Sentencia 2008-00095 de septiembre 1º de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 230012331000200800095 01

Nº Interno 0485-2011

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Gustavo Ramón Padilla Cafiel

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., primero de septiembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico se contrae a determinar si el actor tiene derecho a que Cajanal le reliquide su pensión de jubilación teniendo en cuenta no solo los factores ya reconocidos, sino que también la bonificación de servicios en su totalidad, en aplicación del régimen excepcional de pensiones vigente para los funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

• De conformidad con la copia del registro civil visible a folio 11, se evidencia que el señor Gustavo Ramón Padilla Cafiel nació el 2 de octubre de 1939.

• El 15 de julio de 1996, el analista de recursos humanos de la Fiscalía General de la Nación, certificó que para esa fecha el señor Gustavo Ramón Padilla Cafiel desempeñaba el cargo de fiscal delegado ante el Tribunal Superior del Distrito de Montería y, que se encontraba vinculado con la rama judicial desde 23 de julio de 1970. (fls. 14 y 15).

• El 31 de octubre de 2007, el actor solicitó al gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social, el certificado de tiempo de servicios y de factores de salario (fl. 8).

• Mediante Resolución 020881 de 29 de octubre de 1997, el subdirector de la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció al demandado el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez, en una cuantía equivalente a $ 1.265.863. Para el efecto precisó (fls. 56 a 58):

“El peticionario debe demostrar retiro definitivo del servicio en los términos previstos por la ley, para que disfrute la pensión”.

• Por medio de la Resolución 2-2811 de 27 de noviembre de 2000, la secretaria general de la Fiscalía General de la Nación aceptó la renuncia del demandado del cargo de fiscal delegado ante el Tribunal de Distrito, de la Dirección Seccional de Fiscalías de Montería (fl. 54).

• Mediante Resolución 22380 de 20 de septiembre de 2001, el subdirector de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó la pensión del demandante en una cuantía equivalente a $ 4.302.890 (fls. 68 a 71).

• El 2 de octubre de 2001, el accionante inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, solicitando le sea nuevamente reliquidada su pensión con el 75% del último salario devengado en el año 2000, conforme lo expresa el Decreto 546 de 1971 (fls. 72 a 76).

• El mismo día, el tesorero pagador de la dirección seccional administrativa y financiera de la Fiscalía General de la Nación, certificó que el último sueldo hasta el día 3 de enero de 2001, fue el siguiente (fl. 77):

“DetalleValor
  
Sueldo mensual$ 1.889.983
Gastos de representación$ 1.889.983
Prima especial de servicio$ 1.133.990
Bonificación por compensación$ 2.602.132
  
Total$ 7.516.088”

 

• En virtud de la Resolución 01365 de 8 de marzo de 2002, el jefe de la oficina jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 22380 de 20 de septiembre de 2001, modificando la parte motiva pertinente y el artículo primero de dicho acto, para que en su lugar se reliquide la pensión del demandante elevando la cuantía a $ 4.318.898. Para el efecto dispuso:

“… este despacho procede a efectuar una nueva reliquidación tomando como factores salariales de conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 y se procede a efectuar la respectiva liquidación del tiempo comprendido entre el 01 de abril de 1994 al 03 de enero de 2001”.

• El 29 de mayo de 2003, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería, Córdoba, llevó a cabo la audiencia de juzgamiento en la que condenó a la Caja Nacional de Previsión Social a pagar la pensión de jubilación en cuantía equivalente a $ 5.609.615, suma obtenida al liquidarla teniendo en cuenta el 75% del promedio de los devengado en el último año de servicios, esto es, salario, 1/12 parte de la bonificación de servicios, 1/12 parte de la prima de servicios, 1/12 parte de la prima vacacional y 1/12 parte de la prima de navidad; además del retroactivo debidamente actualizado (fls. 116 a 120).

Es pertinente indicar, que por disposición del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, en providencia del 27 de noviembre de 2002, dicho juzgado fue declarado competente para que conociera de este proceso.

• El 20 de junio de 2003, el demandante por intermedio de apoderado, solicitó el cumplimiento de la sentencia del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería, en relación con la solicitud de su reliquidación pensional como servidor público de la rama judicial (fls. 113 y 114).

• Mediante Resolución 19181 de 24 de septiembre de 2003, el subdirector general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, dio cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería.

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a desatar la controversia teniendo en cuenta i) El régimen de transición previsto por la Ley 100 de 1993; ii) El régimen especial aplicable a los servidores de la rama judicial y el Ministerio Público; y, iii) La liquidación pensional en el caso concreto.

i) Régimen de transición.

La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente:

“ART. 36.—Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.

(…)”.

Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993 el régimen general de pensiones estaba contemplado en la Ley 33 de 1985, la cual en su artículo 1º dispone que el empleado oficial tendrá derecho al pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio base para los aportes durante el último año de servicio siempre que preste o haya prestado 20 años continuos o discontinuos de servicios y tenga 55 años de edad.

Sin embargo, el inciso segundo del artículo 1º de la Ley 33 de 1985 estableció una excepción a la regla general indicando que dicho régimen no se aplicaría a los empleados oficiales que desarrollan actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni a aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.

ii) Régimen especial.

El demandante invocó la aplicación del Decreto 546 de 1971, por el cual se estableció un régimen especial a favor de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público. Dicho decreto dispuso que la liquidación de la pensión de jubilación se hará en la forma ordinaria establecida para los empleados de la rama administrativa del poder público salvo que hubieren prestado sus servicios por lo menos 10 años en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Público o en ambas.

En efecto, el artículo 6º estableció:

“ART. 6º—Los funcionarios y empleados a que se refiere este decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres, y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la rama jurisdiccional o al Ministerio Público o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

En consecuencia, por mandato expreso de la Ley 33 de 1985, los funcionarios que por un lapso de 10 años hubieren laborado en la rama jurisdiccional y/o en el Ministerio Público tienen un régimen especial, en virtud del cual continúan con el derecho a disfrutar de una pensión igual al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios.

De conformidad con las pruebas allegadas al expediente el actor tiene derecho a la aplicación del referido régimen por cuanto laboró durante más de 10 años al servicio de la rama judicial, es decir que se encuentra dentro del supuesto fáctico establecido por la precitada disposición.

iii) Liquidación pensional.

Como ha quedado expuesto, la norma jurídica anterior a la Ley 100 de 1993 aplicable en el sub júdice, para establecer el monto del derecho pensional del actor, es la contenida en la parte final del precitado artículo 6º del Decreto 546 de 1971, según la cual, la pensión vitalicia de jubilación, debe ser “equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios (...)”.

Se observa, entonces, que la anterior disposición sujetó la base de liquidación pensional a lo “devengado” por el funcionario, por lo cual, para efectos de determinar el monto de la pensión a que tiene derecho el accionante, es preciso recurrir al artículo 12 del Decreto 717 de 1978, que reguló, entre otros aspectos, la escala de remuneración correspondiente a los cargos para los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y el Ministerio Público y fijó los factores que constituyen salario en los siguientes términos:

“ART. 12.—De otros factores de salario. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario:

a) Los gastos de representación.

b) La prima de antigüedad.

c) El auxilio de transporte.

d) La prima de capacitación.

e) La prima ascensional.

f) La prima semestral.

g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio”.

En este orden de ideas, la asignación mensual más elevada para determinar la base de la pensión de jubilación en el régimen especial de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público incluye la asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo y todas las sumas que reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios, a menos que se trate de un factor expresamente excluido por la ley.

Al respecto la Sección Segunda de esta corporación, en sentencia de 28 de octubre de 1993, Magistrada Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas, Radicación 5244, expresó(1):

“De manera que por virtud de la Ley 33 de 1985, los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público hoy tienen derecho a una pensión de jubilación equivalente al “75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios”, a menos que por un lapso de diez años o más hubieren laborado en la rama jurisdiccional y o en el Ministerio Público, pues teniendo entonces estos un régimen especial, continúan con el derecho de disfrutar de una pensión igual, al “75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicios” en las citadas actividades.

Y por asignación mensual debe entenderse no solo la remuneración básica mensual, sino todo, lo que el funcionario o empleado percibe por concepto de salario, es decir, todo lo que devengue como retribución de sus servicios.

El artículo 12 del Decreto 717 de 1978 señala algunos factores de salario para la rama jurisdiccional y el Ministerio Público, pero establece un principio general: además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado como retribución de sus servicios de manera que los factores allí señalados no pueden tomarse como una relación taxativa, pues de hacerlo quedaría sin significación el principio general.

Entonces, “la asignación mensual más elevada para efecto de determinar la base de la pensión de jubilación al régimen salarial de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público, incluye la asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo y todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución de sus servicios a menos claro está, que se trate, de un factor expresamente excluido por la ley, como la prima para jueces y magistrados de la rama y algunos funcionarios del Ministerio Público, creada por la Ley 4ª de 1992”.

Con base en el anterior criterio jurisprudencial, con exclusión de la parte final ya que no es pertinente, en el caso concreto el actor tiene derecho a la reliquidación de su pensión incluyendo los factores salariales devengados, sin embargo, observa la Sala que estos ya fueron reconocidos por la entidad demandada, en uno de los actos acusados, esto es, en la Resolución 19181 de 24 de septiembre de 2003, la cual fue suscrita por el subdirector general de prestaciones económicas. A tal conclusión se puede arribar, después de analizar con detenimiento dicho acto, por cuanto en su parte considerativa estableció que:

“… Con fundamento en el firme contenido jurídico de la sentencia parcialmente transcrita, con suma convicción, el juzgado la acoge en su integridad. Siendo así, se condenará a la Caja Nacional de Previsión Social a pagar al demandante, la pensión de jubilación reliquidada en cuantía de $ 5.609.615.46; la suma obtenida al liquidarla teniendo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, acorde con la certificación a folios 164 a 166. – Salarios $ 6.771.248 + 98.471.08, equivalente a la 1/12 parte de bonificación de servicios; $ 144.775.96, equivalente a la 1/12 parte de la prima de servicios; $ 150.808.33, por la 1/12 parte de la prima vacacional, y $ 314.183.91, equivalente a la 1/12 parte de la prima de navidad”.

Por consiguiente, la Sala se acoge al pronunciamiento del a quo en el sentido, en que no es susceptible de ser demandado este acto administrativo, por cuanto constituye un acto de ejecución de una sentencia judicial, en el que se materializó lo ordenado por el juzgado segundo laboral del circuito, pues reconoció al demandado la pensión conforme a los términos arriba señalados.

En ese sentido, respecto de la procedencia de la acción de nulidad ejercida contra los actos de ejecución, esta corporación ha indicado(2) que los actos de ejecución escapan al control jurisdiccional en la medida en que “no entrañan decisión autónoma alguna que ponga fin a una actuación administrativa, simplemente cumplen una orden judicial”.

Así mismo ha precisado, que los actos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución y únicamente tendrían control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello implicaría nueva decisión y no mera ejecución.

Así las cosas, los actos administrativos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo salvo en los casos en que estos se profieran introduciendo una modificación a lo ordenado por el juez por medio de sus providencias; pero en el presente caso, es evidente que la administración se limitó a dar estricto cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería.

A la altura de lo ya enunciado, es preciso reiterar que el demandado, en virtud de una orden judicial y del cumplimiento de esta por parte de la Caja Nacional de Previsión Social por medio de la Resolución 19181 de 24 de septiembre de 2003, ya viene gozando de la nueva liquidación conforme lo establecido en el régimen especial del que gozan los empleados del la rama judicial y del Ministerio Público, consagrado en el Decreto 546 de 1971, por lo que entonces pasa la Sala a resolver la solicitud del actor, referente a que se le tenga en cuenta la bonificación de servicios en un 100%, mas no, en una doceava parte.

Respecto del factor de bonificación por servicios esta Sección ha indicado que la misma se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, es decir que el derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquel cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual(3).

En el mismo sentido, esta corporación(4) ha indicado que:

“En cuanto al factor de “bonificación por servicios prestados”, está probado que el actor la devengó en el último año de servicios; sin embargo, la Caja no lo tuvo en cuenta para liquidar su pensión; situación que permite acceder a las pretensiones de la demanda en ese aspecto, como bien lo hizo el a quo. No obstante, la Sala adicionará la sentencia apelada, en el sentido de ordenar que dicho factor debe incorporarse a la base de liquidación pero de manera proporcional, esto es, en una doceava parte de su valor total, en aras de garantizar la sostenibilidad financiera del Estado”.

En consideración a lo anterior, el proveído consultado, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, será revocado y en su lugar se deberán las pretensiones.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida el 29 de octubre de 2010, por la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda formulada por Gustavo Ramón Padilla Cafiel en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal. En su lugar:

CONFÍRMASE en cuanto se declaró inhibido para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 19181 de 24 de septiembre de 2003, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social dio cumplimiento a una sentencia del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería; y,

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Ver también la sentencia de 27 de septiembre de 2007, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Radicación 25000-23-25-000-2002-00631-01(2940-04), actor: Pedro Jesús Galvis Garzon.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante, diez (10) de octubre de dos mil dos (2002), Radicación 15001-23-31-000-1994-4091-01(3364-02), Actor: María Elena Benavides Cisneros.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Alberto Arango Mantilla, sentencia de 8 de febrero de 2007, Radicación 25000-23-25-000-2003-06486-01(1306-06), actor: Gema Neila Acevedo González.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve sentencia de 6 de agosto de 2008, Radicación 25000-23-25-000-2002-12846-01(0640-08), Actor: Emilio Páez Cristancho.