Sentencia 2008-00099/4866-15 de septiembre 4 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Expediente 25000-23-25-000-2008-00099-02

Número interno: 4866-15

Autoridades Nacionales

Actor: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República

Consejero Ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Bogotá D.C., cuatro de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones

2.1. Problema jurídico.

Consiste en establecer si la demandada, como beneficiaria sustituta de la pensión del señor León Arango Paucar (q.e.p.d.) en su condición de excongresista, pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tiene derecho al reajuste de la mesada pensional del causante en un porcentaje del 75% de lo devengado por un congresista para el año 1992, o en un porcentaje del 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los congresistas a partir del 1º de enero de 1994.

2.2. Cuestión previa.

Previo a solucionar el fondo del asunto la Sala procederá a resolver sobre las excepciones propuestas por la demandada, y sobre las cuales insiste en el recurso de alzada.

2.2.1. Caducidad. Considera la señora Ramírez de Arango que la presente acción se encuentra caducada en aplicación de la regla contenida en el numeral 7 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, norma a la cual se le debe dar prevalencia sobre la establecida por el numeral 2 del mismo artículo, teniendo en cuenta que si bien ambos numerales se pueden aplicar, lo cierto es que la del numeral 7 es posterior al 2, al tenor de lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley 57 de 1887.

Este argumento no tiene vocación de prosperidad, pues como ya explicó el a quo la Resolución 0597 del 14 de agosto de 1998 que se demanda reconoce una prestación periódica en los términos del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. No se puede dar aplicación a la norma posterior según la cual el término de caducidad para que la administración demande su propio acto es de 2 años (numeral 7 del artículo 136 CCA), pues es claro que existe una norma especial que consagra esta figura frente a los actos que reconocen prestaciones sociales (artículo 136 numeral 7).

Ahora bien, en lo relacionado con la Resolución 00598 del 14 de agosto de 1998, por la cual Fonprecon reconoció intereses de mora sobre el reajuste especial, es claro que se trata de un acto que no reconoció prestación periódica alguna, y como la demanda se formuló ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de febrero de 2008, según consta a folio 33 vuelto del cuaderno principal, es decir, cuando ya había operado la caducidad respecto de la citada resolución, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de dicho acto administrativo, para en su lugar declarar probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por el demandado.

2.2.2. No comprender la demanda a todos los litis consortes necesarios por activa. En el mismo sentido expone que la demanda no incluyó a todos los litis consortes necesarios por activa en consideración a que su pensión es pagada, además del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por “otras entidades que pagan parte de la pensión”(7).

Al respecto se observa que la Resolución 0328 del 17 de agosto de 1990 por la cual se reconoció la pensión del causante, señor León Arango Paucar (q.e.p.d.), señala claramente que el valor de la pensión estará a cargo exclusivamente del Fondo de Previsión Social del Congreso, disposición que fue reiterada en la Resolución 0178 del 15 de abril de 1991 por la cual se sustituyó la prestación a favor de la cónyuge supérstite. Así mismo, los actos acusados señalaron que el valor del reajuste pensional decretado y los intereses moratorios estarían a cargo en su totalidad de Fonprecon.

En conclusión, no se demostró la participación de ninguna otra entidad en el reconocimiento y pago de las sumas que se reclaman a la demandada, luego no cabe duda de que la entidad habilitada para formular demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad es Fonprecon.

2.2.3. Inepta demanda. Considera la señora Ramírez de Arango que la demanda es inepta por cuanto no se explicó en qué consistió la violación del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, tampoco quién es la parte demandada, y porque no existe coherencia entre los hechos que sirven de base a la acción y las pretensiones.

Sobre el particular, se anota que de la simple lectura del libelo inicial se concluye que la demandada es Clara Ligia Ramírez de Arango, y que las causales de nulidad invocadas se sustentan en el desconocimiento de las normas que rigen lo relativo al reajuste especial de que trata el Decreto 1359 de 1993, pues Fonprecon considera que a ella no le asistía el derecho a que le fuera reconocido el reajuste especial en porcentaje del 75% de lo que devengaba un congresista para la época, a partir del 1º de enero de 1992. En consecuencia, no prospera la excepción.

2.2.4. Las excepciones de “presunción de legalidad”; “buena fe de la demandada”; “la demanda está en contravía con el contenido del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y de los artículos 1º, 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993”; e “inexistencia de soporte legal para pedir el reintegro de las mesadas pensionales con sus correspondientes reajustes e intereses” se resolverán al momento de decidir el fondo del asunto.

2.2.(sic) Marco normativo y jurisprudencial.

Con fundamento en el artículo 150 de la Constitución Política de 1991, literales e) y f)(8), que otorgó competencia al legislador para dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre los que incluyó a los miembros del Congreso de la República, se expidió la Ley 4ª de 1992(9).

El artículo 17 de la citada ley ordenó al Gobierno Nacional a establecer un régimen de pensiones para los congresistas, así como el reajuste y sustitución de las mismas, que no podían ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que devenguen éstos, de la siguiente forma:

“ART. 17.—El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores.

Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal(10).

“PAR.—La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto(11) devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.

Con posterioridad se expidió el Decreto 1359. de 1993, reglamentario de la Ley 4ª de 1992, que estableció el régimen especial de pensiones de los senadores y representantes a la Cámara. En su artículo 1º se determinó el campo de aplicación de la siguiente forma:

“ART. 1º—Ámbito de aplicación. El presente decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tuvieren la calidad de senador o representante a la Cámara (...).

Como puede observarse, el régimen especial pensional de los miembros del Congreso de la República solo regía la situación de quien a la fecha de vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992) tuviera la calidad de senador o representante a la Cámara(12), condición que se reafirmó en el artículo 4º ibídem con el agregado de estar afiliado a la entidad pensional del Congreso y efectuar los correspondientes aportes.

Ahora bien, de conformidad con los artículos 5º y 6º ibídem, una vez cumplidos los requisitos para ser beneficiario de la pensión de jubilación, esta se debía reconocer en cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaban los congresistas en ejercicio. Y el artículo 16 ibídem estableció el régimen de reajuste pensional para los parlamentarios, para lo cual señaló que dicha prestación se reajustaría anualmente en forma inmediata y de oficio, con el mismo porcentaje en que se reajustaba el salario mínimo legal mensual.

A su turno el artículo 17 del citado decreto, modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, reguló el reajuste de la mesada pensional de los ex congresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992) en los siguientes términos:

“ART. 17.—Reajuste especial. Artículo modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994. El nuevo texto es el siguiente:

Los senadores y representantes que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión alcance un valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas.

El valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se refiere el artículo 5º del Decreto 1359 de 1993.

Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994. El Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994 (...) (negrillas fuera del texto).

Según la norma transcrita, el reajuste especial de la mesada pensional era equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los congresistas para ese momento y se estableció únicamente para los exparlamentarios que se pensionaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de dicho año) y que tendría efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.

Así mismo estableció que la liquidación del reajuste pensional de quienes ostentaban la calidad de congresistas con posterioridad al 18 de mayo de 1992, debía realizarse con base en el ingreso mensual promedio que éstos devengaran a la fecha en que se otorgaba la prestación, la cual en todo caso no podía ser inferior al 75% conforme el artículo 5º del mismo decreto.

Sobre el particular se ha dicho que no existe vulneración alguna del derecho a la igualdad, en tanto que la norma regulaba dos situaciones distintas: 1) el reconocimiento y pago del reajuste especial a quien había sido congresista antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, en monto del 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho; y 2) la definición del monto pensional en cuantía del 75% para quien se desempeñara como congresista luego de la vigencia de dicha ley, sin haber consolidado su derecho pensional(13).

Esta corporación en sentencia de 6 de mayo de 2015(14), con ponencia del Consejero Gustavo Gómez Aranguren, precisó lo siguiente:

(...) En lo que concierne al reajuste especial, como la jurisprudencia reiterada de la Sala lo ha considerado, se constituyen un beneficio exclusivo para los ex congresistas que fueron pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992; al que únicamente tienen derecho por una sola vez y que no conlleva a una reliquidación anual del ingreso base de liquidación pensional sino una actualización de la pensión, como medida tendiente a soslayar la desigualdad surgida con la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, entre quienes siendo congresistas se pensionaron con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 y los que en igual condición se pensionaron o pensionarían con posterioridad a la misma.

Se tiene entonces, que el beneficio del reajuste especial difiere sustancialmente del derecho pensional especial para los congresistas, en tanto que el primero, se le concede al ex congresista, que lo fue antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, sobre un derecho pensional ya consolidado, mientras que el segundo, alude a la situación del parlamentario que lo es luego de dicha vigencia y que se va a pensionar.

Con tal distinción es evidente, que mal se haría en concluir que el reajuste especial asciende al 75% de lo devengado por un congresista, porque no es viable colocar en el mismo plano de igualdad a dos grupos que objetivamente son perfectamente diferenciables; valga la pena resaltar, a quienes ya se habían pensionado para el 18 de mayo de 1992 y quienes aún no habían adquirido tal derecho.

Así se establece, que el reajuste especial, es aquel al cual tienen derecho los exlegisladores, sólo por una vez, que asciende al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los congresistas para el año, 1994, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, habida cuenta que se pensionaron antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 (...).

En el mismo sentido se han pronunciado las subsecciones A y B de la sección segunda de esta corporación en diversas sentencias(15) en las que se ha mantenido idéntica línea sobre este tema.

En este orden de ideas, no cabe duda de que según la normatividad referida y el criterio ya decantado por la corporación, no es posible equiparar el monto del reajuste especial de la pensión de los ex congresistas causada con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, con el monto de la prestación pensional de los parlamentarios que adquirieron su derecho pensional a partir de la vigencia de esta norma.

En efecto, el Decreto 1359 de 1993 en su artículo 17, modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, reguló el reajuste de la mesada pensional de los ex congresistas que se hubieren pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992) de la siguiente forma: i) se hará por una sola vez; ii) en un porcentaje equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas; y iii) tendrá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.

2.3. De lo probado en el expediente.

En el sub lite se encuentra acreditado lo siguiente:

Obra a folios 4-8 del cuaderno 3º que el señor León Arango Paucar (q.e.p.d.) se desempeñó como representante a la Cámara por los periodos 1978-1981; 1982-1986; y 1990-1994, periodo para el cual alcanzó a ser elegido, según certificación expedida por el jefe de grupo de archivo administrativo de la Cámara de representantes.

Obra a folios 191-195 del cuaderno principal certificaciones expedidas por el subsecretario general y el jefe de la sección de pagaduría del Senado de la República en las que consta que el señor León Arango Paucar (q.e.p.d.) se desempeñó como senador entre el 20 de agosto de 1986 y el 19 de julio de 1988.

Mediante Resolución 0328 del 17 de agosto de 1990 el Fondo de Previsión Social del Congreso reconoció una pensión de invalidez a favor del señor León Arango Paucar siendo su último cargo el de representante principal a la Cámara de representantes por la circunscripción electoral del departamento de Antioquia para el periodo 1990-1994(16).

Por medio de la Resolución 0178 del 15 de abril de 1991 esta misma entidad, en razón del fallecimiento del señor Arango Paucar, sustituyó el derecho pensional a favor de la cónyuge supérstite, señora Clara Ligia Ramírez de Arango(17).

Mediante Resolución 0597 del 14 de agosto de 1998 Fonprecon reconoció y ordenó el pago de un reajuste especial a la pensión de la señora Ramírez de Arango en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en 1992, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1992(18).

Por medio de Resolución 0598 del 14 de agosto de 1998 Fonprecon reconoció y ordenó pagar los intereses de mora por el no pago oportuno del reajuste(19).

Obra a folio 20 certificación expedida por el jefe de la división de prestaciones económicas de Fonprecon en la que consta que al señor Arango Paucar (q.e.p.d.) se le reconoció la pensión a partir del 23 de agosto de 1990.

2.4. Análisis de la Sala.

Como se analizó en el capítulo precedente, en el sub lite se acreditó que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció una pensión de jubilación a favor del señor León Arango Paucar (q.e.p.d.) por haber adquirido su status de pensionado con anterioridad a la Ley 4ª de 1992, pues cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicios en forma previa a su vigencia.

Mediante los actos acusados la misma entidad ordenó el reconocimiento y pago del reajuste especial a favor de su cónyuge supérstite en el equivalente al 75% de lo que devengaba un congresista en el año 1992, a partir del 1º de enero de ese mismo año, así como reconoció los intereses por el no pago oportuno de ese reajuste.

En consecuencia, es evidente que el causante, señor Arango Paucar, no adquirió el status pensional como congresista luego de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, razón por la cual no podía extendérsele retroactivamente un régimen que fue expedido para los parlamentarios que se pensionaran con posterioridad a la referida ley. En otras palabras, al excongresista no le resultaban aplicables los artículos 5º a 7º del Decreto 1359 del 12 de junio de 1993 porque solo estaban destinados a quienes se pensionaran a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, como expresamente lo consagró el artículo 1º de dicho decreto.

Y como la pensión fue causada a favor del excongresista con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, solo tenía derecho a que la pensión le fuera reajustada hasta alcanzar el 50% de la pensión que devengaba un parlamentario para el año 1994, mas no en el porcentaje ordenado en el acto acusado a favor de la beneficiaria.

2.4.1. Bajo esta misma línea argumentativa no puede prosperar la solicitud que se formuló en el recurso de alzada de que se dé aplicación a la Sentencia C-258 de 2013 que resolvió la demanda de inexequibilidad promovida contra el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, según la cual todos los ex congresistas pensionados antes del 1º de abril de 1994, que cumplieran con uno de los requisitos del régimen de transición, tienen derecho a que su pensión sea equivalente a 25 salarios mínimos legales vigentes, tope establecido por la Corte Constitucional.

Sobre este particular se debe precisar que el tope de 25 salarios mínimos es un límite máximo para las mesadas pensionales y no mínimo, como ella lo sugiere, motivo por el cual el hecho de que al reliquidar su pensión con aplicación del reajuste especial en 50%, eventualmente arroje un resultado inferior a dicho tope no impone la revocatoria de la sentencia de primera instancia.

En todo caso debe tenerse en cuenta que el reajuste especial es una figura que no implica una reliquidación del ingreso base de liquidación pensional sino una actualización de la pensión a fin de eludir la desigualdad surgida entre quienes siendo congresistas se pensionaron antes de que entrara en vigencia la Ley 4ª de 1992 y los que en igual condición se pensionaron o pensionarían con posterioridad a su expedición; actualización que, tal como quedó probado, se efectuó en el 75%, es decir, por encima del porcentaje legal permitido.

2.4.2. Por último se confirmará la decisión del tribunal en el sentido de no condenar a la demandada a reintegrar las sumas que alcanzó a percibir, atendiendo principios de confianza legítima y seguridad jurídica, ya que no hay lugar a recuperar por parte de la administración las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

En efecto, si bien es cierto que Fonprecon pagó —y ha venido cancelando— a la señora Ramírez de Arango valores que no le corresponden, también lo es que según lo dispuesto por el artículo 83 de la Carta Política se presume la buena fe en la actuación de los particulares, y al interior del proceso no obra prueba en contrario que desvirtúe dicha presunción, que opera a favor de ella. Además porque, tal como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, las mesadas pensionales pasadas se constituyen en “derechos que ya han ingresado de manera irreversible al patrimonio de la persona”, de conformidad con lo estipulado por el artículo 58 superior y el Acto Legislativo 1º de 2005.

2.5. Conclusión.

Por las razones que anteceden se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de la Resolución 0597 del 14 de agosto de 1998 proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y le ordenó que efectúe la correcta liquidación de la pensión de jubilación de la señora Clara Ligia Ramírez de Arango, con el reajuste ordenado en los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, de manera que el valor de su mesada pensional no resulte inferior al 50% de la pensión devengada por un congresista a 1º de enero de 1994, suma que se tendrá en cuenta hacia el futuro. No obstante, de conformidad con lo expuesto en la parte inicial de esta providencia, se revocará parcialmente en cuanto declaró la nulidad de la Resolución 0598 del 14 de agosto de 1998 mediante la cual Fonprecon reconoció a su favor intereses de mora sobre el reajuste especial, para en su lugar declarar probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE PARCIALMENTE la sentencia del 6 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, solo en cuanto declaró la nulidad de la Resolución 0598 del 14 de agosto de 1998. En su lugar, declárase probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada.

CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia apelada, dentro del proceso promovido por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon contra Clara Ligia Ramírez de Arango.

Ejecutoriado el presente fallo, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(7) Folio 322 del recurso de apelación.

(8) “ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(...)
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
(...)
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;
f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
(...)”.

(9) “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.

(10) Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 de 2013.

(11) Texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 de 2013.

(12) En concordancia con el artículo 7º del mismo Decreto 1359 de 1993.

(13) Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda - subsección A. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Bogotá D.C., 7 de abril del 2016. Rad. 25000-23-25-000-2006-08117-01 (3792-13). Actor: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon, Demandado: Margarita de Jesús Sánchez de Espeleta.

(14) Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda - subsección A. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D.C., 6 de mayo del 2015. Rad. 25000-23-25-000-2000-01200-01 (0526-08). Actor: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon. Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello.

(15) Sentencias del 23 de febrero de 2017. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. 1739-2015; del 7 de noviembre de 2016. C.P. César Palomino Cortés. Rad. 0757-2011; del 7 de abril de 2016. C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 3792-2013.

(16) Folios 5 a 7 cuaderno principal.

(17) Folios 8 y 9 ibídem.

(18) Folios 10 a 15 ibídem.

(19) Folios 17 y 18 ibídem.