alfonso Betancourt Siatama por el punible de inasistencia alimentaria, «cobró ejecutoria el día veinticuatro (24) de junio de 2004 a las cinco de la tarde».

Dicha sentencia quedó en firme al no ser objeto de recurso alguno.

Por lo anterior, las pruebas demuestran que el señor Luis Alfonso Betancourt Siatama se encontraba inhabilitado para ser elegido concejal del municipio de Samacá, conforme a lo establecido en el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Fuerza es, entonces revocar la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada de 16 de abril de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En su lugar,

DECRÉTASE la pérdida de investidura del concejal de Samacá Luis Alfonso Betancourt Siatama, elegido para el periodo constitucional 2008-2011.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de cinco (5) de febrero de 2009.

Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno—Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta—María Claudia Rojas Lasso—Martha Sofía Sanz Tobón, salva voto.

(1) Folio 34, cuaderno 2.

(2) Folio 5-13, cuaderno 2.

(3) Folio 15-25, cuaderno 2.

(4) Folio 5-13, cuaderno 2.

(5) Folio 105, cuaderno 2.

(6) Radicación 7177. Actor: Julio Vicente Niño Mateus. M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo.

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