Sentencia 2008-00095 de noviembre 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Exp.: 36003

Rad.: 110010326000200800095 00

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: Federación Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera - Colfecar y Adaulfo Arias Cotes

Demandado: Nación - Ministerio de Transporte

Referencia: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., trece de noviembre de dos mil catorce.

Corresponde a la Sala dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia.

Síntesis del caso

Mediante la Resolución 3382 del 19 de agosto de 2008, el Ministerio de Transporte prohibió adicionar los contratos de vinculación entre empresas de transporte público terrestre automotor de carga y propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos destinados a la prestación del servicio que se hallaban en ejecución y celebrar nuevos contratos de la misma clase, mientras expedía la nueva regulación de esta clase de contratos y dispuso la sujeción de los primeros a la Ley 963 de 2005, de estabilidad jurídica de los contratos, así como la aplicación del artículo 868 del Código de Comercio, que permite solicitar la revisión judicial de los mismos por eventos de imprevisión que afecten el equilibrio económico del negocio jurídico.

Antecedentes

1. Acto acusado.

Artículo 1º de la Resolución 3382 del 19 de agosto de 2008 expedida por el Ministerio de Transporte, la cual es del siguiente tenor:

“Resolución 3382 de 2008

(Agosto 19)

‘Por la cual se modifica el parágrafo 1º del artículo 2º de la Resolución 3175 del 1º de agosto de 2008’.

El Ministro de Transporte,

en ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Decreto 2053 de 2003, y

Considerando:

Que mediante la Resolución 3175 del 1º de agosto de 2008 se establecieron las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de servicio público terrestre automotor de carga;

Que el parágrafo 1º del artículo 2º de la citada resolución establece que los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo con anterioridad a la vigencia de la misma resolución continuarán rigiéndose hasta su terminación en los términos y condiciones pactados en el respectivo contrato sin que para el efecto se permita adición o prórroga alguna. De igual manera el mismo parágrafo determinó que los nuevos contratos de transporte de carga de largo plazo, deberán cumplir las condiciones que para el efecto reglamente el Ministerio de Transporte;

Que se hace necesario precisar el alcance del parágrafo 2º de la Resolución 3175 de 2008 en lo pertinente a los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo;

En mérito de lo expuesto,

Resuelve:

‘ART. 1º—Modificar el parágrafo 1º del artículo 2º de la Resolución 3175 del 1º de agosto de 2008, el cual quedará así:

‘PAR. 1º—Los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y con anterioridad a la vigencia de la presente resolución, continuarán rigiéndose hasta su terminación en los términos y condiciones pactados en el respectivo contrato, sin que para el efecto se permita adición o prórroga alguna.

En todo caso se dará aplicación a lo establecido en la Ley 963 de 2005 y en especial a lo consagrado en su artículo 11, inciso 1º, y en lo previsto en el artículo 868 del Código de Comercio que determina la revisión de los contratos en aras al equilibrio contractual.

Se suspende la celebración de contratos de transporte de carga a largo plazo con posterioridad a la vigencia de la presente resolución, hasta tanto no se estipulen las condiciones que deben cumplir, las cuales serán fijadas mediante reglamentación expedida por el Ministerio de Transporte. En todo caso estos contratos deberán ser celebrados con empresas de transporte de carga legalmente constituidas y debidamente habilitadas’ (...)”.

II. Lo que se demanda

1. El 29 de septiembre de 2008, el señor Adaulfo Arias Cotes, quien elijo actuar en su propio nombre y en representación de la Federación Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera – Colfecar(1), presentó demanda de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 1º de la Resolución 3382 del 19 de agosto de 2008 proferida por el Ministerio de Transporte. El demandante solicitó la suspensión provisional de la disposición demandada, para lo cual adujo la manifiesta infracción del artículo 150 de la Constitución Política por parte del acto administrativo (fls. 1-13).

1.1. El demandante adujo que el acto administrativo demandado infringió los artículos 13, 150, 189, 333 y 334 de la Constitución Política; los artículos 882, 824, 864, 868, 981, 968 y 996 del Código de Comercio; el literal b) del artículo 2º de la Ley 105 de 1993; los artículos 9º y 29 de la Ley 336 de 1996 y el inciso 1º del artículo 11 de la Ley 963 de 2005.

1.2. En el concepto de la violación, manifestó que en virtud de lo dispuesto por el artículo 334 de la Constitución Política, el Estado está facultado para intervenir en los servicios públicos y privados con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de su territorio, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo económico, pero que tal intervención debe hacerla conforme a la ley, es decir que siempre debe haber una ley que autorice dicha intervención estatal.

1.3. Estimó el demandante que en materia de transporte tal intervención es autorizada por la Ley 105 de 1993 y que “(...) las autoridades de la República solo están autorizadas para expedir los decretos y reglamentos que estatuyan su planeación, su control, su regulación y permitan su vigilancia y de las actividades que de él se derivan” y que de acuerdo con la Ley 336 de 1996 —art. 29—, el Gobierno Nacional es el rector y orientador del sector y del sistema nacional de transporte, cuya función, a través del Ministerio de Transporte es la de “formular la política y fijar los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las tarifas en cada uno de los modos de transporte”. Por lo tanto, el gobierno solo está autorizado para expedir decretos y reglamentos que regulen el transporte con dicha finalidad relativa a las tarifas.

1.4. Sostuvo que el artículo 1º del Decreto 2053 de 2003 le fijó como objetivo al Ministerio de Transporte la formulación y adopción de políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en esta materia y que el artículo 2º de la referida normatividad estableció las funciones del ministerio, adicionales a las consagradas por el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, en las que prevalece la función de fijar políticas, en virtud de la cual el Gobierno Nacional debe ejercer la dirección y control del transporte, sus objetivos y los medios que garanticen la prestación del servicio y la protección de sus usuarios, deduciendo de lo anterior que el Ministerio de Transporte

“(...) no está autorizado por la Constitución, ni por la ley para derogar, ni reformar las disposiciones del Código de Comercio y por lo tanto con la expedición de la Resolución 3382 del 19 de agosto del 2008, asume función que el artículo 150 de la Carta Política le asigna al Congreso de la República, dada la evidencia de que el artículo 1º de ese acto administrativo, en lo que al transporte respecta, deroga en un caso en forma definitiva y en el otro, transitoriamente las prescripciones de los artículos 822, 864, 981, 968 y 996 del Código de Comercio, por cuanto prescribe que no se permite adición o prórroga alguna en los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y con anterioridad a su vigencia, y la suspensión de los mismos contratos celebrados con posterioridad él esa vigencia, hasta tanto no se estipulen las condiciones que deben cumplir, que serán fijadas mediante reglamentos expedidos por el Ministerio de Transporte”.

1.5. Reiteró el demandante que la facultad de intervención económica del Gobierno Nacional en la actividad de transporte se limita al aspecto del precio de los contratos pero no puede ser utilizada para derogar o reformar los otros elementos de la contratación en el transporte.

1.6. Afirmó que resultaba improcedente la manifestación hecha en la norma demandada de que en todo caso se aplicaría en los contratos de transporte a largo plazo el artículo 868 del Código de Comercio, pues esta norma se refiere a la revisión de los contratos por la ocurrencia de circunstancias extraordinarias, imprevistas y posteriores a su celebración que alteran o hacen gravosa la prestación de futuro cumplimiento a cargo de una de las partes, porque precisamente en virtud de la facultad de intervención económica del gobierno, en esta clase de contratos se fijan unas tarifas, cuyo incumplimiento no da lugar a la revisión del contrato sino a las sanciones previstas en el reglamento para las partes intervinientes en el contrato de transporte y para los dueños, poseedores o tenedores de los vehículos automotores. Además, el derecho de revisión es estatuido por la norma comercial como una facultad de los contratantes que quieran acudir a la jurisdicción para solicitarla cuando se den las circunstancias que la permiten.

1.7. A través de la anterior disposición, según el demandante, el acto administrativo “(...) deroga la jurisdicción preceptuada por el mencionado artículo 868 del Código de Comercio y a cambio, se anticipa a sus designios y ordena que no se permite adición o prórroga alguna de los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y con anterioridad a su vigencia y para superar el posible contencioso dispone suspender la celebración de dichos contratos, hasta que el Ministerio de Transporte expida la reglamentación que estipule las condiciones que deben cumplir”.

1.8. Agregó que era evidente la violación de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, pues con la expedición del acto administrativo demandado se obstruye y restringe la libertad de contratación y se hiere la estipulación constitucional que ordena que en todos los casos y sin excepción, el Estado intervendrá por mandato de la ley, en las circunstancias y condiciones establecidas en el mencionado artículo 334 y “(...) no existe en el territorio de la República de Colombia ley que autorice al Ministro de Transporte ni al Gobierno Nacional para reformar y derogar las normas de los artículos 822, 824, 864, 868, 981, 968 y 996 del Código de Comercio”.

1.9. Añadió la parte actora, que los contratos de transporte de carga· celebrados a largo plazo con anterioridad a la resolución demandada y los celebrados con posterioridad a la misma, no son contratos de estabilidad jurídica y por lo tanto no se les deben aplicar las disposiciones de la Ley 963 de 2005, en especial el inciso 1º de su artículo 11. Concluyó que

“El acto administrativo cuya nulidad se impetra, deroga expresamente el contrato de suministro en el transporte, mediante el cual la ley se encarga de amparar las inversiones a largo plazo que efectúe el transportador para atender la prestación continuada del servicio de transporte de personas o cosas, porque permite que en el tiempo acordado en el contrato de suministro de transporte, el transportador recupere esa inversión. Esta finalidad de la ley, es derogada por el señor Ministro de Transporte en el acto administrativo cuya nulidad se solicita, por cuanto, abrogándose funciones que la Constitución asigna al Congreso de la República, decide en él, con manifiesta extralimitación en el ejercicio de la función pública, disponer que los contratos de suministros celebrados con anterioridad a su vigencia, no pueden ser reformados, adicionados, ni prorrogados, y en lo que respecta a los celebrados con posterioridad a esa vigencia, son suspendidos hasta que el Ministerio de Transporte, mediante reglamentación, estipule las condiciones que deben cumplir”.

III. Actuación procesal.

2. Por reunir todos los requisitos establecidos en los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, CCA, la demanda fue admitida mediante auto del 3 de diciembre de 2008.

2.1. En el auto admisorio se advirtió que a pesar de haberse aducido en la demanda que se trata de una acción de nulidad por inconstitucionalidad, en realidad no se trata de esta clase de asunto que es de competencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, a la luz de lo dispuesto por el artículo 97-7 del CCA, sino de una típica acción de simple nulidad, ya que la alegada transgresión del ordenamiento jurídico por parte del acto acusado, contenido en una resolución expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se introdujeron modificaciones a otra de igual categoría, no se obtiene de la confrontación directa entre la norma acusada y el texto constitucional, sino que se funda en la violación de normas de rango legal, como son la Ley 336 de 1996 y la Ley 105 de 1993 (fl. 37).

2.2. En relación con la suspensión provisional del acto acusado que fue solicitada en la demanda, fue denegada por la Sala, toda vez que no se cumplieron los presupuestos legales para la misma, en la medida en que de un lado, la parte actora no sustentó expresamente la supuesta contradicción existente entre el acto acusado y la norma constitucional que alegó como evidentemente infringida —art. 150, num. 1º y 20—, ya que se limitó a transcribirla, en un cuadro paralelo, junto con el artículo 1º de la resolución demandada. De otro lado, de la simple confrontación del acto administrativo objeto de reproche con las normas constitucionales que se dicen violadas, no es posible determinar una abierta contrariedad normativa, pues de su comparación no surge la conclusión de que con la expedición de la resolución acusada, el Ministro de Transporte hubiera excedido su competencia funcional para ejercer las propias del Congreso de la República.

3. La Nación - Ministerio de Transporte, en la contestación de la demanda solicitó que se denegaran las pretensiones, por cuanto el Gobierno Nacional actuó en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, toda vez que la expedición de la resolución acusada se produjo dentro de la potestad reglamentaria que le da el artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa y en virtud de lo dispuesto en la Ley 336 de 1996, es quien tiene la competencia para reglamentar las relaciones entre los distintos elementos que participan en la contratación y la prestación del servicio público de transporte, “(...) impidiendo la competencia desleal y promoviendo la racionalización del mercado del transporte” (fls. 63-73).

3.1. Explicó que el marco legal de la potestad del Gobierno Nacional en materia de transporte está dado por el artículo 65 de la Ley 336 de 1996 y los artículos 983, 997 y 999 del Código de Comercio y fue con base en estas normas legales que se expidió la Resolución 3382 de 2008, con la cual no se modificó el Código de Comercio sino que se ejerció el mandato constitucional de intervención en la industria del transporte automotor, “(...) dado su carácter de servicio público esencial, con el fin de que el mismo sea prestado no solo en condiciones de eficiencia, continuidad y acceso universal para los usuarios, sino que también se cumpla para todos los integrantes de la cadena, el principio de eficiencia, sostenibilidad, desarrollo y competitividad, reglamentó las relaciones entre algunas de las partes intervinientes en la prestación del servicio público de transporte automotor de carga, como lo son las empresas transportadoras debidamente habilitadas y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de carga, lo cual conlleva el surgimiento del contrato de vinculación que están obligadas a celebrar las empresas de transporte por disposición expresa del artículo 983 del Código de Comercio y sus normas reglamentarias”.

3.2. La demandada adujo que el Ministerio de Transporte tiene la facultad reguladora para la debida prestación del servicio público de transporte, limitada a la existencia de estudios técnicos que comprueben que la medida no sea caprichosa sino que se atiene a los postulados que delineó el legislador y que esa facultad para limitar una libertad económica, “(...) imputa un deber de ponderación por parte de la administración o de interdicción a la desmesura”, la cual requiere que la administración pueda justificar las limitaciones que fije a las libertades por la existencia de necesidades razonables y objetivas del bien común, añadiendo que la no intervención traerá perjuicios al servicio objeto de la regulación.

3.3. Sostuvo que la reglamentación contenida en el acto administrativo demandado se encamina a regular de manera equitativa las relaciones económicas de algunos integrantes de la cadena de transporte, como lo estipula el documento Conpes 3498, “Política nacional de transporte público automotor de carga”, que se refiere a la regulación de las relaciones económicas entre la empresa de transporte y el propietario del vehículo, reglamentadas por una normatividad que establece los valores mínimos que la primera debe reconocer al segundo por la movilización de la mercancía objeto del contrato de transporte, pero que en la práctica se presentan ineficiencias en el cumplimiento y control efectivo de dichos valores, lo que ha generado brechas entre los costos operativos, los valores efectivamente pactados para la movilización y los valores establecidos por la tabla de fletes, por lo que se consideró la necesidad de armonizar las relaciones económicas de todos y cada uno de los integrantes de la cadena, de acuerdo con principios de eficiencia, sostenibilidad, desarrollo y competitividad del sector, siendo necesario migrar hacia un esquema de regulación basado en el principio de intervenir solo en los casos en que se presenten fallas de mercado.

3.4. Por ello, “(...) a los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y antes de la entrada en vigencia de la Resolución 3175 de 2008(2), no se permite su adición o prórroga, toda vez que éstos, por ser anteriores a la norma mencionada, estipulan valores inferiores a los contemplados en [la] tabla de fletes de la misma, afectando de esta manera a los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de transporte, configurándose un desequilibrio económico entre el valor pactado para el transporte y el costo operativo real de este”.

3.5. Manifestó que con el decreto demandado no se violó el derecho a la igualdad del artículo 13 de la Constitución Política, puesto que no se trata de un concepto relacional que se aplica en forma mecánica o automática sino que exige tratar igual a los iguales y desigualmente las situaciones y sujetos desiguales y en el caso analizado se evidencian elementos que determinan la existencia de dos situaciones diferentes, pues por un lado se encuentran los contratos de transporte de carga a largo plazo celebrados antes de la expedición de la Resolución 3175 de 2008 y por otro lado, los celebrados con posterioridad, por lo que no hay igualdad económica entre las dos situaciones expuestas.

3.6. Negó que el Ministerio de Transporte hubiera usurpado funciones propias del Gobierno Nacional o del Congreso, pues a los ministros les asiste una facultad reglamentaria de carácter secundario respecto de lo que les corresponde en sus respectivos ministerios y en el presente caso, aquel, como parte que es del gobierno, actuó dentro del marco normativo establecido por la Ley 105 de 1993 y la Ley 336 de 1996 y en ejercicio de las funciones que le fueron conferidas por el Decreto 2053 de 2003 sobre la regulación técnica para la mejor prestación en cada una de las modalidades del servicio de transporte.

3.7. Agregó que tampoco se vulneró el artículo 333 de la Constitución Política, toda vez que el transporte de pasajeros es un servicio público esencial para cuya explotación no existe libertad absoluta sino que requiere habilitación o autorización y el ministerio estaba autorizado para expedir el acto acusado y a través del mismo garantizar a los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, el equilibrio económico entre el valor pactado para el transporte y el costo operativo real de este, sin que ello constituya una derogación de normas del Código de Comercio, como lo afirmó el demandante.

3.8. Alegó como excepción, la que denominó título justo y que hizo consistir en la legalidad del acto acusado.

4. La Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado presentó concepto en el cual solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto administrativo demandado sí está viciado de nulidad por vulneración de las normas constitucionales demandadas, toda vez que i) de acuerdo con lo establecido en el numeral 2º del artículo 150 de la Constitución Política, solo el Congreso de la República tiene la facultad de reformar leyes y códigos y el Ministerio de Transporte no puede pretender hacerlo mediante una resolución a través de la cual, en primer lugar, incide directamente en las voluntades de las partes contratantes, al impedir adicionar o prorrogar los contratos vigentes con anterioridad a la fecha de expedición de la resolución y suspender la celebración de este tipo de contratos hasta que sea expedida una reglamentación que no existe y en segundo lugar, pretende dejar de lado la alternativa legalmente establecida en el artículo 868 del Código de Comercio, que le atribuye al juez del contrato la facultad discrecional de buscar los reajustes que sean necesarios para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato u ordenar su resolución de no ser posible aquel; ii) en relación con los artículos 333 y 334 de la Carta, consideró el Ministerio Público que de acuerdo con sus términos, no es posible intervenir en la actividad económica y la libertad de empresa salvo por expreso mandato legal, por lo que es claro que no puede efectuarse a través de una resolución ministerial, como sucedió en el presente caso, en el que el artículo 1º de la Resolución 3382 de 2008 contiene una intervención que va en contravía del ordenamiento jurídico (fl. 105).

5. Las partes presentaron sendos alegatos finales, en los cuales reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación (fls. 99 y 101).

Consideraciones

I. La acción de nulidad por inconstitucionalidad

6. Observa la Sala que la parte actora demandó la Resolución 3382 del 19 de agosto de 2008 “por inconstitucional” y adujo la violación, por parte del acto acusado, de los artículos 13, 150, 189, 333 y 334 de la Constitución Política, junto con otras normas de orden legal. Al respecto, resulta necesario hacer claridad sobre la diferencia que existe entre la acción de nulidad por inconstitucionalidad y la acción de simple nulidad, para establecer que fue esta última la ejercida en el sub lite, como se explica a continuación.

7. La jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene como función primordial la de ejercer el control de legalidad de la actividad administrativa de las autoridades estatales vertida en actos administrativos de carácter general o de carácter particular y concreto, cuando estos son .impugnados a través de los medios de control —acciones— dispuestos para ello por el legislador: de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, observando las normas de competencia establecidas en el CCA, que distribuye el conocimiento de los asuntos entre los juzgados y tribunales administrativos para que sean conocidos en única o primera instancia, dependiendo del origen y clase del acto administrativo. De igual manera, el conocimiento de la legalidad de algunos actos administrativos es atribuido al Consejo de Estado privativamente y en única instancia —art. 128, D. 1º/84, modificado por art. 36, L. 446/98(3)—.

8. En principio, este control de legalidad que ejerce la jurisdicción contenciosa administrativa no es oficioso y obedece a la impugnación que de los actos administrativos efectúan los interesados mediante la presentación de la respectiva demanda, en la cual deben manifestar cuál es la norma o normas violadas y explicar cuál es el concepto de la violación, razón por la cual se ha sostenido que se trata de una jurisdicción rogada, en la medida en que la actividad del juez contencioso administrativo en este ámbito, se halla delimitada por los cargos y los fundamentos de derecho de las pretensiones que plantea el demandante, ya que no le corresponde efectuar una comparación del acto administrativo demandado con la generalidad del ordenamiento jurídico superior, sino únicamente con las normas legales que se aducen como vulneradas por la decisión y será de este análisis que surja la decisión sobre la validez del acto administrativo.

9. No obstante, no todos los actos expedidos por el Gobierno Nacional corresponden al ejercicio de actividad administrativa, puesto que existen algunos que materialmente tienen categoría de ley y por lo tanto, su legitimidad y validez dependen de su conformidad con el ordenamiento constitucional directamente, pues será este, únicamente, el que jerárquicamente se halle por encima de aquellas disposiciones. Es decir que si bien desde el punto de vista orgánico pueden ser considerados actos administrativos, por haber sido expedidos por una autoridad administrativa, desde el punto de vista de su contenido corresponden a una disposición legal.

10. Al respecto, se observa que de acuerdo con lo establecido por el artículo 241 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Carta y por lo tanto es la llamada a ejercer el control de constitucionalidad de las leyes expedidas por el Congreso de la República. No obstante, según la referida norma, la Corte también tiene entre sus funciones las de i) decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación (num. 5º) y decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (num. 6º), que consagran los estados de excepción.

11. Por su parte, el artículo 237 constitucional, establece entre las atribuciones del Consejo de Estado la de conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

12. Ahora bien, el procedimiento que se sigue cuando se trata de la impugnación de un acto administrativo acusado de nulidad por inconstitucionalidad no es exactamente igual al ordinario que se adelanta para el trámite de la acción de simple nulidad. Se trata de una acción especial, ya que el numeral 7º del artículo 97 del CCA (D. 1º/84) establece que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es la competente para decidir sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional que no correspondan a la Corte Constitucional, “cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa” y añade:

“La acción podrá ejercitarse por cualquier ciudadano y se tramitará con sujeción al procedimiento ordinario previsto en los artículos 206 y siguientes de este código, salvo en lo que se refiere al período probatorio que, si fuere necesario, tendrá un término máximo de diez (10) días.

En estos procesos la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los consejeros de la Sección respectiva según la materia y el fallo a la Sala Plena.

Contra los autos proferidos por el ponente solo procederá el recurso de reposición. Los que resuelvan la petición de suspensión provisional, los que decreten inadmisión de la demanda, los que pongan fin al proceso y los que decreten nulidades procesales, serán proferidos por la Sección y contra ellos solamente procederá el recurso de reposición.

El ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada a despacho para sentencia. La Sala Plena deberá adoptar el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.

Las acciones de nulidad de los demás decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las secciones respectivas, conforme a las reglas generales de este código y el reglamento de la corporación”.

13. De acuerdo con lo anterior, la acción especial de nulidad por inconstitucionalidad solo puede ser ejercida por ciudadanos, al contrario de lo que sucede con la acción de simple nulidad, que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 84 del CCA, puede incoarla cualquier persona; procede por una causal específica, que es la infracción directa de la Constitución; tiene un procedimiento ordinario pero abreviado, en el que carece en principio de periodo probatorio a menos en que sea necesario, caso en el cual será tan solo de 10 días, el trámite del proceso le corresponde a uno de los consejeros de la sección respectiva según la materia del decreto, quien tendrá un plazo perentorio para elaborar el proyecto de 15 días; además, se establece un régimen de recursos distinto al de los demás procesos y el fallo será dictado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en un plazo de 20 días(4).

14. Por otra parte, el control de constitucionalidad de actos administrativos a cargo del Consejo de Estado, con su procedimiento especial consagrado en la mencionada norma, solo procede respecto de aquellos actos cuya validez únicamente puede establecerse mediante la confrontación directa con normas de la Constitución Política. Si media una ley entre esta y el acto administrativo en cuestión, la validez de este último dependerá de su sujeción a la misma.

15. En el presente caso, se advierte que el acto administrativo demandado es una resolución expedida por el Ministerio de Transporte con fundamento en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, así como el Decreto 2053 de 2003, es decir que su validez está determinada por dicho marco legal que es, en consecuencia, con el que procede efectuar en principio la confrontación. Por lo tanto, la acción ejercida corresponde a la de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del CCA.

II. Competencia

16. El Consejo de Estado es competente para conocer privativamente y en única instancia del presente asunto, en virtud de lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 128 del CCA —modificado por art. 36, L. 446/98— y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 de esta corporación, por tratarse de una demanda formulada en ejercicio de la acción de simple nulidad contra un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional.

III. El problema jurídico

17. Le corresponde a la Sala establecer si la Resolución 3382 del 19 de agosto de 2008 es violatoria de las normas aducidas en la demanda, por carecer de competencia el Ministerio de Transporte para adoptar las decisiones contenidas en la misma.

III. (Sic) Análisis de la Sala

18. Los cargos que se aducen en la demanda en contra del acto administrativo cuya legalidad se cuestiona, se reducen básicamente a la afirmación de que con dicha decisión, el Ministerio de Transporte actuó sin contar con autorización legal para ello, puesto que de acuerdo con lo establecido en la Ley 336 de 1996, el Gobierno Nacional solo está autorizado para reglamentar lo concerniente a las tarifas en materia de transporte pero no para derogar las normas del Código de Comercio que regulan los contratos que se celebran en esta materia, que es lo que de hecho hizo a través del acto administrativo demandado, respecto de los artículos 822, 864, 981, 968 y 996 de dicho código, al establecer la prohibición de la adición o prórroga de los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y suscritos antes de su vigencia y la suspensión de los celebrados con posterioridad, hasta que se establezcan, mediante reglamento del mismo ministerio, las condiciones que deben cumplir.

19. Al respecto, se observa que si bien el artículo 333 de la Constitución Política consagra que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, establece que ello es así dentro de los límites del bien común y que la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones, determinando que el Estado debe estimular el desarrollo empresarial y por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y “evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional”, atribuyéndole al legislador la función de delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

20. De acuerdo con lo anterior, es claro que la libertad económica de los asociados no es absoluta como tampoco lo es su iniciativa privada, puesto que se hallan enmarcadas por los límites impuestos en esta norma constitucional, fundados en la preservación del interés general sobre el interés particular.

21. Por su parte, el artículo 334 de la Carta consagra el poder de intervención estatal en la economía, cuya dirección general está a cargo del Estado; dice la norma(5):

“ART. 334.—La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del ambiente sano.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”.

22. De conformidad con lo consagrado en el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho y según el artículo 365 ibídem, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien tiene el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. De acuerdo con esta norma, “(...) Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y le vigilancia de dichos servicios”.

23. La actividad de transporte público de personas y mercancías(6), es considerada corno un servicio público cuya prestación el Estado debe garantizar y para ello se encuentra facultado constitucionalmente para intervenir en dicha actividad y regularla, función que por disposición constitucional le corresponde ejercer en primer lugar al legislador. Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado:

“(...) es claro que la actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de pasajeros.

Siendo ello así no cabe duda alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso la expedición de la ley para regular la prestación de ese servicio público, atribución que, además, corresponde igualmente al legislador en ejercicio de la potestad de ‘expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones’ (art. 150, num. 2º, C.N.).

Ello significa, entonces, que, en un estado unitario como el nuestro, lo atinente a la regulación de la prestación del servicio público de transporte, los modos y los medios en que este se preste, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las autoridades locales para el efecto, entre otros aspectos, corresponden al legislador, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional, para la cumplida ejecución de la ley, en el ámbito de su competencia, ejerza la potestad reglamentaria conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional”(7).

24. Sobre el tema, el numeral 2º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993(8), que consagra los principios del transporte público, establece que la operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Esta norma —num. 6º— hace alusión así mismo, a la libertad de empresa y dispone que las autoridades solo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal y el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad; y que el Gobierno Nacional “a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora”.

25. En relación con el transporte de carga, estableció el referido numeral que será prestado por personas naturales o jurídicas debidamente autorizadas por las autoridades, que el Gobierno Nacional regulará su funcionamiento y establecerá los lineamientos para que el transporte de carga se lleve a cabo bajo condiciones de seguridad y eficiencia. Igualmente, que no existirán restricciones para rutas y frecuencias, sino que estas serán determinadas por el mercado, pudiendo el Gobierno Nacional establecer condiciones técnicas y de seguridad para la prestación del servicio y que su control será responsabilidad de las autoridades de tránsito.

26. Corno complemento necesario a la Ley 105 de 1993, fue expedido el estatuto nacional de transporte, contenido en la Ley 336 de 1996 del 20 de diciembre de ese año, en la cual, en primer lugar, se reiteró la facultad del Estado para regular y vigilar la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política —art. 3º— y se estableció que el transporte gozará de la especial protección estatal, estará sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la materia y corno servido público, continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serie encomendada a los particulares —art. 4º—. La ley le atribuyó a la operación de las empresas de transporte público, la connotación de servicio público esencial bajo la regulación del Estado, naturaleza que implica la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo —art. 5º—.

27. En el capítulo 7º de la ley en estudio, se reguló lo concerniente a las tarifas en el servicio público de transporte, estableciendo que en su condición rectora y orientadora del sector y del sistema nacional de transporte, le corresponde al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, formular la política y fijar los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las tarifas en cada uno de los modos de transporte —art. 29— y que en consecuencia, las autoridades competentes, según el caso, elaborarán los estudios de costos que servirán de base para el establecimiento de las tarifas, sin perjuicio de lo que estipulen los tratados, acuerdos, convenios, conferencias o prácticas internacionales sobre el régimen tarifario para un modo de transporte en particular —art. 30—. El artículo 65, por su parte, dispuso que el Gobierno Nacional “(...) expedirá los reglamentos correspondientes, a efectos de armonizar las relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte, con criterios que impidan la competencia desleal y promuevan la racionalización del mercado de transporte”(9). En la exposición de motivos de esta ley, se explicó:

“Como industria, se establece que el transporte gozará de la especial protección del Estado, premisa con base en la cual las autoridades económicas, con el impulso y apoyo del Ministerio de Transporte, deberán propiciar las medidas necesarias para fortalecer al sector empresarial y, en consecuencia, facilitarle el cumplimiento de su gestión.

Como servicio público, es evidente que el transporte permanezca bajo la dirección, regulación y control del Estado, por cuanto es esta una obligación fundamental del mismo, independientemente que, como ha sucedido hasta ahora, se le pueda encomendar su prestación a los particulares, consideración que se ajusta racional y plenamente a lo dispuesto por el artículo 365 de la Constitución Política.

Así mismo, el fundamento expuesto encuentra soporte complementario en la calificación que se le hace al transporte como servicio público esencial, lo que inequívocamente conduce a resaltar su gran trascendencia en el proceso de desarrollo del país y en la calidad de vida de los habitantes, razón por la cual la prestación de dicho servicio no podrá ser objeto del ejercicio del legítimo derecho de huelga a que se refiere el artículo 56 de la Carta Política vigente.

Concebida así la actividad y el servicio público de transporte, se explica la referencia que se hace al servicio privado circunscribiéndolo a la satisfacción de necesidades de movilización pertenecientes al ámbito exclusivo de las personas.

Igualmente, resulta necesario enfatizar la función directiva que ostenta el Ministerio de Transporte en relación con las autoridades que integran el sistema y el sector de transporte, entre otras razones, por cuanto ello constituye factor determinante en la formulación y en el desarrollo de las políticas sobre le materia, recurriéndose a la tutela administrativa como factor de colaboración interinstitucional y soporte del proceso de descentralización y de desconcentración que se viene adelantando en el país”.

28. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 1554 del 4 de agosto de 1998(10), “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de carga”, en cuyo artículo 1º estableció:

“ART. 1º—El presente decreto tiene como objeto reglamentar la habilitación de la empresa de transporte terrestre automotor de carga y la prestación por parte de ella, de un servicio eficiente, seguro, oportuno y económico, bajo los criterios básicos de cumplimiento de los principios rectores del transporte, el de le competencia económica y el de la iniciativa privada, a la cual solamente se aplicarán las restricciones establecidas por la ley y en convenios internacionales”.

29. Posteriormente, fue expedido el Decreto 173 del 5 de febrero de 2001 que derogó el anterior, pero en él se reiteró, no obstante, lo dispuesto en el transcrito artículo 1º, de conformidad con el cual constituyen principios rectores del transporte los de la libre competencia y la iniciativa privada, que solo puede ser objeto de restricción legal(11). El artículo 6º de este decreto, definió el servicio público de transporte terrestre automotor de carga como aquel destinado a satisfacer las necesidades generales de movilización de cosas de un lugar a otro, en vehículos automotores de servicio público a cambio de una remuneración o precio, bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad y el artículo 8º, dispuso que para todos los efectos a que haya lugar, este servicio será regulado por el Ministerio de Transporte. La inspección, control y vigilancia, quedaron a cargo de la Superintendencia de Puertos y Transporte —art. 9º—. En este decreto se establece la necesidad de habilitación de las empresas por parte del Ministerio de Transporte para poder prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de carga y regula la forma y requisitos para obtenerla. En cuanto a los equipos de la empresa, el decreto estableció que podían ser propios o ajenos y en este último caso, debían ser contratados(12). Dispuso:

“ART. 20.—Vehículos. Las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga solo podrán hacerlo con equipos registrados para dicho servicio.

“ART. 21.—Contratación de vehículos. Cuando una empresa no sea propietaria de los vehículos, para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga, podrá celebrar el respectivo contrato de vinculación(13) conforme al artículo 983 del Código de Comercio.

“ART. 22.—Contrato de vinculación. El contrato de vinculación del equipo(14), se regirá por las normas del derecho privado, debiendo contener como mínimo las obligaciones, derechos y prohibiciones de cada una de les partes, su término, causales de terminación y preavisos requeridos para ello, así como aquellas condiciones especiales que permiten definir la existencia de prórrogas automáticas y los mecanismos alternativos de solución de conflictos al que sujetarán las partes.

Igualmente, el clausulado del contrato deberá contener los ítems que conformarán los pagos y cobros a que se comprometen las partes y su periodicidad. De acuerdo con esta, la empresa expedirá al propietario del vehículo un extracto que contenga en forma discriminada exacta los rubros y montos por cada concepto.

PAR.—Las empresas de transporte público y los propietarios de los vehículos podrán vincular los equipos transitoriamente para la movilización de la carga, bajo la responsabilidad de la empresa que expide el manifiesto de carga”.

30. Mediante Decreto 2053 de 2003, el Gobierno Nacional modificó la estructura del Ministerio de Transporte, cuyo objetivo primordial es la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo —art. 1º—. Entre las funciones que le fueron atribuidas están, entre otras, las de i) participar en la formulación de la política, planes y programas de desarrollo económico y social del país, ii) formular las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte y la infraestructura de los modos de su competencia, iii) establecer la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada y libre fijación de tarifas de transporte nacional e internacional en relación con los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en acuerdos y tratados de carácter internacional y iv) formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte.

31. El Ministro de Transporte estableció, en el Decreto 2663 del 21 de julio de 2008(15), “(...) los criterios en las relaciones entre el remitente y/o generador, la empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de carga y el propietario del vehículo (...)”; en su artículo 3º, dispuso que el valor mínimo por tonelada que la empresa de transporte terrestre automotor de carga legalmente habilitada reconocerá al propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de transporte terrestre automotor de carga por la movilización de las mercancías, será el establecido en la tabla anexa a la Resolución 5250 de 2007 expedida por el Ministerio de Transporte o la norma que la modifique o sustituya(16). Y en los artículos siguientes, estableció la variación de la tarifa dependiendo de la clase y volumen de la mercancía transportada y los descuentos a efectuar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, por concepto de retención en la fuente e impuesto de industria y comercio, avisos y tableros-ICA —arts. 4º y 5º—. Dispuso así mismo, que una vez entre en vigencia el índice de precios del transporte de carga IPTC establecido por el DANE, se revisarán periódicamente los valores determinados en la tabla de fletes los cuales se modificarán a través de resolución expedida por el Ministerio de Transporte —art. 6º—.

32. Posteriormente, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 3175 del 1º de agosto de 2008, por medio de la cual se establecen las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carca. En dicha resolución se ajustaron las tarifas del transporte de carga terrestre para cada ruta, en consideración al impacto de la regulación integral de la cadena de transporte de carga y los valores establecidos en la tabla anexa de la Resolución 5250 de 2007, para tener en cuenta el comportamiento de los costos de operación vehicular respecto de los valores establecidos, ya que algunos eran inferiores a los contemplados en la tabla y en algunas rutas los costos de operación vehicular eran superiores a los valores de la tabla, por lo que era necesario ajustar la regulación. También se consideró necesario regular en lo pertinente los contratos de transporte de carga vigentes, celebrados con anterioridad a la resolución, respecto de los cuales, en el parágrafo 1º del artículo 2º(17), se dispuso:

“ART. 2º—El valor mínimo que la empresa habilitada para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga debe reconocer al propietario, poseedor o tenedor del vehículo vinculado por la movilización de la mercancía objeto del contrato de transporte, será el determinado por tonelada transportada para cada origen-destino en la tabla anexa a esta resolución, la cual es parte integral de la misma.

PAR. 1º—Los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y con anterioridad a la vigencia de la presente resolución, continuarán rigiéndose hasta su terminación en los términos y condiciones pactados en el respectivo contrato, sin que para el efecto se permita adición o prórroga alguna.

Los contratos de transporte de carga a largo plazo que se celebren con posterioridad a la vigencia de la presente resolución, deberán cumplir las condiciones que para el efecto reglamente el Ministerio de Transporte”.

El contrato de transporte de carga.

33. El Código de Comercio regula el contrato de transporte en el Título IV del Libro IV —de los contratos y obligaciones mercantiles—. El artículo 981 lo define como aquel por medio del cual una de las partes se obliga para con la otra, a cambio de un precio, a conducir de un lugar a. otro, por determinado medio y en el plazo fijado, personas o cosas y a entregar estas al destinatario y dispone que este contrato se perfecciona por el solo acuerdo de las partes. De acuerdo con el artículo 983, las empresas de transporte pueden ser de servicio público o de servicio particular y que el gobierno fijará las .características de las empresas de servicio público y reglamentará las condiciones de su creación y funcionamiento, debiendo tales empresas someter sus reglamentos a la aprobación oficial y en caso de no prestar el servicio con vehículos de su propiedad, establece esta norma que deberán celebrar con los dueños de los mismos, el respectivo contrato de vinculación, conforme a las normas reglamentarias del transporte.

34. El capítulo III se refiere específicamente al contrato de transporte de cosas. Allí se establece —art. 1008— que son partes del mismo el transportador y el remitente y que también lo será el destinatario, cuando acepte el respectivo contrato, pudiendo ser la misma persona el remitente y destinatario; en cuanto al precio del contrato, el artículo 1009 establece que el precio o flete del transporte y demás gastos que ocasione la cosa con motivo de su conducción o hasta el momento de su entrega, son de cargo del remitente y que salvo estipulación en contrario, el destinatario será solidariamente obligado al cumplimiento de estas obligaciones, desde el momento en que reciba a satisfacción la cosa transportada.

35. En cuanto a la reglamentación estatal del servicio de transporte, los artículos 997 y 999 del Código de Comercio, establecen:

“ART. 997.—<Artículo subrogado por el artículo 13 del Decreto Extraordinario 1º de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> El gobierno reglamentará el funcionamiento de las empresas de transporte, terminales, centros de información y distribución de transporte, especialmente en cuanto a la seguridad de los pasajeros y la carga, la higiene y la seguridad de los vehículos, naves, aeronaves, puertos, estaciones, bodegas y demás instalaciones y en cuanto a las tarifas, horarios, itinerarios y reglamentos de las empresas. Así mismo establecerá la escala de sanciones por la violación de normas legales y reglamentarias”.

“ART. 999.—El gobierno reglamentará les disposiciones de este título, las que se aplicarán al transporte cualquiera que sea el medio empleado para realizarlo, sin perjuicio de normas contenidas en disposiciones especiales”.

36. De acuerdo con la normatividad constitucional, legal y reglamentaria analizada, se advierte que el transporte público de personas y cosas es, de un lado, un servicio público que se halla sujeto a la regulación estatal por expresa disposición constitucional; pero por otra parte, también se trata de una actividad económica que los particulares, en ejercicio de su iniciativa privada, pueden ejercer en un ámbito de libre competencia, la cual, por mandato de la ley, el Estado debe impedir que se obstruya o se restrinja, evitando y controlando cualquier abuso de posición dominante en el mercado nacional y por ello cuenta con la facultad constitucional de intervenir en dicha actividad, según lo dispuesto en los artículos 333 y 334 de la Carta.

37. Es así como el Estado actúa, de un lado, en defensa de los usuarios del servicio público de transporte, para garantizar que el mismo sea prestado en forma eficiente a todos los habitantes del territorio nacional y de otro lado, como agente interventor de una actividad económica de gran relevancia para el desarrollo nacional, respecto de la cual también se debe garantizar el cumplimiento de su función social y la racionalidad de su ejercicio, con miras a la obtención del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

38. Por ello, el legislador le atribuyó al Estado la facultad de regular y vigilar la industria del transporte y las actividades a ella vinculadas, en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política —art. 2º, L. 105/93 y art. 3º, L. 336/96—. Específicamente al Gobierno Nacional, le fueron atribuidas las siguientes funciones: i) fijar las características de las empresas del servicio público, reglamentar las condiciones de su creación y funcionamiento y aprobar sus reglamentos —art. 983, C. Co.—; ii) reglamentar lo concerniente a las terminales, centros de información y distribución de transporte, especialmente en cuanto a la seguridad de los pasajeros y la carga, la higiene y la seguridad de los vehículos, naves, aeronaves, puertos, estaciones, bodegas y demás instalaciones; y en cuanto a las tarifas, horarios, itinerarios y reglamentos de las empresas, además de establecer la escala de sanciones por la violación de normas legales y reglamentarias —art. 997, C. Co.—; iii) reglamentar las disposiciones del Título IV del Libro IV del Código de Comercio, relativo al contrato de transporte —art. 999, C. Co.—; IV) regular el funcionamiento del transporte de carga y establecer los lineamientos para que el mismo se lleve a cabo bajo condiciones de seguridad y eficiencia pudiendo determinar las condiciones técnicas y de seguridad para la prestación del servicio —num. 6º, art. 3º, L. 105/93—; v) expedir los reglamentos tendientes a armonizar las relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte, con criterios que impidan la competencia desleal y promuevan la racionalización del mercado de transporte —art. 65, L. 336/96—.

39. Se observa además, que las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, aluden a una serie de funciones que están a cargo del Gobierno Nacional, pero que este ejercerá a través del Ministerio de Transporte, tales como: i) la reglamentación de las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio de transporte, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora —art. 3º, num. 6º, L. 105/93—; ii) la formulación de la política y fijación de los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las tarifas en cada uno de los modos de transporte —art. 29, L. 336/96—.

40. En concreto, las funciones que le competen al Estado respecto del servicio público de transporte se contraen él regular, reglamentar y vigilar el desarrollo de las actividades concernientes a dicho servicio, correspondiéndole en primera instancia la regulación al Congreso de la República a través de la ley y la reglamentación al Gobierno Nacional, a través de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de la ley, sin desconocer con ello que nuestro ordenamiento constitucional contempla la posibilidad de que la actividad de regulación o reglamentación sea ejercida en ciertos y específicos eventos por autoridades distintas al Presidente de la República, tal y como sucede, a título de ejemplo, en relación con la facultad otorgada a las comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios creadas por la Ley 142 de 1994 como unidades administrativas especiales, las cuales pueden señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios en aquellos casos en los que el Presidente de la República les ha delegado dicha potestad(18), que en principio le atribuyó al jefe del ejecutivo el artículo 370 de la Constitución Política. Se trata de una facultad regulatoria que, tal y como lo concluyó la Corte Constitucional, no implica sustituir al legislador ni tiene su mismo nivel, sino que se debe ejercer con sujeción a la ley y los reglamentos expedidos por el presidente de la República. Sobre la misma, ha dicho la jurisprudencia de la Corte:

“De acuerdo con el marco constitucional y legal antes referido las comisiones de regulación ejercen sus atribuciones con sujeción a la ley, y sus preceptos no pueden contravenir sus mandatos, en tanto no tiene rango legislativo.

En efecto, desde sus primeros pronunciamientos la Corte Constitucional dejó en claro que la función reguladora no ostentaba el rango de ley, como que ‘no existe traslado de competencias del legislador al Presidente’(19), sino que se trata de una atribución administrativa asignada por la Constitución al Presidente, que debe ejercerse con sujeción a la ley, y por lo mismo son pasibles del control en sede judicial.

Por lo mismo, al estar supeditada a la legislación, la regulación no puede ser instrumento para ‘completar la ley’, ni para suplir los vacíos que esta pueda presentar en caso de que legislador no se haya ocupado de un asunto, ni mucho menos para expedir actos que contravengan abiertamente sus mandatos.

En otros términos, la regulación no forma proposición jurídica completa con la ley, ni es legislación secundaria, pues todo ello atenta contra la competencia legislativa asignada por antonomasia al Congreso de la República, como expresión del principio democrático que fundamenta nuestro Estado de derecho”(20).

41. La Corte aclaró así mismo, que la función reguladora de estas unidades administrativas especiales, tampoco sustituye la potestad reglamentaria del Presidente de la República, al sostener que “En suma, el campo de la regulación debe restringirse al desarrollo, con arreglo a te ley, los reglamentos y las políticas gubernamentales, de las actividades de intervención y dirección técnica, en materias que, por involucrar intereses superiores, no se pueden abandonar al libre juego del mercado”(21).

42. En relación con la potestad reglamentaria del Presidente de la República consagrada en el artículo 189 de la Constitución Política(22), es claro que su finalidad es la de hacer efectiva y aplicable la norma legal que se reglamenta, implementando los mecanismos, procedimientos e instrumentos necesarios para que la misma pueda operar y producir sus efectos, en aquellos eventos en los que resulta indispensable en virtud de la generalidad de la norma, es decir cuando esta carece del grado de detalle requerido para su inmediata aplicación. Y por lo tanto, dicha potestad reglamentaria debe ejercerse dentro de los precisos límites impuestos por la ley, lo que significa que el presidente de la República no puede extender ni ampliar como tampoco restringir el sentido de la ley ni suprimir o modificar sus disposiciones, so pretexto de su reglamentación, puesto que este poder implica desarrollar las leyes más no sustituir al legislador.

43. Por otra parte, la jurisprudencia ha reconocido que al lado de esta potestad reglamentaria de la cual es titular el Presidente de la República, existe la facultad, en cabeza de otras autoridades jerárquicamente inferiores, como son los ministerios, de expedir también medidas de carácter general dentro de los límites legales y reglamentarios dispuestos como marco para su actuación; se trata de “(...) cierta competencia regulativa, de carácter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general. Como lo ha señalado la Corte(23), resulta preciso tener presente que mientras al Presidente le corresponde expedir criterios para la debida observancia de la voluntad legislativa, los órganos subordinados deben, por su parte, emitir la regulación necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida’(24)(25).

44. La Corte Constitucional, en consecuencia, “(...) ha puesto énfasis en que lo dicho hasta aquí no resulte óbice para que, ‘de manera general, se pueda afirmar la existencia de ciertas competencias de regulación para órganos administrativos diferentes, y para el caso concreto, de los ministros del despacho(26)’, en consideración a su carácter de máxima autoridad administrativa en la respectiva área de la administración, aunque subordinados naturalmente al Presidente de la República y, en sus actuaciones, sujetos a la reglamentación legal expedida por este, de tal manera que si bien pueden proferir actos administrativos de carácter general en las materias que les corresponden y para las cuales ostentan la competencia, esa facultad debe entenderse como residual y sujeta no solo a las normas constitucionales y legales sino también él los decretos reglamentarios, sin que puedan desplazar al presidente en su competencia constitucional.

45. Por consiguiente, la Corte Constitucional ha considerado que en tales condiciones, “no resulte inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los ministros del despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tajes normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la órbita competencial del respectivo ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria”(27), siempre que no se trate de una materia sometida a reserva de ley, caso en el cual solo el legislador está llamado a regularla. En consecuencia, la Corte concluyó:

“(ii) En el caso de los ministros del despacho, ha acentuado la Corte que, en su calidad de autoridades administrativas, los ministerios están investidos de facultades propias de la administración dentro de las cuales se encuentra, precisamente, la facultad de regulación. Las regulaciones efectuadas por los ministros, sin embargo, no poseen en el sistema de fuentes la misma jerarquía que aquellas que profiere el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria, por cuanto se hallan subordinados a ella. De esta suerte, ningún ministro que obre dentro del margen de sus competencias podría expedir una regulación técnica que se encuentre en contradicción con lo dispuesto por un decreto reglamentario del Presidente de la República.

En otros términos, los ministros pueden, desde luego, dictar normas de carácter general para regular aspectos técnicos u operativos dentro de la órbita de su competencia. Esta facultad, ha insistido la Corte, es de carácter residual y subordinada respecto de la atribución que radica en cabeza del Presidente de la República.

(iii) Requisito para que los ministerios puedan ejercer competencias de regulación es la existencia previa de un contenido o materia legal que pueda ser regulado. Esta materia traza las fronteras dentro de las cuales debe desplegarse la facultad de regulación de los ministerios que ha de observar también lo establecido en la legislación y en la Constitución.

(iv) La ley puede establecer que el gobierno se valdrá para actuar de un determinado ministerio, al cual se le pueden reconocer, desde luego, funciones reguladoras siempre y cuando tales funciones se ajusten a órdenes normativos del más alto rango.

30. Bajo las características antes señaladas, puede la ley atribuirle a los ministerios la función de emitir preceptos de orden general sin que por ello se vea reducida en su alcance la facultad reglamentaria puesta en cabeza del Presidente de la República, pues depende de y está subordinada a ella. No obstante, la ley misma en cada caso concreto habrá de determinar el campo dentro del cual se le reconocen a los ministerios facultades de regulación pues de esta forma se evita vaciar de contenido la potestad reglamentaria por manera que la facultad de regulación que le cabe a los ministerios se ejerza en los términos de la ley y de los reglamentos emitidos por el Presidente de la República. Así las cosas, cuando la ley establece que a un determinado ministerio le corresponde trazar una regulación técnica o especializada en determinado campo, esto debe tener lugar en armonía con la ley y con el reglamento dictado por el Presidente con fundamento en la cláusula general de competencia que a estos entes les atribuye la Constitución” (las negrillas son del texto original)(28).

46. Sobre los distintos agentes que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte, la ley le atribuyó al Gobierno Nacional la función de expedir los reglamentos tendientes a armonizar las relaciones equitativas entre ellos, con criterios que impidan la competencia desleal y promuevan la racionalización del mercado de transporte, tal y como lo dispuso el artículo 65 de la Ley 336 de 1996. La Corte Constitucional se pronunció sobre su exequibilidad, en sentencia en la que se refirió a la libertad de empresa y al intervencionismo estatal en la economía, manifestando:

“(...) el artículo 333 de la Carta le fija límites a la libertad de empresa y de contratación en aras del interés social. Obsérvese que en el artículo se precisa que ‘[l]a actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común’, que ‘[I]a empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones’, y que ‘[l]a ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación’. Por lo tanto, el mismo artículo 333 sirve de sustento constitucional a los límites que se establecen en los textos legales demandados para la libertad de empresa y de contratación.

De otra parte, el artículo 334 señala que la dirección general de la economía está a cargo del Estado y que este intervendrá, por mandato de la ley, en los servicios públicos ‘para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (...)’, al tiempo que el artículo 365 prescribe que, en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia sobre los servicios públicos. Como se ve, la misma Constitución determina que el Estado debe intervenir en los servicios públicos. Esa intervención se puede referir tanto a la prestación de esos servicios como a la manera en que estén organizadas las empresas que los brindan, y dentro de este punto cabe que el Estado —así como dicta normas laborales en otros ámbitos— regule las relaciones entre los distintos participantes en la actividad del transporte, tal como lo hace en las disposiciones acusadas.

Las normas atacadas persiguen tanto garantizarles a los conductores de los equipos de transporte condiciones dignas de trabajo y el pago de sus acreencias laborales, como regular las relaciones entre los distintos sujetos intervinientes en esa actividad, con el fin de que se ajusten a criterios de equidad. Por eso es que se establece que los conductores deben ser contratados directamente por las empresas, que estas responden solidariamente con los dueños de los equipos ante aquellos y que el gobierno debe expedir las normas necesarias para crear relaciones equitativas entre los distintos participantes en la actividad del servicio público del transporte. Con la expedición de estas disposiciones el Congreso materializa fa definición del Estado colombiano como un Estado social, en la medida en que intenta regular las relaciones que se generan alrededor de la actividad del transporte y proteger los derechos de los trabajadores. Este fin puede perseguirse de distintas maneras o a través de distintas regulaciones. La ley ha optado por las que se analizan y la Corte no encuentra ningún motivo para declarar su inconstitucionalidad total o parcial ni para condicionar su declaración de exequibilidad. Y si bien se podría argumentar que las disposiciones no son adecuadas o convenientes, o no consultan las condiciones del sector, lo cierto es que ese tipo de análisis es extraño a la Corte, la cual debe concentrar su estudio en el examen de sí las normas acusadas vulneran el texto constitucional.

(...).

De otra parte, el demandante estima que el Congreso no podía ordenar al gobierno, en su artículo 65, que reglamentara las relaciones entre los participantes en la actividad del transporte, de manera que estas respondan a criterios de equidad. En opinión del actor solamente el Congreso puede actuar en este campo. No comparte la Corte la opinión del demandante. Como bien lo señala el Procurador, el numeral 23 del artículo 150 autoriza al Congreso para expedir leyes que regulen la prestación de los servicios públicos, tal como se hizo con la Ley 336 de 1996. En esta, el legislador decidió que debía intervenir en la actividad del transporte para asegurar que las relaciones entre los distintos participantes en la prestación de este servicio público fueran equitativas. Por lo tanto, fijó este parámetro y dejó en manos del gobierno la reglamentación de este propósito, en consideración de que este es el que posee las condiciones y los conocimientos necesarios para determinar cómo se debe configurar el mandato legislativo acerca de la equidad en las relaciones. Considera la Corte que este procedimiento no vulnera la Carta Política: el gobierno tiene de manera ordinaria la potestad de reglamentar las leyes, de manera que bien podía entrar a reglamentar la decisión del legislador de que las relaciones entre los distintos elementos participantes en la prestación del servicio debían ser equitativas. Lo que caracteriza la situación bajo análisis es que, además, el legislador le ordena al gobierno que haga uso de su facultad reglamentaria en la materia, pero ello no desvirtúa la facultad reglamentaria general que posee el gobierno”(29).

47. Es clara entonces la facultad constitucional del Estado de intervenir en la actividad económica de transporte público y que esta facultad lo autoriza incluso para regular las relaciones contractuales que se presentan en este ámbito. No obstante, también es evidente que dicha intervención le corresponde efectuarla al legislador directamente mediante la expedición de la respectiva ley, la cual puede ser objeto, a su vez, de reglamentación por parte del Presidente de la República.

48. En el presente caso, el Ministerio de Transporte intervino en las relaciones contractuales entre empresas transportadoras y propietarios, poseedores y/o tenedores de los vehículos, existentes y futuras, a partir de la expedición del acto administrativo demandado, con la finalidad, según explicó en la contestación de la demanda, de proteger la situación de los propietarios, poseedores y/o tenedores de los automotores utilizados por las empresas de transporte, pues las tarifas que se hallaban vigentes no resultaban acordes con las cargas, gastos y costos de aquellos. Es así como, mediante la Resolución 3382 del 19 de agosto de 2008, prohibió adicionar o prorrogar los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo que se estuvieran ejecutando cuando fue expedido el acto administrativo y estableció que con posterioridad a su entrada en vigencia, no se podían celebrar esta clase de contratos hasta que se produjera la reglamentación del Ministerio de Transporte relativa a las condiciones que tales contratos debían cumplir. Además, dispuso la aplicación en esta clase de contratos, de la Ley 963 de 2005, “por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”, en especial el inciso 1º de su artículo 11(30) y el artículo 868 del Código de Comercio, el cual se refiere a la revisión de los contratos(31).

49. Al respecto, la Sala considera que las limitaciones al principio de la autonomía de la voluntad, en virtud del cual las personas se obligan a través de la celebración de contratos, no pueden ser impuestas por una autoridad administrativa como el Ministerio de Transporte, ya que si este no puede desplazar al Presidente de la República en su potestad de reglamentar la ley, mucho menos puede reemplazar al legislador en la expedición de medidas generales restrictivas. Sobre el punto, se recuerda lo dispuesto por la Ley 105 de 1993, cuyo artículo 3º se refiere a los principios del transporte público y específicamente en su numeral 6º a la libertad de empresa, estableciendo que “Las autoridades solo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad”.

50. El referido numeral también estableció que “El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora”, disposición sobre la cual se pronunció la Corte Constitucional en sentencia en la cual se analizó el carácter de la potestad reglamentaria del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa para el efectivo cumplimiento de la ley y la imposibilidad de que dicha potestad sea desplazada a uno de los ministerios u otro organismo estatal, quienes si bien pueden expedir regulaciones en los asuntos propios de su cartera, deben hacerlo dentro de los límites impuestos tanto por la ley como por la reglamentación expedida por el primer mandatario.

51. No obstante, la Corte reconoció que la norma en comento no vulnera el artículo 189 constitucional, “(...) pues, de un lado el contenido mismo del precepto mencionado señala que la reglamentación aludida queda circunscrita a la determinación de ‘condiciones de carácter técnico u operativo’ para la mejor prestación del servicio público de transporte, asuntos estos que por su propia naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas condiciones se fijen por actos administrativos sin que el legislador tenga que ocuparse minuciosamente de cada uno de ellos, y, por otra parte, en la norma en cuestión se le señala a la administración que esa regulación técnico-operativa, no podrá ser arbitraría o caprichosa, sino ‘con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora’, es decir se le señalan por la ley los límites con sujeción a los cuales podrá expedir los actos administrativos correspondientes”.

52. En relación con el tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se pronunció en concepto del 7 de septiembre de 2006(32), en el cual manifestó:

“Teniendo en cuenta que el legislador es el llamado a establecer los aspectos generales de la intervención del Estado en cada uno de los sectores económicos y determinar el ámbito de competencia de las autoridades administrativas, hay que preguntarse si dentro de la facultad de regulación consagrada en el artículo 65 de la Ley 336 de 1996, se incluye la de establecer el precio o valor de los contratos que se suscriben para la vinculación de equipos de terceros, a sabiendas que se está, como ya se dijo, frente a relaciones contractuales de derecho privado.

Este interrogante surge luego de revisar los decretos y las resoluciones expedidos respectivamente por el Presidente de la República y por el Ministerio de Transporte, desde el año de 1997 hasta la fecha(33), todos ellos destinados a regular las relaciones económicas entre las empresas de transporte, los propietarios, los poseedores y los tenedores de los vehículos, lo que pone de manifiesto la falta de uniformidad respecto del tipo de actos a expedir —decreto o resolución— y de las fuentes legales invocadas —arts. 29 y 30 y/o 65, L. 336/96(34).

La Sala considera que, como se esbozó en la primera parte de este concepto, debe distinguirse entre la facultad otorgada al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte en los artículos 29 y 30 de la Ley 336 de 1996, que no busca en estricto sentido reglamentar la ley, sino establecer la política del gobierno en materia de precios de los diferentes modos de transporte; y la asignada de manera privativa en el artículo 65 ibídem al ‘Gobierno Nacional’ para intervenir, a través de reglamentos en las relaciones vinculadas al servicio de transporte, facultad que incluye la de fijar la política de precios para el contrato de vinculación, pues del contenido material de la competencia atribuida en el artículo 65 al ‘Gobierno Nacional’, se deduce que este puede reglamentar todos los aspectos de las relaciones entre los distintos elementos vinculados a la industria del transporte que puedan afectar el equilibrio del mercado y la sana competencia.

Al identificar el contrato de vinculación y los demás de similar naturaleza, como instrumentos claramente relacionados con la actividad del transporte, puesto que los vehículos son el instrumento para la efectiva prestación del servicio y el costo de operación uno de los elementos fundamentales para guiar y organizar la actividad económica del transporte, es claro que el fundamento jurídico de los actos que se expidan con base en dicha facultad se encuentra en el artículo 65, por ende, la competencia en esta materia es del Gobierno Nacional y no del Ministerio de Transporte.

La Sala responde:

1. Para efectos de interpretación de la normatividad que regula la prestación del servicio público automotor de carga: (1.1) los contratos que se suscriben entre una empresa de transporte y un generador de carga o (1.2) entre una empresa de transporte y el propietario del vehículo, son de derecho privado.

2. (2.1) Los artículos 29 y 30 de la ley 336 de 1996 que regulan la prestación del transporte público automotor de carga en Colombia, le atribuyen al Ministerio de Transporte la competencia para fijar la tarifa básica o flete a aplicar en el contrato de transporte público automotor de carga que se celebre entre el generador de la carga y la empresa de transporte. Competencia que está acorde con el marco funcional otorgado a este tipo de entidades en la Constitución Política (art. 208) y en la Ley 489 de 1998 (art. 58).

(2.2) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 65 del estatuto general de transporte, el Gobierno Nacional conformado por el Presidente de la República y el Ministro de Transporte —art. 115, C.P.— es el competente para reglamentar los aspectos económicos de las relaciones que se presentan entre las empresas de transporte y los propietarios de los vehículos que se utilicen en la actividad transportadora, en cuanto afecten la sana competencia en el sector”.

53. En el sub lite, el Ministerio de Transporte adujo en la contestación de la demanda, que la resolución demandada fue producto de la potestad reglamentaria que le otorga el artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, lo cual no es cierto, pues de un lado, esta norma constitucional no fue aducida como fundamento en la Resolución 3382 del 19 de agosto de 2008, que solo citó las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, así como el Decreto 2053 de 2003; y de otro lado, el acto administrativo fue suscrito exclusivamente por el Ministro de Transporte, quien como ya se dijo, no puede sustituir al primer mandatario en su potestad de reglamentar la ley.

54. Por otra parte, se advierte que las medidas tomadas por el Ministerio de Transporte en el acto administrativo demandado no son de carácter técnico u operativo, sino que entrarían una intromisión en las relaciones contractuales que se suscitan con ocasión de la prestación de: servicio público de transporte de carga terrestre entre las empresas prestadoras de dicho servicio y los propietarios, poseedores y/o tenedores de los vehículos utilizados para ello, las cuales se rigen, en primera instancia, por las normas de derecho privado, en todo aquello que no haya sido objeto de una regulación especial por el legislador.

55. Tal es el caso de las tarifas, respecto de las cuales, de acuerdo con la regulación contenida en la Ley 336 de 1996, le corresponde al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, la formulación de la política y la fijación de los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las mismas en cada uno de los modos de transporte, finalidad para la cual las autoridades competentes deberán elaborar los estudios de costos que servirán de base para su establecimiento, es decir que los precios en el servicio público de transporte están sujetos a la regulación que de las tarifas efectúe el Gobierno Nacional, autorizado para ello por el legislador. Sobre el concepto tarifa, ha dicho la jurisprudencia del Consejo de Estado(35), refiriéndose al transporte público de pasajeros pero que resulta igualmente predicable en el caso del transporte de carga, que el mismo corresponde al

“(...) precio que se paga a cambio de la prestación del servicio público de transporte de pasajeros, noción que igualmente forma parte de la significación que en nuestro país se le ha dado como fundamento del Estado social de derecho y su condición vinculante con la eficiente prestación de los servicios públicos, y como expresión de una de las formas de intervención estatal en tales servicios y en los procesos económicos en sus distintas manifestaciones, tal como lo señalan los referidos artículos 1º, 334 y 365 constitucionales.

Bajo estas premisas, es evidente que las implicaciones de la tarifa de los servicios públicos no son solamente de carácter económico, sino también de carácter social, especialmente en el caso del transporte terrestre automotor y su visible impacto en las clases menos favorecidas, atendiendo las condiciones de seguridad, comodidad y eficiencia en que dicho servicio debe prestarse.

De una u otra forma, las anteriores connotaciones han sido igualmente recogidas por la jurisprudencia de esta corporación en tratándose del tema tarifario en el transporte, tal como se expone a continuación:

‘Del texto del artículo 6º de dicha ley, que se invocó como fundamento para la expedición del acto acusado y que se indica como quebrantado, no se infiere la prohibición de consultar la política del Gobierno Nacional en materia inflacionaria para el señalamiento de los parámetros para la fijación de las tarifas del transporte. Y es que tal política no puede resultar ajena a la materia que ocupa la atención de la Sala, pues el transpone forma pene de la política económica del gobierno.

Según se lee en el documento obrante a folios 155 a 176, contentivo de los propósitos del pacto social ‘(...) EI pacto social de productividad, precios y salarios busca comprometer los esfuerzos de la sociedad colombiana para que los precios y remuneraciones se fijen en función del objetivo común de reducir gradualmente la indización de la economía colombiana; busca reemplazar el conflicto distributivo asociado a la inflación e incorpora la productividad como una de las variables esenciales para garantizar un crecimiento económico sostenido y equitativo (...)’.

Dicho propósito general está acorde con lo dispuesto en el artículo 334 de la Carta Política, que autoriza al Estado para intervenir en los servicios públicos y privados como una manera de intervenir en la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y una distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo’(36).

Así mismo y en tratándose de los servicios públicos domiciliarios, por extensión aplicable al transporte en tanto aquellos y este tienen carácter esencial, se ha dicho:

‘La determinación de los costos de los servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que va desde la cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y clasificación de los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto se agrega la circunstancia de que para impulsar el desarrollo en un país, se requiere que sus habitantes dispongan de agua potable, energía eléctrica, medios de comunicación, etc., se aprecia la dimensión del esfuerzo del legislador a fin de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social y equidad que se encuentran en el origen y justificación de la organización de los servicios públicos.

La Constitución Política de 1991 se ocupa de la cuestión de manera expresa, en varios de sus preceptos, para deferir a la ley el señalamiento de las competencias y responsabilidades en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá especialmente en cuenta:

1º. Criterios de costos;

2º. La solidaridad social; y

3º. El principio de justicia social distributiva que la ciencia económica denomina de la ‘redistribución de ingresos’’”(37).

56. Precisamente en virtud de esa facultad legal atribuida por la Ley 336 de 1996, el Ministro de Transporte expidió el Decreto 2663 de 2008, mediante el cual estableció los criterios en las relaciones entre el remitente y/o generador, la empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de carga y el propietario del vehículo y dispuso que el valor mínimo por tonelada que la empresa de transporte terrestre automotor de carga legalmente habilitada reconocerá al propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de transporte terrestre automotor de carga por la movilización de las mercancías, será el establecido en la tabla anexa a la Resolución 5250 de 2007 expedida por el Ministerio de Transporte —derogada por la Resolución 3175 de 2008—, tabla que contiene precisamente las tarifas fijadas por el Ministerio de Transporte o “relaciones económicas mínimas entre empresa de transporte y propietario del vehículo vinculado”.

57. De acuerdo con lo anterior, es claro que el Ministerio de Transporte tenía competencia para determinar los criterios conforme a los cuales se fijarían los valores a pagar a los propietarios, poseedores y/o tenedores de los vehículos vinculados a las empresas prestadoras del servicio público de transporte terrestre automotor y que a éstos, en consecuencia, no se les podía pagar un valor inferior al dispuesto en las referidas normas, las que por lo tanto, debían ser tenidas en cuenta en los contratos de vinculación que las empresas celebraran con aquellos. Pero esto no significa que el ministerio pudiera irrumpir en la ejecución de los contratos ya celebrados para impedir que las partes dispusieran sobre su modificación o prórroga ni que estuviera facultado para prohibir, como de hecho lo hizo, la celebración de futuros contratos de vinculación.

58. Con su actuación contenida en la Resolución 3382 del 19 de agosto de 2008, el Ministerio de Transporte desconoció que de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución Política y por el mismo legislador, las autoridades solo pueden imponer las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal y el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad —num. 6º, art. 3º, L. 105/93—. También olvidó que según el Decreto reglamentario 173 de 2001, i) uno de los principios rectores del transporte público es el de la competencia económica y la iniciativa privada, que solo puede ser restringida por la ley y que ii) el contrato de vinculación que celebren las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor con los propietarios, poseedores y/o tenedores de los equipos que requieran para la prestación del servicio, se regirá por las normas del derecho privado y deberá contener, como mínimo, las obligaciones, derechos y prohibiciones de cada una de las partes, el término del contrato, las causales de terminación y los preavisos requeridos para ello, “así como aquellas condiciones especiales que permiten definir la existencia de prórrogas automáticas”, los pagos y cobros a que se comprometen las partes y su periodicidad y los mecanismos alternativos de solución de conflictos a los que se sujetarán.

59. En consecuencia, la expresión “sin que para el efecto se permita adición o prórroga alguna”, contenida en el inciso 1º, así como el inciso 3º del parágrafo 1º del artículo 2º de la Resolución 3382 de 2008 del Ministerio de Transporte, serán declaradas nulas, pues dicha entidad no tenía competencia para imponer las limitaciones al principio de la autonomía de la voluntad, contenidas en tales disposiciones.

60. En relación con el inciso 2º del parágrafo 1º de la norma acusada, que establece la aplicación a los contratos de vinculación —celebrados entre las empresas prestadoras del servicio público de transporte de carga terrestre automotor y los propietarios, poseedores y/o tenedores de los equipos—, de las normas propias de los contratos de estabilidad jurídica, considera la Sala que también resulta ilegal.

61. Al respecto, se observa que la Ley 963 de 2005, “por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”, creó los denominados contratos de estabilidad jurídica con la finalidad de promover la inversión y el desarrollo económico en el país, fomentando determinadas áreas mediante este incentivo, consistente en conservar inmutable el marco normativo que sirvió de base para la celebración de los contratos a los que se refiere la ley y de esta manera, garantizar la seguridad jurídica a los contratantes.

62. Según el artículo 1º de la Ley 963, los contratos de estabilidad jurídica son aquellos celebrados entre inversionistas nacionales o extranjeros y el Estado colombiano con la finalidad de promover inversiones nuevas y de ampliar las existentes en el territorio nacional y mediante estos contratos se garantiza a los inversionistas que los suscriban, “(...) que si durante su vigencia se modifica en forma adversa a éstos alguna de las normas que haya sido identificada en los contratos como determinante de la inversión, los inversionistas tendrán derecho a que se les continúen aplicando dichas normas por el término de duración del contrato respectivo (...)”. En su artículo 2º, la ley establece quiénes pueden ser parte de estos contratos que se celebran con el Estado, refiriéndose a inversionistas nacionales o extranjeros, personas jurídicas o naturales y consorcios, que realicen inversiones nuevas o amplíen las existentes, por un monto igualo superior a 7500 SMLMV, para desarrollar las siguientes actividades: turísticas, industriales, agrícolas, de exportación agroforestales, mineras, de zonas procesadoras de exportación, zonas libres comerciales y de petróleo, telecomunicaciones, construcciones, desarrollos portuarios y férreos, de generación de energía eléctrica, proyectos de irrigación y uso eficiente de recursos hídricos y toda actividad que apruebe el comité creado por la misma ley para ello.

63. De acuerdo con lo normado en el artículo 4º de la ley, es el inversionista quien debe presentar la solicitud de celebración del contrato de estabilidad jurídica, acompañado de un estudio en el que se demuestre el origen de los recursos con los que pretende efectuar las inversiones, con una descripción precisa y detallada de la actividad, así como los estudios de factibilidad, planos y estudios técnicos que el proyecto requiera; el comité creado por la ley para ejercer funciones en relación con esta clase de contratos —conformado por varios funcionarios, entre ellos ministros y directores de departamentos administrativos—, será el encargado de aprobar o improbar la suscripción del contrato y de ser aprobado, en él el inversionista se obliga a realizar una inversión nueva o una de ampliación, para lo cual se le señalará un plazo máximo y se indicará el término de duración del contrato —no inferior a 3 ni superior a 20 años—, que deberá ser suscrito por el ministro del ramo .en el que se efectúe la inversión. Así mismo, se le impone al contratista —art. 5º— la obligación de cancelar él favor de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una prima del 1% del valor de la inversión que se realice en cada año. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley, los contratos de estabilidad jurídica deben registrarse ante el Departamento Nacional de Planeación, entidad que debe informar anualmente al Congreso de la República sobre los contratos celebrados, las normas por éstos amparadas, los montos de la inversión protegida y el erecto fiscal anual derivado de estos contratos.

64. Resulta evidente entonces, que se trata de una modalidad especial de contratos que celebra el Estado colombiano, por una parte, representado por el ministro del ramo en el cual se efectúe la inversión, y el inversionista, por la otra parte, con una finalidad y unos efectos también específicos, lo que permite deducir que su regulación no está destinada a toda clase de contratos o a los que arbitrariamente estime necesario o conveniente extender sus efectos alguna autoridad estatal, como sucedió en el sub lite, con el Ministerio de Transporte, que mediante una resolución pretendió someter los contratos de vinculación, propios del ámbito del servicio público de transporte, a la normatividad de estabilidad jurídica contenida en la Ley 963 de 2005, que les es ajena.

65. La resolución demandada, dice que la referida ley será aplicable a los contratos de vinculación, en especial “lo consagrado en su artículo 11, inciso 1º”, norma que es del siguiente tenor:

“ART. 11.—Limitaciones a los contratos de estabilidad. Los contratos de estabilidad deben estar en armonía con los derechos, garantías y deberes consagrados en la Constitución Política y respetar los tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano (...)”.

66. No entiende la Sala cuál fue la finalidad perseguida por el Ministerio de Transporte al remitir a esta norma los contratos de vinculación, puesto que lo que dice el artículo transcrito, que podría considerarse una excepción para los contratos de estabilidad jurídica, en realidad constituye la regla general para la totalidad de los contratos de cualquier índole celebrados en el país, ya que todos ellos se hallan subordinados a los mandamientos constitucionales y están sujetos a la ley, de la cual hacen parte, precisamente, los tratados internacionales debidamente ratificados por el Estado colombiano. Por lo demás, el conjunto normativo de la Ley 963 de 2005 consagra cierta inmutabilidad de los contratos celebrados por el Estado colombiano con los inversionistas que decidan acogerse a ella, condición que no resulta predicable frente a los contratos celebrados entre particulares y regidos por el principio de la autonomía de la voluntad, como es el caso del negocio jurídico de vinculación al que se refiere la norma demandada. En consecuencia, dicha disposición también se encuentra viciada de nulidad y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

67. Finalmente, en relación con la aplicación del artículo 868 del Código de Comercio a los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo, según lo ordenado en el inciso 2º del parágrafo 1º del artículo 1º de la Resolución 3382 de 2008 acusada, se observa que dicha norma dispone:

“ART. 868.—Cuando circunstancias extraordinarias, imprevistas e imprevisibles, posteriores a la celebración de un contrato de ejecución sucesiva, periódica o diferida, alteren o agraven la prestación de futuro cumplimiento a cargo de una de las partes, en grado tal que le resulte excesivamente onerosa, podrá esta pedir su revisión.

El juez procederá a examinar las circunstancias que hayan alterado las bases del contrato y ordenará, si elfo es posible, los reajustes que la equidad indique; en caso contrario, el juez decretará la terminación del contrato.

Esta regla no se aplicará a los contratos aleatorios ni a los de ejecución instantánea”.

68. La anterior es una fórmula legal tendiente a restablecer la equivalencia de las prestaciones en los contratos de derecho privado cuando la misma resulta afectada por circunstancias externas a las partes, imprevistas e imprevisibles, que tornan mucho más gravosa la ejecución del contrato para uno de los contratantes y por lo tanto le dan derecho de acudir al juez para que este ordene los reajustes a que haya lugar o decrete la terminación del contrato.

69. Corno es bien sabido, los contratos son ley para las partes y deben ejecutarse en los términos pactados, según el principio pacta sunt servanda, cuya manifestación positiva se halla en el artículo 1602 del Código Civil, el cual dispone que “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”. Esa obligatoriedad del contrato obedece o surge del principio de la autonomía de la voluntad, en virtud del cual las partes eligen libremente contraer obligaciones a través de la celebración de esta clase de negocio jurídico bilateral y por lo tanto, someterse a sus términos, así como a los efectos consagrados por el ordenamiento jurídico. Pero la autonomía de la voluntad, aun en su concepción individualista, tiene como límites infranqueables a la ley, el orden público y las buenas costumbres.

70. El mencionado principio, por otra parte, históricamente ha sufrido restricciones provenientes de diversas causas, como el reconocimiento de la equivalencia de las prestaciones, el surgimiento de la doctrina del contrato usurario con sus diversas manifestaciones, como la prohibición del préstamo a interés, la teoría del justo precio y la teoría de la lesión objetiva, así como las teorías del abuso del derecho, la emulatio y de la cláusula implícita rebus sic stantibus, provenientes del derecho canónico(38), por lo cual aquel principio no resulta absoluto y la autonomía de la voluntad, reflejada en la libertad de contratar, hoy en día puede ser objeto de limitaciones, como las provenientes del intervencionismo estatal en la actividad privada, fundado en el reconocimiento de la función social de la propiedad y de los contratos mismos y con miras a brindar protección a los económicamente débiles, para lograr de ese modo una más justa distribución de la riqueza. De modo que el Estado ejerce su poder de intervención y dirigismo mediante la expedición de normas legales imperativas, de obligatorio cumplimiento, que regulan aspectos que se consideran vitales en aras del logro de los objetivos estatales consagrados en la Constitución Política.

71. En el presente caso, se observa que al ser el transporte público de personas y cosas un servicio público esencial, el Estado interviene en las relaciones contractuales surgidas en el ámbito de su prestación, por ejemplo mediante la fijación de las tarifas que se pueden cobrar por las empresas que prestan el servicio. Pero así mismo, por constituir un costo que contribuye a la formación de tales tarifas, aquel puede incidir en la fijación de los valores a pagar a los propietarios de los vehículos respecto de los cuales se celebran contratos de vinculación, mediante la reglamentación de las relaciones económicas entre los distintos elementos que participan en la contratación y la prestación del servicio público de transporte, para impedir la competencia desleal y promoviendo la racionalización del mercado, tal y como lo explicó el Ministerio de Transporte en la contestación de la demanda —párrafo 3—.

72. Sin embargo, resultan contradictorias las disposiciones del acto administrativo demandado, pues si bien por un lado prohíbe adicionar o modificar contratos de vinculación en curso y celebrar nuevos contratos mientras se expide la regulación económica aplicable a las relaciones entre la empresa de transporte y los propietarios, poseedores y/o tenedores de los equipos destinados a la prestación del servicio, por otro lado manifiesta que respecto de los mismos se puede pedir su revisión judicial, siempre que se presenten desequilibrios económicos en ellos, cuando lo cierto es que lo pretendido era modificar unas tarifas obligatorias para dicha relación económica establecidas por el Estado —mediante la Resolución 3175 de 2008 del Ministerio de Transporte, acto administrativo investido de la presunción de legalidad y por lo tanto obligatorio— y que, por lo mismo, no están sometidas a la aplicación de la figura del equilibrio económico del contrato, por cuanto se trata de disposiciones imperativas, que rigen mientras no sean derogadas o modificadas.

73. En palabras de la doctrina: “El intervencionismo estatal en la vida del contrato, cuando va dirigido a restablecer el equilibrio entre las partes y los patrimonios, sustituyendo la igualdad jurídica por una igualdad real, cumple un papel moralizador, benefactor, distribuidor de justicia”(39). Y al respecto, se recuerda que la fijación de tales tarifas es una manifestación de la potestad de intervención que ejerce el Estado en el servicio público de transporte para garantizar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (art. 365, C.P.), objetivo que requiere, así mismo, la regulación de las relaciones económicas que surgen al interior de dicho servicio público entre empresas prestadoras y usuarios y entre aquellas y los propietarios, poseedores y/o tenedores de los vehículos utilizados para la prestación del servicio, mediante la fijación de tarifas que las partes deben aplicar en sus relaciones contractuales.

74. Es por ello que el legislador —art. 29, L. 336/96— facultó al Gobierno Nacional, para que a través del Ministerio de Transporte formule la política y fije los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las tarifas en cada modo de transporte, según lo que se considere conveniente en el momento. Y cuando se estima por parte de la administración que es necesario fijar directamente tales tarifas, esa fijación, contenida en acto administrativo, tiene como objetivo, entre otras cosas, precisamente la preservación de la equivalencia de las prestaciones surgidas de las distintas relaciones contractuales que se traban en el ámbito de la prestación del referido servicio.

75. Ahora bien, en cuanto se advierta que las tarifas fijadas para una determinada relación económica no obedecen a esa finalidad que justifica la facultad regulatoria, lo que corresponde es proceder a su modificación, para ajustarlas en la medida en que ello sea necesario o para suprimirlas, cuando lo aconsejable sea librar dicha relación a las leyes del mercado. Pero no resulta admisible que la autoridad encargada de fijar las tarifas, al mismo tiempo desconozca su obligatoriedad, reenviando a la aplicación de las normas de derecho privado que regulan la revisión de los contratos. En consecuencia, esta disposición contenida en la resolución demandada, también será anulada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DECLÁRASE la nulidad de la expresión “sin que para el efecto se permita adición o prórroga alguna”, contenida en el inciso 1º del parágrafo 1º del artículo 1º de la Resolución 3382 de 2008 del Ministerio de Transporte.

2. DECLÁRASE la nulidad del inciso 2º del parágrafo 1º del artículo 1º de la Resolución 3382 de 2008 del Ministerio de Transporte.

3. DECLÁRASE la nulidad del inciso 3º del parágrafo 1º del artículo 1º de la Resolución 3382 de 2008 del Ministerio de Transporte, en cuanto dispone que “Se suspende la celebración de contratos de transporte de carga a largo plazo con posterioridad a la vigencia de le presente resolución, hasta tanto no se estipulen las condiciones que deben cumplir, las cueles serán fijadas mediante reglamentación expedida por el Ministerio de Transporte”.

3. (Sic) NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

4. En firme esta decisión, archívese.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Ramiro Pazos Guerrero, Presidente—Stella Conto Días del Castillo—Danilo Rojas Betancourth.

(1) Esta calidad de representante de la referida federación no aparece demostrada en el expediente.

(2) “Por la cual se establecen las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de servicio público de transporte de carga”.

(3) “ART. 36.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: // ‘ART. 128.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: // 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. // 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral (...). // 3. De los de nulidad de elecciones del Presidente y Vicepresidente de la República, senadores, representantes a la Cámara, así como de los de nulidad de las elecciones o nombramientos hechos por el Presidente de la República, el Congreso de la República, las cámaras, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, el Gobierno Nacional o por cualquier autoridad, funcionario, corporación o entidad descentralizada, del orden nacional. // 4. De los que se promuevan contra actos administrativos relativos a la nacionalidad y a la ciudadanía. // (...) 6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales. // 7. De los relativos a la propiedad industrial, en los casos previstos en la ley. // 8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. // 9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. // 10. De los relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio o propiedad de inmuebles urbanos y de los muebles de cualquier naturaleza. // 11. De los de nulidad de los actos del Instituto Colombiano de fa Reforma Agraria, Incora, en los casos previstos en la ley (...)”.

(4) Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo. Señal Editora, 7ª ed., 2009, pág. 74.

(5) Este artículo fue modificado por el Acto Legislativo 3 de 2011, en los siguientes términos: “ART. 1º—El artículo 334 de la Constitución Política quedará así: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado social de derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario. // El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. // La sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. // El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales. // PAR.—Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.

(6) “En términos muy esquemáticos, el transporte consiste en la movilización de personas o de cosas de un lugar a otro, por distintos medios o modos, como pueden ser el transporte aéreo, terrestre, fluvial, férreo, etc. Esa movilización puede ser directamente realizada por el interesado, o por el contrario este puede recurrir a personas o entidades que están dedicadas a prestar esos servicios. A su vez, estas empresas especializadas pueden ofrecer ese servicio de manera puntual a un usuario específico o por el contrario brindarlo en forma masiva a la colectividad, por medio de sistemas de transporte público. El transporte es entonces una actividad material que a veces realizan las propias personas, como ocurre cuando un individuo desplaza directamente sus pertenencias de un lugar a otro. Pero no es solo eso: el transporte es también un servicio comercial prestado por ciertas entidades especializadas y adquiere el carácter de servicio público en el caso de los transportes masivos. Es pues posible diferenciar, como lo señala la doctrina y lo establecen los artículos 4º y siguientes de la Ley 336 de 1996, entre la actividad transportadora como tal, el servicio privado de transporte, que satisface las necesidades de movilización de personas y de cosas, pero dentro del marco de las actividades exclusivas de los particulares, y, finalmente, el servicio público del transporte”. Corte Constitucional, Sentencia C-066 del 10 de febrero de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra.

(7) Ídem.

(8) “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”.

(9) El artículo 65 de la Ley 336 de 1996 fue derogado por el artículo 316 del Decreto 1122 del 26 de junio de 1999, “por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la administración pública y fortalecer el principio de la buena fe”, expedido por el Gobierno Nacional en virtud de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, pero dicho decreto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-923 del 18 de noviembre de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis, como consecuencia de la inconstitucionalidad declarada del mencionado artículo 120 de la Ley 489 de 1998, en la Sentencia C-702 de 1999.

(10) Este decreto fue derogado por el Decreto 173 de 2001.

(11) El artículo 1º del Decreto 173 de 2001 establece: “Objeto y principios. El presente decreto tiene como objeto reglamentar la habilitación de las empresas de transporte público terrestre automotor de carga y la prestación por parte de estas, de un servicio eficiente, seguro, oportuno y económico, bajo los criterios básicos de cumplimiento de los principios rectores del transporte, como el de la libre competencia y el de la iniciativa privada, a las cuales solamente se aplicarán las restricciones establecidas por la ley y los convenios internacionales”.

(12) El anterior Decreto 1554 de 1998 se refería en su artículo 19 al contrato de vinculación de vehículos para la prestación del servicio de transporte terrestre de carga y establecía: “ART. 19.—Vinculación es el contrato mediante el cual el propietario o tenedor de un vehículo, lo sujeta a la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga, a través de una determinada empresa habilitada. // La vinculación puede acreditarse con equipo por arrendamiento, con equipo por administración o con equipo por afiliación. // Los vehículos que sean de propiedad de la empresa habilitada, se entenderán vinculados a la misma, sin que para ello sea necesario la celebración del contrato de vinculación”.

(13) Sobre la naturaleza del contrato de vinculación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1740 del 18 de mayo de 2006, M.P. Gustavo Aponte Santos, manifestó: “Observa la Sala que si bien en este reglamento [se refiere al Decreto 173 de 2001] no se define propiamente el contrato de vinculación, si establece claramente su objeto y función, la cual consiste en incorporar un vehículo a una empresa de transporte para la prestación del servicio. // Asimismo, el decreto prevé la celebración del contrato de vinculación cuando la empresa no sea propietaria, pero no tipifica las características de esta clase de contrato o un contenido prestacional específico, haciendo apenas mención a elementos propios de toda relación jurídica bilateral como son las obligaciones, derechos y procedimientos mínimos que deben estipularse. Por fa tanto, la clase de vinculación y los demás elementos y prestaciones concretas, han de determinarse en cada caso por las partes que lo celebran, en armonía con el régimen de derecho privado que le sea aplicable y a la autonomía de la voluntad de los contratantes. Lo anterior lleva a la Sala a concluir que es procedente todo contrato privado que cumpla con las características generales contenidas en el reglamento y que no desconozca las normas de derecho público que regulan la actividad transportadora, en consonancia con el principio según el cual ‘lo que no está prohibido está permitido’. Esta conclusión permite reconocer una amplia gama de modalidades contractuales, que satisfacen la función de incorporación de los equipos al parque automotor prevista en la ley. // En este orden de ideas, puede afirmarse que en las formas de vinculación que admite el ordenamiento legal y reglamentario del transporte, caben todos aquellos contratos previstos en las legislaciones civil, comercial, financiera, de transporte etc., entre las cuales son de usual utilización las siguientes modalidades: // — contrato de vinculación con administración;·// — contrato de vinculación sin administración; — contrato de arrendamiento simple; // — contrato de leasing o arrendamiento financiero, esto es, con opción de compra; // — contrato de arrendamiento operativo o renting; es decir, sin opción de compra; // — contratos atípicos que prevean la tenencia, posesión o disposición de uso del vehículo en cabeza de la empresa transportadora”.

(14) Esta norma no define el contrato de vinculación, no obstante lo cual, el artículo 53, que hace parte de la regulación del transporte terrestre de pasajeros, establece que “La vinculación de un vehículo a una empresa de transporte público es la incorporación de este al parque automotor de dicha empresa. Se formaliza con la celebración del respectivo contrato entre el propietario del vehículo y la empresa y se oficializa con la expedición de la tarjeta de operación por parte del Ministerio de Transporte”.

(15) Este decreto fue derogado por el artículo 16 del Decreto 2092 del 14 de junio de 2011, “por el cual se fija la política tarifaria y los criterios que regulan las relaciones económicas entre los actores del servicio público de transporte terrestre automotor de carga y se establecen otras disposiciones”.

(16) “Por la cual se establecen las relaciones económicas entre los remitentes de carga, las empresas de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga”.

(17) Esta es la norma que fue modificada por el acto administrativo demandado, esto es, la Resolución 3382 del 19 de agosto de 2008.

(18) La Corte Constitucional en Sentencia C-272 de 1998, declaró la exequibilidad del artículo 68 de la Ley 142 de 1994, en el que esta atribuyó a las comisiones de regulación el ejercicio de la función presidencial de fijar las políticas generales de control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, en el evento en que el Presidente resolviera delegarlas”.

(19) [13] “Corte Constitucional, Sentencia C-066 de 1997”.

(20) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, Expediente 16257.

(21) Corte Constitucional, Sentencia C-1162 del 6 de septiembre de 2000, M.P. José Gregario Hernández Galindo.

(22) “ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...) // 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes (...)”.

(23) [15] “Corte Constitucional. Sentencia C-917 de 2002”.

(24) [16] “Ibíd.”.

(25) Corte Constitucional, Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(26) [21] “Ibíd. En apoyo de su punto de vista ha traído la Corte a colación el pronunciamiento elaborado por el Consejo de Estado de conformidad con el cual el Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos genera/es pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierne a los asuntos a su cargo”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2000. Rad. 6096.

(27) Corte Constitucional, Sentencia C-085 de 2001 (sic), aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araujo Rentería, citada en Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(28) Sentencia C-1005 citada.

(29) Corte Constitucional, Sentencia C-579 del 11 de agosto de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se declaró la exequibilidad del artículo 65 de la Ley 336 de 1996.

(30) “ART. 11.—Limitaciones a los contratos de estabilidad. Los contratos de estabilidad deben estar en armonía con los derechos, garantías y deberes consagrados en la Constitución Política y respetar los tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano (...)”.

(31) “ART. 868.—Cuando circunstancias extraordinarias, imprevistas o imprevisibles, posteriores a la celebración de un contrato de ejecución sucesiva, periódica o diferida, alteren o agraven la prestación de futuro cumplimiento a cargo de una de las partes, en grado tal que le resulte excesivamente onerosa, podrá esta pedir su revisión. // El juez procederá a examinar las circunstancias que hayan alterado las bases del contrato y ordenará, si ello es posible, los reajustes que la equidad indique; en caso contrario, el juez decretará la terminación del contrato. // Esta regla no se aplicará a los contratos aleatorios ni a los de ejecución instantánea”.

(32) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1735 del 7 de septiembre de 2006, M.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo.

(33) [33] “Resolución 888 de 2006. ‘ART. SEGUNDO.—El valor mínimo que la empresa habilitada para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga debe reconocer al propietario, poseedor o tenedor del vehículo vinculado, por la movilización de la mercancía objeto del contrato de transporte, será determinado por tonelada transportada para cada origen destino en la tabla anexa a la resolución, la cual es parte integral de la misma’”.

(34) [34] “Decreto reglamentario 1150 de 1997; Resolución 4934 de 199 (sic); Resolución 1020 de 1998; Resolución 1927 de 1999; Resolución 2008 de 1999; Resolución 212 de 2000; Resolución 2323 de 2000; Resolución 888 de 2001; Resolución 2500 de 2002; Resolución 3000 de 2003; Resolución 2004 de 2004; Resolución 2051 de 2004”.

(35) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del (sic).

(36) [18] “Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 16 de noviembre de 1995, Exp. 3337; C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz”.

(37) [19] “Corte Constitucional, Sentencia C-580 de 5 de noviembre de ·1992. M.P. Fabio Morón Diez”.

(38) Mosset Iturraspe, Jorge. Contratos. Rubinzal-Culzoni Editores, 1995, pág. 322.

(39) Mosset Iturraspe, Jorge. Op. Cit., pág. 332.