Sentencia 2008-00120 de junio 4 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Exp.: 500012331000200800120-02

Radicado interno: 2008-0120

Consejera ponente:

Susana Buitrago Valencia

Bogotá, D.C., cuatro de junio de dos mil nueve.

Demandante: Patricia Inés Pardo Moreno

Acción electoral

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación propuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Meta.

2. Del asunto objeto de debate.

Lo representa determinar si en el evento sometido a consideración en la presente demanda, procede o no revocar el fallo de primera instancia dictado por el Tribunal Administrativo del Meta que negó la anulación del acto de nombramiento de la doctora Luz Marina Rey Rodríguez como corregidor, nivel profesional, código 227, grado 08, con funciones en el corregimiento 7, Apiay, porque, como se alega, no cumple con los requisitos mínimos fijados por la ley para desempeñar el cargo para el cual fue designada.

3. Del caso concreto.

Se alega por la demandante que la nombrada corregidora de Apiay, no acreditó título de posgrado como lo ordena el manual de funciones para el ejercicio de dicho cargo.

El Acuerdo 18 de 2001 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo 38 de diciembre 5 de 1997 y se dictan otras disposiciones” expedido por el concejo municipal de Villavicencio estableció lo siguiente:

“ART. 1º—Modifíquese el artículo cuarto del Acuerdo 38 de 1997, el cual quedará así: El cargo de corregidor, será del nivel ejecutivo (1) , código 227, grado 06, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 1569 de 1998.

PAR. 1º—Para el ejercicio del cargo se requiere poseer título universitario y título de formación avanzada o de posgrado o su equivalencia (art. 32, ibíd.)”.

En copia parcial del Decreto Municipal 246 del 15 de septiembre de 2005 “manual específico de funciones” (fls. 21-23, exp.), respecto del cargo de corregidor, se señalaron como requisitos para el desempeño del mismo, los siguientes:

“Avanzada: Título de posgrado en derecho público o administrativo o su equivalencia.

Profesional: Título de abogado con tarjeta profesional.

Experiencia relacionada: Dos años de experiencia profesional en áreas afines al cargo”.

Para efectos del cargo que se cuestiona a través de esta demanda, el Decreto-Ley 785 de 2005, lo clasificó en el nivel profesional, bajo la nomenclatura 227, así:

ART. 18.—Nivel profesional. El nivel profesional está integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación específica de empleos:

Cód.Denominación del empleo
[…] 
227Corregidor

Ahora bien, la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º, regula el sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos que deben orientar el ejercicio de la gerencia pública, de quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública.

Esta ley se aplica también a los empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados (art. 3º, lit. c).

En el artículo 53 de esta ley, se confirieren facultades extraordinarias al Presidente de la República, para que en el término de seis (6) meses contados a partir de su promulgación, expida normas con fuerza de ley, entre otras, para establecer el sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por dicha ley, con excepción del Congreso de la República.

En virtud a la anterior habilitación, el Presidente expidió el Decreto-Ley 785 del 17 de marzo de 2005, por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, y en el artículo 1º, referente al ámbito de aplicación, dispone:

“El presente decreto establece el sistema de nomenclatura, clasificación de empleos, de funciones y de requisitos generales de los cargos de las entidades territoriales”.

Por su parte el artículo 3º y 4º prevé lo referente a los niveles jerárquicos y la naturaleza de las funciones asignadas a estos, así:

“ART. 3º—Niveles jerárquicos de los empleos. Según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades territoriales se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: nivel directivo, nivel asesor, nivel profesional, nivel técnico y nivel asistencial.

ART. 4º—Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales:

4.1. Nivel directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos.

4.2. Nivel asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección territorial.

4.3. Nivel profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales.

4.4. Nivel técnico. Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología.

4.5. Nivel asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución.

PAR.—Se entiende por alta dirección territorial, los diputados, gobernadores, concejales, alcaldes municipales o distritales, alcalde local, contralor departamental, distrital o municipal, personero distrital o municipal, veedor distrital, secretarios de despacho, directores de departamentos administrativos, gerentes de unidades administrativas especiales y directores, gerentes o presidentes de entidades descentralizadas”.

En los siguientes artículos se definieron los requisitos de estudios y experiencia como criterios para tener en cuenta en los diferentes niveles jerárquicos y se establecieron los mínimos y máximos de estudios y experiencia requeridos en dichos cargos, así:

“ART. 6º—Estudios. Se entiende por estudios los conocimientos académicos adquiridos en instituciones públicas o privadas, debidamente reconocidas por el Gobierno Nacional, correspondientes a la educación básica primaria, básica secundaria, media vocacional, superior en los programas de pregrado en las modalidades de formación técnica profesional, tecnológica y profesional y en programas de posgrado en las modalidades de especialización, maestría, doctorado y posdoctorado.

[…]

ART. 11.—Experiencia. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio.

Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifica en profesional, relacionada, laboral y docente.

Experiencia profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional, tecnológica o técnica profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo.

Experiencia relacionada. Es la adquirida en el ejercicio de empleos que tengan funciones similares a las del cargo a proveer o en una determinada área de trabajo o área de la profesión, ocupación, arte u oficio.

Experiencia laboral. Es la adquirida con el ejercicio de cualquier empleo, ocupación, arte u oficio.

Experiencia docente. Es la adquirida en el ejercicio de las actividades de divulgación del conocimiento obtenida en instituciones educativas debidamente reconocidas.

Cuando para desempeñar empleos pertenecientes a los niveles directivo, asesor y profesional se exija experiencia, esta debe ser profesional o docente, según el caso y determinar además cuando se requiera, si esta debe ser relacionada.

Cuando se trate de empleos comprendidos en el nivel profesional y niveles superiores a este, la experiencia docente deberá acreditarse en instituciones de educación superior y con posterioridad a la obtención del correspondiente título profesional.

ART. 13.—Competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los empleos. De acuerdo con la categorización establecida para los departamentos, distritos y municipios y de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, las autoridades territoriales deberán fijar en los respectivos manuales específicos las competencias laborales y los requisitos, así:

13.1. Las competencias se determinarán con sujeción a los siguientes criterios, entre otros:

13.1.1. Estudios y experiencia.

13.1.2. Responsabilidad por personal a cargo.

13.1.3. Habilidades y las aptitudes laborales.

13.1.4. Responsabilidad frente al proceso de toma de decisiones.

13.1.5. Iniciativa de innovación en la gestión.

13.2. Los requisitos de estudios y de experiencia se fijarán con sujeción a los siguientes mínimos y máximos:

[…]

13.2.3. Nivel profesional

Para los empleos del orden departamental, distrital y municipal:

Mínimo: Título profesional.

Máximo: Título profesional, título de posgrado y experiencia”.

Las normas transcritas en precedencia, permiten concluir que en tratándose de empleos del orden territorial, la Ley 909 de 2004 confirió al Gobierno Nacional facultades amplias para expedir el correspondiente manual de funciones y requisitos de las entidades de dicho nivel, observando eso sí los criterios orientadores de la gerencia pública que fija la ley. Así mismo, en lo concerniente a los requisitos de estudios exigidos para el desempeño de dichos empleos, se determinó en forma clara que en los manuales de funciones se señalarían de manera explícita las disciplinas académicas que se exigirían para cada cargo, atendiendo a la naturaleza de las funciones del empleo o el área de su desempeño.

En este mismo decreto se estableció en el artículo 25 lo correspondiente a las equivalencias entre estudios y experiencias, y respecto del nivel profesional, se puntualizó:

ART. 25.—Equivalencias entre estudios y experiencia. Las autoridades territoriales competentes, al establecer el manual específico de funciones y de requisitos, no podrán disminuir los requisitos mínimos de estudios y de experiencia, ni exceder los máximos señalados para cada nivel jerárquico. Sin embargo, de acuerdo con la jerarquía, las funciones, las competencias y las responsabilidades de cada empleo, podrán prever la aplicación de las siguientes equivalencias:

25.1. Para los empleos pertenecientes a los niveles directivo, asesor y profesional:

25.1.1. El título de posgrado en la modalidad de especialización por:

25.1.1.1. Dos (2) años de experiencia profesional y viceversa, siempre que se acredite el título profesional, o

25.1.1.2. Título profesional adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo, siempre y cuando dicha formación adicional sea afín con las funciones del cargo, o

25.1.1.3. Terminación y aprobación de estudios profesionales adicionales al título profesional exigido en el requisito del respectivo empleo, siempre y cuando dicha formación adicional sea afín con las funciones del cargo, y un (1) año de experiencia profesional.

[…]”

En desarrollo de las anteriores preceptivas, la Alcaldía Municipal de Villavicencio mediante la expedición del Decreto 246 del 15 de septiembre de 2005, expidió el manual de funciones de los empleos del municipio, y en lo correspondiente al cargo de corregidor, adecuó la clasificación que le daba el Acuerdo Municipal 18 de 2001, como del nivel ejecutivo, código 227, grado 06, al de nivel profesional, código 227, grado 08.

De manera que bajo esta precisión y de conformidad con las disposiciones del Decreto 785 de 2005, procede la Sala a analizar si los requisitos establecidos por el manual de funciones, en concordancia con las disposiciones generales adoptadas por el citado decreto fueron inobservadas por el Alcalde de Villavicencio al expedir el Decreto Municipal 105 de 2008, por medio del cual nombró a Luz Marina Rey Rodríguez como corregidora de Apiay.

El desempeño del cargo de corregidor en el municipio de Villavicencio está regido por los siguientes requisitos de acuerdo con el Decreto Municipal 246 del 15 de septiembre de 2005:

Estudios, experiencia y otros requisitos
AvanzadaTítulo de posgrado en derecho público o administrativo o su equivalencia.
ProfesionalTítulo de abogado con tarjeta profesional.
Experiencia relacionadaDos años de experiencia profesional en áreas afines al cargo
Competencias[…]

Ahora, pasa la Sala a verificar si tales requisitos se cumplen por la demandada, de la siguiente manera:

Estudios profesionales

Título de abogado con tarjeta profesional. La demandante aportó al proceso los siguientes documentos para acreditar la condición de profesional del derecho:

• Acta individual de graduación 008 del 19 de agosto de 2005, por medio de la cual la Universidad Cooperativa de Colombia, hace constar que Luz Mariana Rey Rodríguez identificada con la C.C. 40.375.007 de Villavicencio cumplió satisfactoriamente los requisitos exigidos por las normas legales y estatutarias. Por tal motivo le expide el título de abogada (fl. 173, exp.).

• Copia de la tarjeta profesional de abogado Nº 144.285. (fl. 174, exp.)

De esta manera cumple con los estudios profesionales requeridos.

Estudios de avanzada

Título de posgrado en derecho público o administrativo o su equivalencia. Sobre este punto se centra el fundamento de la demanda, relativo a considerar que la demandante no cumple con este requisito, pues no acreditó título de posgrado en las áreas requeridas.

Al respecto debe señalarse que si bien este es un requisito esencial para el ejercicio del cargo, legalmente es pasible(sic) reunirlo por equivalencia conforme lo previsto en el artículo 25 del Decreto 785 de 2005 (2) , que para el caso en estudio se regula así:

25.1. Para los empleos pertenecientes a los niveles directivo, asesor y profesional:

25.1.1. El título de posgrado en la modalidad de especialización por:

25.1.1.1. Dos (2) años de experiencia profesional y viceversa, siempre que se acredite el título profesional, o […]”

Está acreditado que la demandante cursó, terminó y aprobó el programa de especialización de derecho administrativo en la Universidad Libre - extensión Villavicencio, faltándole el título respectivo (fl. 175, exp.); sin embargo, el manual de funciones del cargo de corregidor que es del nivel profesional permite que se opte por las equivalencias establecidas como acreditación de este requisito. Bajo esta opción se analizará si la demandada cumple o no con tal exigencia.

El citado artículo 25 del Decreto 785 de 2005, permite que el título de posgrado pueda por equivalencia, sustituirse o reemplazarse por dos años de experiencia profesional, entendida esta como “la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional”.

De acuerdo con la certificación que obra al folio 76 del expediente, expedida por la Universidad Cooperativa de Colombia la demandada terminó materias el 26 de mayo de 2002; es decir, que desde tal fecha le es computable como experiencia profesional su desempeño de funciones propias y relacionadas con materias jurídicas.

Del ejercicio de tales funciones obra certificación de la DIAN en la que consta que la doctora Luz Marian Rey Rodríguez se desempeñó como abogada - vía gubernativa en la oficina jurídica del despacho de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Villavicencio desde julio de 2000 a febrero de 2006 (fls. 73 a 75).

En el desempeño de dicho cargo se certificaron como funciones las siguientes:

“Descripción de los puestos de trabajo

Funcionaria Luz Marina Rey Rodríguez

Abogado vía gubernativa

1. Proyectar los fallos de los recursos interpuestos contra los actos expedidos por las diferentes dependencias de la entidad, verificando los requisitos para su procedencia y teniendo en cuenta la normatividad, la doctrina y la jurisprudencia con el fin de garantizar el derecho de defensa y la correcta aplicación de la normatividad en materia tributaria.

2. Proyectar para la firma del administrador los actos administrativos cuya competencia se le haya asignado por ley con el fin de fallar los recursos interpuestos dentro de los términos de ley.

3. Dar respuesta a los derechos de petición presentados por los contribuyentes, usuarios aduaneros y cambiarios con el fin de resolver las inquietudes presentadas por los mismos.

4. Proyectar para la firma del administrador o su delegado los fallos de la revocatoria directa con el fin de estudiar la procedencia o no de las causales de revocatoria directa señaladas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo en materia tributaria.

5. Presta apoyo jurídico en materia tributaria, aduanera y cambiaria a las diferentes áreas de la administración con el fin de unificar criterios en la aplicación de las normas tributarias, aduaneras y cambiarias.

6. Incluir los actos proferidos por la división jurídica tributaria en el aplicativo gestor con el fin de mantener actualizada la información.

7. Desempeñar las demás funciones que le sean asignadas por el superior inmediato, de acuerdo con la naturaleza del empleo”.

Del contenido de dicha certificación, se tiene que la demandante desde el 26 de mayo de 2002 al 26 de mayo de 2004, desempeñó funciones en las que desarrolló actividad profesional relacionada con la carrera de derecho. Tal hecho permite concluir que acredita por equivalencia el título de posgrado con la experiencia profesional.

Finalmente, señala el manual de funciones del cargo de corregidor que se debe acreditar experiencia relacionada, consistente en acreditar dos años de experiencia profesional en áreas afines al cargo.

En relación con este requisito se tiene que la exigencia es específica y se entiende como aquella “adquirida en el ejercicio de empleos que tengan funciones similares a las del cargo a proveer o en una determinada área de trabajo o área de la profesión”. La demandada acredita haber estado vinculada a la DIAN en el cargo de auxiliar de ingresos públicos III nivel 12 grado 08 desde el 14 de diciembre de 1992 y hasta el 17 de marzo de 2008, fecha en la que inicia licencia especial de servicios. Que desempeñó entre otros los siguientes cargos, según certificación expedida por la Directora de Impuestos Nacionales de Villavicencio:

“Abogado vía gubernativa de la oficina jurídica del despacho de la administración.

Desde julio de 2000 a febrero de 2006.

Abogada ejecutora división de cobranzas.

Desde febrero de 2006 a enero de 2008 (3) .

Jefe asignado del GIT gestión, control extensivo y asistencia al cliente del despacho de la administración.

Desde febrero de 2008 hasta la fecha de inicio de la licencia”.

Entonces, de conformidad con las funciones certificadas que desempeñó desde el 27 de mayo de 2004 completa la experiencia relacionada que exige el cargo, pues se advierte que el ejercicio de los empleos en la DIAN y las funciones encomendadas en los mismos, tienen relación con el título profesional que posee, vinculación en la cual se desempeñó por tiempo superior al exigido.

Debe precisarse que en esta etapa no resulta de recibo el cuestionamiento de la demandante respecto de la veracidad de la certificación expedida por la DIAN de Villavicencio, pues con tal propósito, tuvo la oportunidad durante el término probatorio de controvertir el documento allegado e incluso de tacharlo de falso. Así, ante tal omisión, no puede la Sala desconocer en esta instancia el contenido de este documento público.

De manera que al no resultar acreditado que el acto de nombramiento de la señora Luz Marina Rey Rodríguez como corregidora de Apiay esté viciado de nulidad por los cargos alegados, pues no logró estructurarse la violación que se endilga a la norma superior ni que el mismo se efectuara sin el lleno de los requisitos exigidos, se impone confirmar el fallo de primera instancia.

III. La decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2008 por el Tribunal Administrativo del Meta, atendiendo a las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. En firme esta decisión, vuelva el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Este cargo fue adecuado en el manual de funciones y quedó de conformidad con el Decreto 785 de 2005 en el nivel profesional.

(2) Esta norma de equivalencias se aplica por cuanto las previstas en el artículo 32 del Decreto 1569 de 1998, fueron derogadas por el artículo 34 del Decreto 785 de 2005, que dispuso: “Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga el Decreto 1569 de 1998 y las demás disposiciones que le sean contrarias”.

(3) En ejercicio de este empleo ejerció las siguientes funciones:

Ejecutor de cobro

1. Recibir expedientes de los grupos de persuasiva, facilidades de pago y represtación(sic) externa.

2. Librar mandamiento de pago contra los deudores, solidarios y terceros garantes.

3. Resolver escritos de excepciones contra el mandamiento de pago dentro de la oportunidad legal y los recursos que con ocasión de las mismas sean interpuestos.

4. Proferir resolución ordenando llevar adelante la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados.

5. Practicar diligencias de secuestro, resolver oposiciones, ordenar avalúos y resolver objeciones, proferir liquidación de créditos y costas y finalmente ordenar el remate de los bienes, siguiendo los lineamientos señalados en el Código de Procedimiento Civil.

6. Ordenar el fraccionamiento, conversión, endoso y aplicación de títulos de depósito judicial, previo cumplimiento de las disposiciones legales.

7. Decretar y comunicar las medidas cautelares y ordenar el levantamiento de las mismas, si fuere el caso.

8. Proferir los actos administrativos para declarar la extinción de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias.

9. Mantener actualizados los sistemas de información del área, mediante el diligenciamiento de las planillas creadas para el efecto.

10. Atender derechos de petición de los procesos a cargo y en general todos los escritos que se radiquen con ocasión del cobro.

11. Proyectar la resolución mediante la cual se concede facilidad de pago previo cumplimiento de los requisitos legales o dar traslado de los antecedentes al funcionario competente para el trámite respectivo.

13. (sic) Liquidar intereses y actualización de las obligaciones si fuere el caso.

14. Enviar al grupo de unidad penal o a quien haga sus veces, los documentos que demuestren el no pago de obligaciones de impuestos por concepto de ventas y retención en la fuente, con el objeto que se instaure la respectiva denuncia penal.

15. Velar por la prelación del crédito fiscal.

16. Generar reportes a entidades de control en relación con los procesos a su cargo, conforme a los parámetros indicados por aquellas.

17. Comunicar al grupo de representación externa o quien haga sus veces sobre la iniciación de procesos especiales, previa suspensión de proceso administrativo de cobro.

18. Adelantar inspecciones contables o tributarias y todas las acciones tendientes a identificar bienes del deudor y determinar su capacidad económica, en los casos que se requiera.

19. Clasificar los procesos de cobro conforme a las órdenes administrativas e instrucciones que sobre el particular emita el nivel central.

20. Identificar y ordenar la depuración de aquellas obligaciones que reúnen las condiciones de ley.

21. Identificar, solicitar y efectuar el seguimiento a las inconsistencias detectadas en los diferentes aplicativos de la entidad que afecten o que estén relacionadas directamente con el proceso de cobro.

22. Desempeñar las demás funciones que le sean asignadas por el superior inmediato, de acuerdo con la naturaleza del puesto de empleo.

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