Sentencia 2008-00095/43728 de mayo 18 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Proceso Nº: 19001233100020080009501 (43728)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Actora: Ceferina Ruiz Montaño

Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional y municipio de Guapi

Acción: Reparación Directa

Temas: Responsabilidad por omisión en el cumplimiento de fallo judicial. Conocimiento del daño.

Bogotá, D.C., dieciocho de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

1. Presupuestos procesales.

1.1. Jurisdicción y competencia.

1. Como la controversia involucra a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Guapi (Cauca), el conocimiento de la misma corresponde a esta jurisdicción (Código Contencioso Administrativo , arts. 82 y 149), siendo esta corporación la competente para conocer del presente asunto, toda vez que el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988 y modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos(2).

1.2. Acción procedente.

La parte demandante atribuye responsabilidad administrativa al municipio de Guapi por los perjuicios que afirma le fueron irrogados por el no acatamiento oportuno de una sentencia condenatoria dictada a su favor por la justicia administrativa, lo que atribuye a la falta de coordinación “en la entrega de la educación por parte del municipio de Guapi - Cauca al departamento del Cauca” que impidió el cumplimiento a la decisión judicial que ordenaba el reintegro de la demandante a la planta de personal del municipio. Además, se alega la falta de control y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional en relación con la “entrega de la educación por parte de los municipios no certificados a los respectivos departamentos de conformidad con la Ley 715 de 2001, dejando por fuera de la entrega y supervisión el cumplimiento de las sentencias que ordenaban el reintegro como docente” de Ceferina Ruiz Montaño.

La Sala considera necesario, previo a analizar la procedencia de la acción, hacer un recuento de los hechos acreditados y que interesan al proceso, así:

1.2.1. El 3 de noviembre de 2004, la alcaldesa del municipio de Guapi (Cauca) formuló consulta ante el jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional, en relación con el reintegro de docentes del municipio, en los siguientes términos:

“En calidad de alcaldesa del municipio de Guapi Cauca me permito hacer llegar a su despacho la siguiente consulta:

En mi municipio se vincularon unos docentes mediante contrato de prestación de servicios en los años 1990 y 1991, en los cargos de docentes, el acto fue renovado en forma sucesiva hasta el 11 de septiembre de 1997, luego los actores fueron nombrados en propiedad mediante Decreto 81 de 12 de septiembre de 199, debidamente posesionadas el 22 de septiembre de 1997, y se encontraban inscritas en el escalafón del Cauca.

Mediante oficio 0549 del 4 de agosto de 1998 son declaradas insubsistentes en su cargo, dicho acto no fue debidamente motivado, teniendo en cuenta que las docentes se encontraban nombradas en propiedad. El 15 de marzo de 2001 el tribunal contencioso administrativo sala de descongestión sede Cali ordena reintegrar los docentes y el Alcalde de turno no lo hace, debido a que la deuda del municipio para con las docentes se incrementa, la administración municipal decide nombralas (sic) pero se encuentra con el impace (sic) que mi municipio es un municipio no certificado.

¿A quién corresponde realizar el reintegro de las docentes?

¿A quién corresponde cancelar la condena económica impuesta por la sentencia por salarios y prestaciones sociales?

Le agradezco la colaboración prestada. (Fl. 34, c. pbas.).

1.2.2. El 11 de enero de 2005, el jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional respondió la consulta formulada por la alcaldesa municipal de Guapi, así:

“Con la previsión contenida en el artículo 25, inciso 3 del Código Contencioso Administrativo doy respuesta a su consulta de la referencia de la siguiente manera:

“(…) El 15 de marzo de 2001 el Tribunal Contencioso Administrativo sala de descongestión sede Cali ordena reintegrar los docentes y el alcalde de turno no lo hace, debido a que la deuda del municipio para con las docentes se incrementa la administración municipal decide nombrarlas pero se encuentra con el impace (sic) que mi municipio es un municipio no certificado.

¿A quién corresponde realizar el reintegro de las docentes?

¿A quién corresponde cancelar la condena económica impuesta por la sentencia por salarios y prestaciones sociales?

CONSIDERACIONES LEGALES

El artículo 6º, numeral 6.2.3. de la Ley 715 de 2001, señaló que los departamentos tienen frente a los municipios no certificados la competencia para administrar, ejerciendo las facultades indicadas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, el personal docente y administrativo de los planteles educativos.

Las facultades del artículo 153 de la ley 115 de 1994 involucran las de “nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes…”.

En este orden de ideas, es el departamento, por expresa disposición legal, quien tiene en este momento la obligación de dar cumplimiento a la sentencia de reintegro de los docentes del municipio de Guapi, efectuando los nombramientos del caso. Respecto de la cancelación de las sumas debidas a estos puede hacerlo, sin perjuicio de que dicha entidad pueda repetir contra el municipio por los recursos que este no canceló oportunamente, pues el departamento no puede resultar obligado por deudas anteriores a la fecha en que asumió la administración del servicio educativo conforme a la Ley 715 de 2001.

Por último, no sobra recordar que el no cumplimiento de un fallo judicial por parte del funcionario público competente, puede dar lugar a sanciones disciplinarias y penales por omisión en el ejercicio de funciones públicas y de responsabilidad fiscal habida cuenta que con esta conducta omisiva puede generar mayores costos para el Estado.” (Fl. 32 a 33, c. ppal.)

1.2.3. En petición del 15 de noviembre de 2005, el abogado Lucilo Sinisterra Montaño en su condición de apoderado, entre otros, de la señora Ceferina Ruiz Montaño reiteró a la alcaldesa municipal de Guapi (Cauca) su solicitud de cumplimiento de sentencia de reintegro y el pago de las obligaciones dinerarias derivadas de la decisión judicial Nº 154 de 23 de marzo de 2001, en la cual requirió:

“1º El reintegro al cargo en propiedad que venía desempeñando cada una de las docentes que represento, en el mismo lugar que se desempeñaba o en otro de mejor ubicación con retroactividad al día 4 de agosto de 1998.

2º El pago de todos los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir y que se hayan causado a su favor desde la fecha de su retiro y hasta cuando se de cumplimiento a las sentencias, con su respectiva actualización, de conformidad con lo consagrado en el artículo 178 del CCA, siguiendo para ello el procedimiento señalado en la parte resolutiva del citado fallo.

3º Como la sentencia impone el pago de los demás emolumentos que se hayan podido causar y, además sin solución de continuidad, comedidamente solicito se incluya en la liquidación el pago de las cesantías causadas desde el día 4 de agosto de 1998 fecha en que se produjo la desvinculación del servicio hasta la fecha de notificación del acto administrativo de reintegro.

4º Presentó esta petición conforme al artículo 177 del CCA adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998. Están anexas a las peticiones anteriores (fólder archivo de la alcaldía) las copias de las sentencias mencionadas y otros documentos.

5º Solicito que de la resolución o acto administrativo que se expida y/o que liquide y ordene el pago de las obligaciones dinerarias derivadas de las sentencias se me expida copia o fotocopia auténtica al momento de la notificación personal. (Fl. 28 a 29, c. ppal.)

1.2.4. El 28 de enero de 2006, en comunicación dirigida por el Ministerio de Educación Nacional, entre otras, a la peticionaria Ceferina Ruiz Montaño, a través de apoderado, en respuesta a la solicitud relacionada con “el cumplimiento de varias sentencias de reintegros de docentes proferidas por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cali en el año 2001 y que a la fecha no han sido acatadas” informó:

“En atención al oficio Nº 2005IE15212, radicado el pasado 19 de diciembre, mediante el cual la doctora GLORIA MERCEDES ÁLVAREZ NUÑEZ, Directora de Descentralización del Ministerio de Educación Nacional no envía la petición formulada por usted, relacionado con el cumplimiento de varias sentencias de reintegros de docentes proferidas por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cali en el año 2001 y que a la fecha no han sido acatadas, le informamos que le dimos traslado de la misma por competencia al señor gobernador del departamento del Cauca, doctor JUAN JOSÉ CHAUX MOSQUERA, por las siguientes razones:

En cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993 (derogada por la L. 715/2001), el servicio educativo se descentralizó procediendo el Ministerio de Educación Nacional a certificar a los departamentos y municipios que reunían los requisitos exigidos en la ley, entregándoles la administración del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos y del manejo de los recursos, del sistema general de participaciones.

En el caso concreto, el departamento del Cauca fue certificado mediante Resolución 6270 de diciembre 16 de 1996 suscribiendo el acta de entrega de personal, bienes y establecimientos educativos a la entidad territorial, de la cual forma parte una diligencia de compromiso que asegura la idoneidad de la organización departamental para la administración eficiente del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

La Ley General de Educación “Ley 115 de 1994” claramente en su artículo 106 indica que los actos administrativos de nombramiento, traslado, permutas y demás novedades de personal docente y administrativo de la educación estatal se harán por los gobernadores y alcaldes de los distritos y/o municipios que estén administrando la educación conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993.

El Ministerio de Educación Nacional no es el competente para reintegrar o no a los docentes (…) Ceferina Ruiz Montaño (…), dicha situación es de competencia exclusiva del gobernador del departamento del Cauca de conformidad con las normas que rigen la educación en el país, no obstante ser condenado el municipio de Guapi.

Las competencias del Ministerio de Educación Nacional están expresamente fijadas en el artículo 5º de la Ley 715 de 2001, dentro de las cuales no se encuentra la nominación y administración del personal docente y administrativo, porque esta es exclusiva de las entidades territoriales.

Así las cosas, es el departamento del Cauca por disposición legal quien tiene que dar cumplimiento a la sentencia de reintegro de los docentes del municipio de Guapi.

Finalmente, su petición fue trasladada a la gobernación del Cauca, mediante oficio del cual le enviamos copia. (fl. 15 a 15, c. ppal.)

1.2.5. El 14 de febrero de 2006, la alcaldesa municipal de Guapi (Cauca) expidió la Resolución 42 por la cual dispuso:

“ARTICULO PRIMERO: Declarar la imposibilidad jurídica y material por parte del municipio de Guapi para dar cumplimiento, en lo referente al reintegro del docente CEFERINA RUIZ MONTAÑO, identificada con C.C. Nº 25.435.366 de Guapi, en los términos de la Sentencia 154 del 23 de marzo de 2001 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo Sala de Descongestión Judicial Sede Cali; teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

“ARTÍCULO SEGUNDO: Negar por imposibilidad jurídica y material el reintegro del docente CEFERINA RUIZ MONTAÑO, en los términos de la Sentencia 154 del 23 de marzo de 2001 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo Sala de Descongestión Judicial Sede Cali; teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

“ARTÍCULO TERCERO: Reconocer personería jurídica al profesional del derecho LUCILO SINISTERRA MONTAÑO, abogado en ejercicio mediante tarjeta profesional Nº 56628 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la señora Ceferina Ruiz Montaño; y en tal sentido notificar la presente resolución al señor apoderado por los medios legales.

“ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente resolución, no procede ningún recurso. (Fl. 90 a 95, c. ppal.)

1.2.6. El 2 de marzo de 2006, la ciudadana Ceferina Ruiz Montaño, a través de apoderado solicitó al procurador judicial delegado ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca la convocatoria al gobernador del departamento del Cauca para llevar a cabo conciliación prejudicial con el objeto de explorar “las posibles alternativas de arreglo, tendientes a concretar una conciliación extrajudicial con el departamento del Cauca para que se reintegre al cargo de docente a mis representadas, ya que es el departamento del Cauca conforme lo dispone la Ley 715 de 2001, a quien le corresponde reintegrar a las mencionadas, debido a que el municipio de Guapi Cauca no es certificado, con base en los aspectos fácticos y jurídicos que implica la controversia de naturaleza de obligación de hacer, para evitar de esta forma las acciones pertinentes (…)” (fl. 11 a 12, c. ppal.)

1.2.7. El 29 de junio de 2006, en audiencia de conciliación presidida por el procurador judicial 39 delegado en lo contencioso administrativo, con la participación del apoderado de la parte demandante y el apoderado del departamento del Cauca se declaró fracasado este trámite por ausencia de ánimo conciliatorio (fl. 13 y 14, c. ppal).

1.2.8. El 12 de octubre de 2006, el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, profirió sentencia dentro de la acción de tutela radicada con el Nº 2060103400001000, en la cual se formuló como pretensión, ordenar al gobernador del departamento del Cauca el cumplimiento de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo Sala de Descongestión sede Cali y como consecuencia se disponga su reintegro al cargo de docente que desempeñaban y el pago de acreencias laborales. El juez de tutela dispuso en esta oportunidad:

PRIMERO. Tutelar los derechos de petición y al debido proceso de las señoras (…) Ceferina Ruiz Montaño (…), vulnerado por el departamento del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. En consecuencia ordenar que el departamento del Cauca, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva de fondo las solicitudes de las accionantes recibidas en junio y noviembre de 2005, y proceda a la notificación del o de los actos respectivos, en los términos de ley.

El departamento del Cauca informará a este Juzgado sobre el cumplimiento de la orden que se imparte, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. (…) (fl. 2 a 8, c. ppal.)

1.2.9. El 20 de octubre de 2006, el Secretario de Educación y Cultura del Departamento del Cauca, en cumplimiento a lo dispuesto por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, en fallo de tutela del 12 de octubre de 2006, comunicó al peticionario:

En cumplimiento a lo dispuesto por la señora Juez Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, en fallo de tutela de fecha 12 de octubre de 2006, me permito comedidamente reiterarle la posición asumida por el departamento del Cauca en la audiencia de conciliación prejudicial adelantada ante la procuraduría 39 delegada en asuntos administrativos el 29 de junio de 2006, respecto a la situación del departamento frente a las sentencias expedidas por la jurisdicción contencioso administrativa contra el municipio de Guapi.

En ese sentido debemos remitirnos al fallo proferido por el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca de fecha 24 de marzo de 2006 proferido en la acción de cumplimiento adelantada por Enrique Obregón Payan y otros, radicada con el Nº 20051514, en un caso de docentes beneficiarios de sentencias proferidas contra el municipio de Guapi, señaló lo siguiente:

“En el presente caso viene a ser claro que pretenden los demandantes, como lo advirtiera el departamento del Cauca al dar contestación a la demanda, obtener en contra de la entidad territorial el cumplimiento de sentencias judiciales proferidas contra del municipio de Guapi”.

“El argumento para plantear semejante pedimento se finca por parte de los actores en la circunstancia legal de haberse previsto por parte de la Ley 715 de 2001, artículo 38, la provisión del personal docente con atención prioritaria del personal que a la fecha de inicio de la vigencia de esta ley - se hallaba vinculado a los entes municipales.”.

Y luego de transcribir la norma, señala: “Como bien puede advertirse el normativo cuyo cumplimiento se pretende carece de la condición de comportar una obligación de carácter imperativo, clara, expresa y exigible en este caso del departamento del Cauca, circunstancia que aunada a la de pretenderse formalmente el cumplimiento de unas sentencias judiciales, viene a ser suficiente razón para concluir la improcedencia del ejercicio de la acción propuesta, como en efecto se hará”.

Teniendo en cuenta que las providencias judiciales vinculan de manera directa al municipio de Guapi y que las mismas fueron proferidas en marzo del año 2001, cuando dicha entidad tenía a su cargo el manejo de la educación en su jurisdicción, no es viable exigir su cumplimiento al departamento del Cauca, ni establecer una sucesión procesal en contra de una entidad que no fue parte en el proceso. Por tal razón, el H. Tribunal consideró en el fallo mencionado, que no existía una obligación de carácter imperativo, clara, expresa y exigible en contra del departamento.

Por las razones expuestas, con base en los pronunciamientos señalados y en cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito, me permito manifestarle que no es viable para la administración departamental acceder a las pretensiones formuladas en nombre de sus poderdantes (…) CEFERINA RUIZ MONTAÑO (…). (Fl. 20 y 21, c. ppal.)

1.2.10. Mediante Resolución 3266-04-2009 del 23 de abril de 2009, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca reintegró, entre otros, a la señora Ceferina Ruiz Montaño como docente en propiedad en la planta global de cargos del departamento del Cauca, financiada con recursos del sistema general de participaciones del sector educativo, en cumplimiento de la sentencia judicial proferida el 29 de marzo de 2001, por la Sala de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo de Cali, mediante la cual se declaró la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación del 4 de agosto del año 1998, así como su consecuente reintegro al mismo cargo que veían desempeñando en el municipio de Guapi - Cauca (fl. 19 a 29, cdno. pbas.).

1.2.11. El 20 de mayo de 2009, el secretario del Juzgado Promiscuo del Circuito de Guapi (Cauca) certificó:

“Que la señora CEFERINA RUIZ MONTAÑO (…) adelantó proceso ejecutivo laboral, contra el municipio de Guapi Cauca, por intermedio de apoderado judicial Dr. Leoncio Hurtado Angulo, radicado bajo el Nº 2006-00001-00 presentando como título ejecutivo la Sentencia 154 de marzo 23 de 2001 emanada del Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca.

A consecuencia de la liquidación presentada por el apoderado de la parte demandante Dr. Leoncio Hurtado Angulo hasta diciembre de 2006 se le canceló la suma de ciento cuarenta y cuatro millones ochocientos cincuenta y tres mil novecientos cincuenta pesos ($ 144.853.950).

Se deja constancia que en este proceso se pagaron salarios, prestaciones sociales con la correspondiente indexación y los intereses desde el año 1998 hasta el mes de abril del año 2006.

Mediante auto de fecha 4 de diciembre de 2007 se declara terminado por pago efectivo el proceso y se ordena su archivo. (Fl. 38, cdno. pbas.).

La Sala recuerda que la demandante pretende la declaratoria de responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Guapi por el no cumplimiento de la orden de reintegro dispuesta en sentencia proferida a su favor, derivado de la falla del primero en el control y vigilancia y del segundo en el proceso de entrega “de la educación por parte de los municipios no certificados a los respectivos departamentos de conformidad con la Ley 715 de 2001, dejando por fuera de la entrega y supervisión el cumplimiento de las sentencias que ordenaban el reintegro como docente” de Ceferina Ruiz Montaño, como quiera que por esta circunstancia se dilató el reintegro de la demandante a la planta de personal del municipio.

Ahora bien, corresponde a la Sala pronunciarse frente a la procedencia de la acción de reparación directa, en consideración a los hechos probados en el presente caso, toda vez que se atribuye responsabilidad administrativa por las fallas u omisiones presentadas en el proceso de traslado de competencias relacionadas con la prestación del servicio de educación, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, circunstancia que según refiere la parte demandante provocó una dilación en el cumplimiento de la orden de reintegro de la docente Ceferina Ruiz Montaño a la planta de personal del municipio de Guapi, dispuesta mediante sentencia del 23 de marzo de 2001, proferida por la jurisdicción contencioso administrativa.

En el presente evento, es posible concluir que si bien se atribuye responsabilidad administrativa de las entidades demandadas por las presuntas fallas en el traslado de competencias dispuestas por la Ley 715 de 2001(3), en lo concerniente a la prestación del servicio educativo, también es innegable que el hecho dañoso lo constituye la alegada omisión de las demandadas en el cumplimiento de la orden judicial proferida en su contra del que, a juicio de la actora, se derivan una consecuencias lesivas que pretende sean reparadas.

Bajo esta precisión, la fuente de los daños cuya reparación se pretende no es otra que la alegada omisión de la administración en el cumplimiento oportuno de la sentencia judicial y, en tal virtud, la acción procedente es la prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

No pasa por alto la Sala la existencia de decisiones mediante los cuales se pronunció la administración en relación con las peticiones de cumplimento del fallo elevadas por la demandante ante cada una de las accionadas; empero, en modo alguno podrían estas calificarse como contentivas de actos administrativos definitivos en relación con el derecho de la actora, por razón de que este ya fue definido a su favor en la sentencia judicial correspondiente.

El hecho consistente en que la demandante hubiera propendido por su ejecución ante las autoridades correspondientes no equivale a la iniciación de un procedimiento administrativo que deba culminar con una decisión definitiva, de aquellas que son controlables por esa jurisdicción, por estar ya definido judicialmente el asunto. Por ende, los actos que corresponde dictar a la autoridad en tal escenario solo pueden calificarse como de mero trámite, si se dirigen a impulsarlo, o de ejecución si se destinan al acatamiento de la decisión judicial, ninguno de ellos controlables por esta jurisdicción. De ahí que las determinaciones de la administración tendientes a negar o retardar el reconocimiento del derecho incorporado en la sentencia judicial no tenían la virtualidad de crear, modificar o extinguir los derechos de la demandante, pues estos derivan del fallo judicial. En tal virtud, lo así dispuesto al respecto por la administración no está amparado por la presunción de legalidad y ejecutoriedad, lo que explica que a pesar de su existencia se haya dado cumplimiento, finalmente, a lo ordenado por el juez de la causa en el proceso de ejecución adelantado por la demandante.

Así las cosas, para la Sala es claro que, definido el asunto en sede judicial, el pronunciamiento de la administración durante su ejecución, cualquiera que este sea, no tiene la virtud de reabrir el debate sobre el derecho incorporado en la sentencia ni de afectar su carácter intangible, de modo que los actos así proferidos no tienen la naturaleza de definitivos y, en tal virtud, no son controlables mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por ello, bajo la demostrada existencia de una sentencia judicial que favorecía los intereses de la actora, la fuente del perjuicio alegado no puede ser otra que la omisión en su debido y oportuno acatamiento, con independencia de las razones expuestas por la administración durante el trámite tendiente a su ejecución.

Insiste la Sala en que la causa petendi de la demanda está relacionada con los perjuicios derivados de la omisión en el acatamiento oportuno del fallo judicial, que a juicio de la demandante le generó daños materiales e inmateriales cuya reparación pretende, por lo que la acción, tal como fue incoada, es procedente para definir de fondo lo pretendido, que, vale aclarar, no está encaminada al cumplimiento de la decisión judicial, sino a la reparación de los perjuicios presuntamente derivados de no ejecución dentro de un plazo razonable.

1.3. La legitimación en la causa.

1.3.1. La parte demandante dirige sus pretensiones contra el Ministerio de Educación Nacional por la presunta falla en el servicio relacionada con la falta de coordinación en la prestación del servicio de educación y de su administración (fl. 31 y 32, c. ppal. 1).

La Sala tendrá legitimado en la causa por pasiva al ministerio demandado por la imputación concreta que hace el demandante, además porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 715 de 2001, se definen las competencias de la Nación en materia de educación, en donde se atribuye la vigilancia en el cumplimiento de las políticas nacionales y las normas del sector en los distritos, departamentos y municipios (num. 5.11).

A su vez el municipio de Guapi se encuentra legitimado en la causa por pasiva debido a que se atribuye la omisión en el cumplimiento de la orden judicial de reintegro cuando la sentencia proferida por la justicia administrativa le asignó esta obligación.

1.3.2. La demandante Ceferina Ruiz Montaño se encuentra legitimada en la causa por activa para reclamar la correspondiente reparación de perjuicios, por cuanto aduce haber sido afectada directa con la omisión de las entidades demandadas.

1.4. La caducidad.

El término de caducidad de la acción de reparación directa puede computarse a partir del día siguiente a la producción del daño o, excepcionalmente, luego de que el interesado “debió tener conocimiento del daño o en otras palabras, que este se hubiera hecho advertible”(4).

En ese orden, para determinar si operó la caducidad respecto del daño reclamado —omisión en el cumplimiento de orden judicial que dio lugar a un reintegro fuera del término razonable—, es necesario precisar la fecha en la que el demandante debió tener conocimiento de este.

Sobre el particular, la Sala reitera conforme se expuso en el acápite de procedencia de la acción, que el daño atribuido a las entidades demandadas, es la dilación en el cumplimiento de la orden de reintegro de la docente Ceferina Ruiz Montaño a la planta de personal del municipio de Guapi, dispuesta mediante sentencia del 23 de marzo de 2001, proferida por la jurisdicción contencioso administrativa.

La Subsección a su vez, ha diferenciado el daño continuado y los efectos del hecho dañoso que se prolongan en el tiempo, distinción que resulta relevante para determinar la oportunidad en el ejercicio de la acción de reparación directa. En reciente providencia resaltó que la continuidad del hecho dañoso no se puede confundir con los detrimentos que por su naturaleza se extienden en el tiempo, puesto que admitir confusión en este sentido prolongaría indefinidamente la configuración de la caducidad de la acción, “cuando la actuación positiva o negativa del aparato estatal se prolonga de manera indeterminada en el tiempo, como en varias ocasiones ocurre con las omisiones del Estado, a pesar de que los mismos daños por los que se puede demandar se hubiesen configurado en un momento concreto y fueran conocidos por la víctima, lo cual contravendría la misma seguridad jurídica que pretende garantizar dicho instituto procesal”(5).

En principio debe precisarse que en virtud de lo dispuesto por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad liquida de dinero, esta condena será ejecutable dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. Por su parte, la normativa en cita dispone que en asuntos de carácter laboral, cuando se condene a un reintegro y dentro del término de seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo.

Contrario a las consideraciones del tribunal a quo, según las cuales, la oportunidad de la acción en este evento debe verificarse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del fallo tardíamente acatado, la Sala encuentra que el fallo judicial en comento solo era ejecutable pasados 18 meses desde su ejecutoria, por lo que no se comparte la manera en que fue calculado el término por parte del a quo.

Ahora bien, en ausencia de elemento de convicción que directamente acredite la ejecutoria de la sentencia proferida por la justicia contencioso administrativa en la cual se dispuso la orden de reintegro, la Sala partirá del supuesto fáctico referido en la demanda que no fue controvertido por la parte demandada, en el que se indica que “mediante sentencia de fecha 23 de marzo de 2001, el H. Tribunal Contencioso Administrativo Sala de Descongestión sede Cali” declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio del 4 de agosto de 1998, ordenó el reintegro de la actora al cargo de docente en propiedad en el mismo lugar, o en otro de mejor ubicación para el ejercicio de la docencia con retroactividad al día 4 de agosto de 1998, y condenó al municipio de Guapi a reconocer y pagar a la demandante todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir inherentes a su cargo (fl. 37, c. ppal.).

Así las cosas, la Sala, a fin de establecer la oportunidad de la acción de reparación directa, debe precisar el momento a partir del cual era verificable la incuria atribuida por la parte actora a las entidades demandadas, frente a la orden de reintegro dispuesta por la jurisdicción contenciosa administrativa.

Debe precisarse en primer lugar que no fue aportada copia de la providencia judicial que dispuso el reintegro de la demandante a la planta de personal del municipio de Guapi, no obstante al abordar el análisis de los elementos de convicción aportados al expediente, la Sala evidencia lo siguiente:

a. El 3 de noviembre de 2004, la alcaldesa del municipio de Guapi formuló consulta ante el Ministerio de Educación Nacional para que se determinara la autoridad a la que correspondía el reintegro y el pago de la condena económica impuesta por el tribunal contencioso administrativo sala de descongestión sede Cali en marzo de 2001. En la consulta aludida la alcaldesa refirió que “El 15 de marzo de 2001 el Tribunal Contencioso Administrativo Sala de Descongestión sede Cali ordena reintegrar los docentes y el alcalde de turno no lo hace, debido a que la deuda del municipio para con las docentes se incrementa”, luego la administración decide nombrarlas pero se encuentra con el impase de que el municipio no es certificado (negrillas fuera de texto original) (fl. 34, c. pruebas).

b. El 11 de enero de 2005, el jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional respondió la consulta formulada por la alcaldesa municipal de Guapi, en donde atribuyó al departamento del Cauca la obligación de dar cumplimiento a la sentencia de reintegro de los docentes del municipio de Guapi “efectuando los nombramientos del caso”, por expresa disposición legal contenida en el artículo 6º numeral 6.2.3 de la Ley 715 de 2001. El ministerio agregó que “respecto de la cancelación de las sumas debidas a estos puede hacerlo, sin perjuicio de que dicha entidad pueda repetir contra el municipio por los recursos que este no canceló oportunamente, pues el departamento no puede resultar obligado por deudas anteriores a la fecha en que asumió la administración del servicio educativo conforme a la Ley 715 de 2001”. (Negrillas de la Sala) (fl. 32 a 33, c. ppal.)

c. El 20 de octubre de 2006, el Secretario de Educación y Cultura del Departamento del Cauca, en cumplimiento a lo dispuesto por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, en fallo de tutela del 12 de octubre de 2006, comunicó a la demandante Ceferina Ruiz Montaño, en respuesta a la solicitud de cumplimiento del fallo que ordenó su reintegro como docente: “Teniendo en cuenta que las providencias judiciales vinculan de manera directa al municipio de Guapi y que las mismas fueron proferidas en marzo del año 2001, cuando dicha entidad tenía a su cargo el manejo de la educación en su jurisdicción, no es viable exigir su cumplimiento al departamento del Cauca, ni establecer una sucesión procesal en contra de una entidad que no fue parte en el proceso. Por tal razón, el H. Tribunal consideró en el fallo mencionado, que no existía una obligación de carácter imperativo, clara, expresa y exigible en contra del departamento.”. (Negrilla fuera del texto original) (fl. 20 y 21, c. ppal.)

d. El 14 de febrero de 2006, el municipio de Guapi a través de la Resolución 42 declaró la imposibilidad jurídica y material de su parte, para dar cumplimiento, en lo referente al reintegro de la demandante en los términos de la Sentencia 154 del 23 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo Sala de Descongestión Judicial Sede Cali. En el acto administrativo aludido, el municipio consideró:

1. Que el traslado de los docentes de planta y los contratistas del municipio de Guapi al departamento se produce por mandato de la ley a partir del 1º de enero de 2003, pues si bien a partir del año 2002 quedan certificados los departamentos y distritos, el giro de los recursos solo se efectuaría a partir del año 2003 (…).

2. Que no obstante la providencia judicial es en contra del municipio de Guapi, la obligación de hacer, es decir, el reintegro de los docentes municipales le compete al departamento del Cauca, pues legalmente el municipio de Guapi no tiene la competencia para efectuar el reintegro; toda vez que con el traslado de los docentes municipales a la planta de personal departamental por ministerio de la ley se produce el fenómeno de la subrogación en la obligación del reintegro que tenía el municipio de Guapi, pasando esta al departamento del Cauca, desde el 1º de enero de 2003. (Negrillas propias) (fl. 90 a 95, c. ppal).

La Sala advierte, una vez analizadas las pruebas citadas, que para la fecha en que se expidió la sentencia judicial que ordenó el reintegro de la demandante, dicha obligación se encontraba en cabeza del municipio de Guapi, sin embargo la entidad territorial dilató su acatamiento hasta que resultó imposible debido a la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, normativa que dispuso el traslado de los docentes de planta y los contratistas del municipio de Guapi al departamento del Cauca, a partir del 1º de enero de 2003.

Toda vez que se atribuye al municipio de Guapi la omisión en el cumplimiento de la orden judicial de reintegro y hasta el 1º de enero de 2003, la entidad territorial del orden municipal tuvo la competencia para acceder al reintegro, es solo a partir de ese momento que puede iniciar a contabilizarse el término de caducidad.

Pese a encontrarse acreditado que la demandante adelantó, a través de diferentes vías, las gestiones para obtener el cumplimiento de la sentencia judicial, entre las que se cuenta una demanda ejecutiva para obtener el pago de la condena, y varias peticiones para procurar su reintegro, además de demostrarse que con la Resolución 42 del 14 de febrero de 2006, el municipio de Guapi declaró la imposibilidad jurídica y material de dar cumplimiento “en lo referente al reintegro de la docente Ceferina Ruiz Montaño” (fl. 90 a 95, c. ppal.), estas situaciones en nada modificaron la obligación jurídica del municipio de Guapi desde que se profirió el fallo para ejecutar la orden de reintegro y su competencia temporal anterior a la disposición contenida en la Ley 715 de 2001, que fijó como fecha límite el 1º de enero de 2003.

En consecuencia, la Sala concluye que en el presente asunto se encuentra debidamente acreditada la configuración del fenómeno procesal de la caducidad de la acción. Si bien la parte demandante refiere que los perjuicios causados a consecuencia de la falla atribuida al municipio de Guapi y al Ministerio de Educación por la falta de coordinación en la entrega del servicio de educación de un municipio no certificado al departamento del Cauca, se prolongaron indefinidamente hasta el reintegro de la docente ocurrido en el trámite de la actuación procesal, no constituye por sí mismo el hecho generador del daño.

El hecho dañoso, como se ha advertido, lo constituye la omisión de las demandadas en el cumplimiento de la orden judicial de reintegro. De acuerdo con las pruebas citadas, la obligación de coordinación y vigilancia en el traslado de competencias en la prestación del servicio de educación permaneció hasta el 1º de enero de 2003, fecha a partir de la cual se asumió por el departamento del Cauca.

En ese momento la parte demandante podía advertir si el municipio de Guapi y el Ministerio de Educación informaron debidamente al departamento del Cauca de la obligación de asumir el cumplimiento de la orden de reintegro de la demandante Ceferina Ruiz Montaño, dispuesta en providencia judicial, por lo que a partir de esta fecha se predica su conocimiento del daño. Así, al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(6) el término de dos años debe contarse a partir del 1º de enero de 2003 y como la demanda se presentó el 28 de febrero de 2008 (fl. 46, c. ppal.), fuerza concluir que se configuro el fenómeno de la caducidad de la acción. En consecuencia se confirmará la decisión de primera instancia, pero por las razones que se han expuesto.

3. Por último, como la conducta de las partes no puede catalogarse como abiertamente temeraria, sino el ejercicio del derecho de acceso a la justicia y de defensa, se impone negar la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de julio de 2011, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. En firme este fallo, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

2 La cuantía de este proceso determinada por la pretensión pecuniaria de la parte demandante corresponde a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de indemnización por perjuicios morales y $ 50.000.000 por perjuicios materiales, monto que supera la cuantía prevista para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa en el año 2008 tuviera vocación de segunda instancia ante esta corporación ($ 230.750.000).

3 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 1 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de abril de 2013, exp. 24544, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de julio de 2015, exp. 47001-23-31-000-2003-00847-01, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

6 “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.