Sentencia S2008-00108CE S3[S1942050] de junio 26 de 2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 11001-03-26-000-2008-00108-00(36220)

Actor: Alexa Catherine Ortiz Rodriguez

Demandado: Contraloría General de la República

Referencia: Acción de nulidad

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C, veintiséis de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia.

6. El Consejo de Estado es competente para conocer privativamente y en única instancia del presente asunto, en virtud de lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998— y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 de esta corporación, por tratarse de una demanda formulada en ejercicio de la acción de simple nulidad contra un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional.

II. El problema jurídico.

7. Le corresponde a la Sala establecer si en el presente caso se produjo cosa juzgada en relación con la validez del artículo 2º del Acuerdo 011 del 3 de septiembre de 2007 expedido por el comité para la operación del sistema de información para la vigilancia de la contratación estatal SICE.

III. Análisis de la Sala.

8. La cosa juzgada se presenta cuando el litigio sometido a la decisión del juez, ya ha sido objeto de otra sentencia judicial; produce efectos tanto procesales como sustanciales, por cuanto impide un nuevo pronunciamiento en el segundo proceso, en virtud del carácter definitivo e inmutable de la decisión, la cual, por otra parte, ya ha precisado con certeza la relación jurídica objeto de litigio.

9. En otras palabras, “la cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica”(2).

10. Esta corporación ha sostenido que el concepto de cosa juzgada “(...) hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia”. En consecuencia, es posible “(…) predicar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto”(3).

11. El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, que regula la institución de la cosa juzgada en los asuntos de competencia de esta jurisdicción(4), dispone, en relación con los procesos de nulidad, que “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes (…). La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada”.

12. Lo anterior significa que cuando se trata de la impugnación de actos administrativos a través de la acción de simple nulidad, frente a una decisión que niegue las pretensiones de la demanda, lo que significa que el acto administrativo demandado sigue vigente, la cosa juzgada se presentará exclusivamente en relación con las causales de nulidad alegadas y el contenido del petitum que no prosperó, es decir que la decisión puede ser nuevamente demandada por otra causa y puede prosperar la pretensión.

13. Pero si la decisión fue la de declarar la nulidad del acto administrativo demandado, la misma tendrá efectos de cosa juzgada erga omnes, es decir oponibles frente a todos y en consecuencia, no será posible un nuevo pronunciamiento sobre la validez del acto que fue judicialmente expulsado del ámbito jurídico.

14. De otro lado, se observa que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para que se configure la cosa juzgada es menester que haya identidad de objeto, identidad de causa e identidad jurídica de partes, no obstante lo cual, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que en demandas de nulidad este último requisito no resulta exigible, al afirmar que:

El objeto de la demanda es la pretensión y la causa es el fundamento del derecho que se ejerce. El último requisito, identidad jurídica de las partes no es aplicable en procesos de nulidad, por los efectos erga omnes que le otorga el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo a las sentencias que la declaran y los efectos erga omnes en cuanto a la causa petendi en las que la niegan. En otras palabras, implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico(5).

15. En el presente caso, se observa que mediante Sentencia del 11 de noviembre de 2009, la sección tercera del Consejo de Estado decidió una demanda de nulidad en contra del artículo 2º del Acuerdo 0011 de 3 de septiembre de 2007, en la cual se esgrimieron argumentos similares a los que fueron planteados en el sublite, consistentes, básicamente —según la enunciación efectuada en la referida sentencia—, en que:

15.1. Al hacer extensiva la suspensión provisional del literal e) del artículo 18 del Decreto 3512 de 2003, decretada por el Consejo de Estado mediante Auto de fecha de 5 de febrero de 2005, al artículo 14 del decreto en mención, se viola la presunción de legalidad y ejecución directa de los actos administrativos, dado el carácter restrictivo de la medida de suspensión provisional que sólo genera efectos en relación con la norma para la cual se ha proferido la decisión.

15.2. El legislador, en el artículo 5º de la Ley 598 de 2000, consagra la obligación de consultar el RUPR y el CUBS para todas las entidades estatales y en todos los casos. El supuesto descrito en el literal b del artículo 14 del Decreto 3512 de 2003, se refiere a otra obligación y no reglamenta la disposición referenciada, al aplicarse a entidades con régimen especial y a particulares que administren recursos públicos. Por tanto, no es ajustado a derecho extender los efectos de la suspensión provisional del literal e) del artículo 18 del Decreto 3512 e imponer el registro de los contratos de cuantía superior a 50 smlmv, cuando esta excepción se halla en una norma especial que regula una situación diferenciada: las obligaciones que deben cumplir los particulares que administran recursos públicos; se está así, ante una disposición autónoma e independiente.

15.3. La disposición demandada incurre en una extralimitación al vulnerar una norma de carácter superior, específicamente un exceso en las atribuciones conferidas al comité para la operación del SICE en el artículo 7º del Decreto 3512 de 2003, por lo que se desconoce el principio de jerarquía normativa, ya que el artículo cuestionado se atribuye la potestad de interpretar los mandatos de una norma superior que goza de la presunción de legalidad.

16. Como consecuencia de esta demanda, el Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 2º del Acuerdo 0011 de 3 de septiembre de 2007, con fundamento en las siguientes consideraciones(6):

Para tomar una decisión respecto de los cargos formulados, la Sala se ocupará, en primer lugar del concepto de la violación referente a la extensión de la suspensión provisional del literal e del artículo 18 del Decreto 3512 de 2003, decretada por el Consejo de Estado mediante Auto de fecha de 5 de febrero de 2005, al artículo 14 del decreto en mención. Toda vez que, de acuerdo con lo expresado por el actor se incurre en violación de la presunción de legalidad y del carácter ejecutorio propio de los actos administrativos. Sólo en el evento en que el cargo en mención no prospere se procederá al análisis de los restantes argumentos esgrimidos en la demanda.

El carácter ejecutorio de los actos administrativos.

La administración a diferencia de los particulares no requiere de la intervención de un tercero imparcial (juez) para imponer las manifestaciones de voluntad que de ella emanan; en otras palabras, el querer del aparato administrativo no debe someterse a un juicio de carácter declarativo para buscar su ejecutoria: las decisiones que son asumidas por quienes cumplen función de carácter administrativo son obligatorias por sí mismas, en virtud “de su propia autoridad”.

La autotutela reconocida en cabeza de la administración se ubica en el momento mismo de la eficacia de sus decisiones, por ello, el ordenamiento jurídico les reconoce un carácter obligatorio; ello implica que éstas surten efectos desde el momento mismo en que son dadas a conocer mediante procedimientos de publicación, notificación o comunicación según sea el caso(7). Se trata de la oponibilidad de los actos administrativos frente a los destinatarios: el acto administrativo existe y es válido cuando cumple con las ritualidades propias de su formación y cuando se configuran correctamente cada uno de sus elementos, pero sólo es eficaz cuando los sujetos a los que afecta (modificando, suprimiendo o creando situaciones jurídicas) conocen su contenido,(8) momento a partir del cual, no queda otro camino distinto a su cumplimiento; cumplimiento que, en principio, no se interrumpe por la utilización de las acciones contencioso administrativas.

El argumento desarrollado encuentra asidero en el ordenamiento jurídico, de manera concreta en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo al preceptuar que “Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados” En igual sentido, la disposición contenida en el artículo 12 de la ley 153 de 1887 señala que “las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes…”.

La autotutela entonces encuentra un reflejo inmediato en el carácter ejecutivo y ejecutorio de todo acto administrativo, cualidades que a su vez justifican que el ordenamiento jurídico presuma la validez o legalidad de los mismos. Ello quiere decir que, una vez concluida la formación de manifestación de la voluntad, ésta se entiende ajustada al ordenamiento jurídico positivo, de ahí que pueda imponerse sobre otros sujetos. Tal como señaló la Sala líneas antes, los destinatarios de las normas administrativas no pueden oponerse a las mismas, cualquier inconformidad con su contenido debe ser ventilada en un proceso de carácter jurisdiccional, encaminado precisamente a desvirtuar una presunción que no es definitiva sino “iuris tantum”.

Tal como indica la doctrina(9), la consagración de la presunción de legalidad a favor de los actos administrativos desplaza la carga de la prueba al ciudadano, quien mediante las vías procesales de impugnación debe comprobar la no correspondencia de la decisión administrativa demanda con el derecho. Por tanto, la única forma de romper dicha presunción de validez es mediante pronunciamiento judicial definitivo. Por esto, en el ordenamiento jurídico colombiano en la demanda de nulidad se exige al accionante que señale en el escrito de demanda tanto las normas que considera violadas como el concepto de la violación(10); este último requisito constituye la causa petendi o el marco en el cual se puede desenvolver la litis, sin que el operador jurídico pueda pronunciarse de oficio sobre otras posibles vulneraciones, toda vez que se trata de una jurisdicción de carácter rogado.

La anterior regla se halla consagrada en el primer inciso del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, el cual preceptúa:

Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sidoanulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contenciosoadministrativo…” (subraya la Sala).

Por otra parte, la legislación atempera el carácter ejecutorio y ejecutivo de las decisiones de la administración, permitiendo que en sede contencioso administrativa se suspendan provisionalmente, por solicitud del accionante, los efectos del acto demandado; es decir, se afecta la eficacia del acto administrativo, se detiene su cumplimiento durante el tiempo que dure el proceso. El mismo artículo 66 del Código Contencioso Administrativo en su numeral 1 señala entre las causales que pueden dar lugar a la pérdida de fuerza ejecutoria la referente a “la suspensión provisional”.

En el ordenamiento jurídico colombiano la medida cautelar de suspensión provisional no puede ser decretada de oficio por el juez de lo contencioso administrativo, por tanto, el actor debe solicitarla y exponer de forma expresa las razones que justifican su procedencia; tratándose de acción de nulidad simple la ley exige una manifiesta infracción entre el acto administrativo demandado y las disposiciones que se señalan como vulneradas. Es decir, del simple cotejo de la norma administrativa con la norma superior que le sirve de fundamento se debe desprender una abierta y flagrante contradicción.

Vistas así las cosas, la Sala concluye:

1. El artículo 14 del Decreto 3512 de 2003 hace parte de un acto administrativo que goza de presunción de validez;

2. El artículo 14 del Decreto 3512 de 2003 tiene plena fuerza ejecutoria, es decir que su contenido vincula y es de obligatorio cumplimiento para sus destinatarios, entre ellos el comité para la operación del SICE;

3. El carácter ejecutivo y ejecutorio de la disposición contenida en el artículo 14 del Decreto 3512 no ha sido afectada por decisión judicial alguna: dicha norma no ha sido demandada mediante acción de nulidad y, por ende, no se ha solicitado ninguna medida cautelar de suspensión provisional que afecte su eficacia;

4. Con independencia de la identidad o diferencias existentes entre el literal b del artículo 14 y el literal e del artículo 18 del Decreto 3512 de 2004, no le es permitido al juez contencioso administrativo declarar de oficio la medida de suspensión provisional sin que medie la respectiva acción de nulidad y solicitud de decreto de la medida cautelar;

5. El Comité para la operación del SICE, como destinario de la norma está obligado a su cumplimiento, no puede proferir actos administrativos contrarios a los dispuesto en el literal b) del artículo 14 del Decreto 3512 de 2003 aduciendo como fundamento la declaratoria de suspensión provisional de otra disposición del mismo cuerpo normativo. Si al juez no le es dado hacer la declaratoria de oficio mucho menos pueden hacerlo otros operadores jurídicos aduciendo un factor de conexidad, y;

6. El artículo 2º del Acuerdo 0011 de 2007 vulnera el ordenamiento jurídico al contrariar una norma superior cuya presunción de validez no ha sido desvirtuada y cuyos efectos no han sido suspendidos en virtud de orden judicial en el respectivo proceso de nulidad.

No existen dudas, entonces, que con la expedición del artículo 2º del acuerdo 0011 de 2007 se vulneró el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003, al no poder exigir éste la obligación de registro en el portal SICE de todos los contratos celebrados por las entidades y particulares que manejen recursos públicos con régimen especial de contratación sin importar la cuantía, cuando una norma de rango superior excepciona de este deber aquellos contratos cuya cuantía sea inferior a 50 smmlv.

17. De acuerdo con lo anterior, advierte la Sala que en el sub lite la solicitud de nulidad del acto administrativo demandado se fundamenta en las mismas normas y argumentos considerados en el fallo del 11 de noviembre de 2009 que anuló el artículo 2º del Acuerdo 0011 de 2007, es decir que existe identidad en la causa petendi y en consecuencia, declarada la nulidad de la disposición demandada, ello significa que fue retirada del ordenamiento jurídico desde la fecha de la sentencia que se encuentra ejecutoriada y como lo ha sostenido la jurisprudencia, “(…)al carecer de vigencia no puede revivirse para volverse a estudiar sobre lo mismo, pues ello implicaría interpretar que una norma anulada, continuara produciendo efectos hacia el futuro en contravención no solo de la ley sino del principio de la cosa juzgada”(11) y en consecuencia, debe estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la Sentencia del 11 de noviembre de 2009, expediente 35313.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE probada en este proceso la excepción de cosa juzgada.

En consecuencia:

2. ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, el 11 de noviembre de 2009, expediente 35313, que declaró la nulidad del artículo 2º del Acuerdo 0011 de 2007 expedido por el comité para la operación del SICE de la Contraloría General de la República.

TERCERO: En firme esta decisión, archívese.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Primera, Sentencia del 5 de marzo de 2009, radicación número: 11001-03-24-000-2004-00262-01, M.P. Rafael Ostau de Lafont P., reiterada en sentencia de la sección tercera, subsección A, del 24 de marzo de 2011, M.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, Exp. 34396. Sentencia de la sección tercera, subsección B, del 24 de mayo de 2012, Exp. 23221, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

(4) El artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, establece: “Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. // Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos. // La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes. Los efectos de la cosa juzgada en procesos en que se ventilen cuestiones relativas al estado civil de las personas, se regularán por lo dispuesto en el Código Civil y leyes complementarias. // En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. // La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión”.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección cuarta, Sentencia del 22 de abril de 2004, Exp. 13274, C.P. Germán Ayala Mantilla.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Exp. 35313, C.P. Enrique Gil Botero.

(7) [13] “Cfr. LÓPEZ RAMÓN, Fernando. “Límites constitucionales de la autotutela administrativa” En: Revista de administración pública Nº 115. Madrid, Instituto de Estudios Políticos y Constitucionales. 1988”.

(8) [14] “Cfr. Artículos 43 y 44 del Código Contencioso Administrativo”.

(9) [15] “PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Parte General I. Barcelona, Marcial Pons. 2003”.

(10) [16] “Artículo 137.4 del Código Contencioso Administrativo”.

(11) Sentencia sección cuarta del 22 de abril de 2004, ya citada.