Sentencia 2008-00124 de agosto 15 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2008-00124-00.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 28 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Actor: Owen Arias Chaustre

Bogotá, D.C., quince de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

La disposición acusada, es del siguiente tenor:

“ACUERDO 31 DE 2002

(Diciembre 27)

“Por el cual se reglamenta la evaluación y tarifas de emisiones de contaminantes de las fuentes móviles para el municipio de Los Patios.

El Concejo Municipal de Los Patios,

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 79, numeral 9º de la Constitución Política de Colombia, Ley 99 de 1993, el capítulo IV del Decreto 948 de 1995 del Ministerio del Medio Ambiente, el artículo 4º de la Ley 105 de 1993, las resoluciones 5 y 909 de 1996 de los ministerios del Medio Ambiente y de Transporte, y el artículo 32, numeral 10 parágrafo 2º de la Ley 136 de 1994,

ACUERDA:

(…).

ART. SEXTO.—Tarifas por las evaluaciones de las emisiones de gases contaminantes. Los centros de diagnóstico debidamente autorizados para realizar la evaluación de las emisiones de fuentes móviles en el municipio de Los Patios, se regirán por las siguientes tarifas:

Categoría y tarifa según Resolución 909 de 1996:

M1 y N11SMLDV
M21.5SMLDV
M32.0SMLDV
N22.5.SMLDV
N33.0SMLDV

PAR. PRIMERO.—A las anteriores tarifas se les aplicará el IVA del valor neto de la tarifa (sin IVA), el 70% se destinará al centro de diagnóstico que realiza la evaluación de las emisiones contaminantes, el 10% se girará a Corponor y el 20% restante se girará al Departamento de Tránsito y Transporte Municipal de Los Patios. En los cinco (5) primeros días del mes siguiente a la fecha de recaudo.

PAR. SEGUNDO.—Los recursos recibidos por Departamento de Tránsito y Transporte Municipal de Los Patios, se destinarán a programas de control, prevención, mitigación, educación y capacitación ambiental, así como a la promoción de programas de mejoramiento ambiental de los sistemas de transporte”.

En primer lugar, el agente del Ministerio Público y el recurrente coinciden en afirmar que las tarifas fijadas en el acuerdo acusado no corresponden al concepto de tasa, ni de impuesto, a que alude el artículo 338 de la Constitución Política.

Sobre el particular, advierte la Sala:

A través de la disposición acusada se establecen unas tarifas que deben pagar los propietarios de las fuentes móviles en el municipio de Los Patios, a los centros de diagnóstico debidamente autorizados, por la evaluación de las emisiones de contaminantes.

Esta Sección, en sentencia de 26 de abril de 2007 (exp. 25000-23-24-000-2003-00834-02, Actor: Juan Carlos Martínez Sánchez, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), en relación con los tributos, precisó los siguientes conceptos:

“Al efecto, téngase en cuenta que siguiendo los derroteros jurisprudenciales de la Sala Plena de esta corporación(1) “los tributos, de acuerdo con lo expuesto por Héctor B. Villegas, citado por Mauricio A. Plazas Vega, son ‘las prestaciones comúnmente en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.’ Son características de los tributos su fundamento en el poder de imperio del Estado, su origen legal y su posibilidad de materializarse a través de pagos en dinero y en especie”(2); y que “Los tributos se clasifican en impuestos, contribuciones y tasas”.

Sobre el tema puntualiza en otra sentencia que “El impuesto es un tributo sin contraprestación directa que obedece al hecho de pertenecer a una comunidad”, el cual “se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado”; “no guarda relación directa e inmediata con un beneficio obtenido por el contribuyente; una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente, no se destina a un servicio público específico sino a las arcas generales para atender los servicios que se requieran”(3).

Por otra parte, en la misma sentencia, la Sala precisó que “‘La tasa es un tributo que se origina en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente. Sólo lo paga quien lo utiliza. Se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado(4)’.

Así aparece acogido ese concepto en el artículo 338, inciso segundo, de la Constitución Política, en cuanto dispone lo siguiente:

“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos” (resaltado y subrayas fuera de texto).

En relación con las atribuciones en materia tributaria de los concejos municipales, esta Sección precisó en la sentencia de 24 de julio de 2008 (exp. 2003-00394-01, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade) lo siguiente:

“…La posibilidad de permitir a las autoridades administrativas la determinación de la tarifa de una tasa y la obligación para los órganos de representación popular de fijar el método y el sistema para definir los costos de los servicios que se presten y la forma de hacer su reparto.

De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

El mismo artículo precisa que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Finalmente, el tercer inciso precisa que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

De dicho texto superior se desprenden entonces claros principios que rigen los tributos y que son aplicables no sólo a gravámenes futuros, sino a los ya existentes: (i) el de legalidad, que consiste en que no puede existir un tributo sin una ley previa que lo establezca, pues ese poder de imposición sólo corresponde al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales; principio según el cual igualmente son la ley, las ordenanzas y los acuerdos los que deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas; (ii) el de irretroactividad, por el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo posterior a su vigencia. Principio que reitera el artículo 363 superior en su segundo inciso.

Ahora bien, en relación con el mandato contenido en el segundo inciso del artículo 338 debe destacarse, para efectos de esta decisión que de dicho texto se desprende que las tarifas de las tasas —entendidas como recuperación de los costos de los servicios que les presten a los contribuyentes— y las tarifas de las contribuciones —entendidas como participación en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes—, pueden excepcionalmente ser fijadas por las autoridades administrativas, pero previa fijación por la ley, las ordenanzas o los acuerdos del sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto…” (resaltado y subrayas fuera de texto).

En tratándose de los centros de diagnóstico automotor, es preciso traer a colación la Sentencia C-745 de 26 de septiembre de 2012, en la cual la Corte Constitucional dijo lo siguiente:

“(…)”.

“4.3.1.3. Los centros de diagnóstico automotor son definidos en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, como aquellos entes estatales o privados destinados al examen técnico mecánico de vehículos automotores y a la revisión del control ecológico conforme a las normas ambientales. El artículo 53 de la misma ley, establece que la revisión técnico mecánica se realizará en centros “que posean las condiciones que determinen los reglamentos emitidos por el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo de sus competencias. El Ministerio de Transporte habilitará dichos centros, según la reglamentación que para tal efecto expida”. Así, los centros de diagnóstico, ya sean estatales o particulares, son habilitados y regulados por el Ministerio de Transporte. Según la misma disposición, los resultados de las revisiones deberán consignarse en un documento uniforme que establece el ministerio y que podrá ser solicitado por la autoridad de tránsito, de modo que el conductor que no porte dicho documento, incurrirá en las sanciones correspondientes” (resaltado fuera de texto).

Al confrontar el contenido del artículo sexto del Acuerdo 31 de 27 de diciembre de 2002 demandado, con el alcance que sobre el tributo tasa ha precisado esta Sección en las sentencias transcritas y lo reseñado por la Corte Constitucional acerca de los centros de diagnóstico automotor, se advierte que las tarifas señaladas en dicha disposición constituyen una tasa, dado que corresponden a un precio que deben pagar las personas que someten sus vehículos a la evaluación de emisiones contaminantes por el servicio prestado por los centros de diagnóstico automotores, debidamente habilitados por el Ministerio de Transporte, es decir, por un servicio prestado o gestionado directamente o indirectamente por el Estado.

Observa la Sala que, además de que dichas tarifas corresponden al cobro de un precio por un servicio prestado por el Estado, están orientadas a recuperar los costos en que incurren los centros de diagnóstico automotor por la realización de la evaluación de las emisiones de fuentes móviles, conforme lo indica el parágrafo segundo de la citada disposición acusada, que señala que los recursos recibidos por el Departamento de Tránsito y Transporte Municipal de Los Patios se destinarán “a programas de control, prevención, mitigación, educación y capacitación ambiental, así como a la promoción de programas de mejoramiento ambiental de los sistemas de transporte”.

Por consiguiente, no cabe duda que las tarifas que cobran los centros de diagnóstico automotor por concepto de los servicios que prestan a los propietarios de las fuentes móviles constituyen tasas y como tales, se encuentran reguladas por el artículo 338 de la Constitución Política, que en su inciso 2º, dispone que el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

En segundo lugar, debe dilucidarse si corresponde al Concejo Municipal de Los Patios la facultad de fijar las tarifas de las tasas a las cuales alude la disposición acusada.

El parágrafo del artículo 120, capítulo IV, del Decreto 948 de 5 de junio de 1995, que sirvió de fundamento para el acto acusado, “por el cual se reglamentan, parcialmente la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73, 74, y 75 del Decreto-Ley 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire”, expedido por el Gobierno Nacional, establece:

Los municipios y distritos fijarán las tarifas por las revisiones técnicas que realicen los centros de diagnóstico oficiales o particulares autorizados, para la verificación del cumplimiento de normas ambientales por automotores y demás fuentes móviles, así como sus procedimientos de recaudo” (resaltado fuera de texto).

La Ley 23 de 1973, “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y protección al medio ambiente y se dictan otras disposiciones”, prevé:

“ART. 8º—El gobierno adoptará las medidas necesarias para coordinar las acciones de las entidades gubernamentales que directa o indirectamente adelantan programas de protección de recursos naturales.

(…).

ART. 12.—El Gobierno Nacional creará los sistemas técnicos de evaluación que le permitan hacer participar a los usuarios de los recursos ambientales en los gastos de protección y renovación de éstos, cuando sean usados en beneficio de actividades lucrativas.

ART. 13.—Cuando técnicamente se establezca que se han sobrepasado los niveles mínimos de contaminación o aprovechamiento o que hay una nueva contaminación no prevista de manera especial, el Gobierno Nacional podrá inspeccionar los procesos industriales, comerciales o de cualquier otra índole, en orden a reducir o eliminar la contaminación y controlar la fuente de la misma. Esta facultad será ejercida dentro del marco de las atribuciones que a este respecto señala la Constitución Nacional”.

El Decreto-Ley 2811 de 1974, “por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, establece en su artículo 75:

“ART. 75.—Para prevenir la contaminación atmosférica se dictarán disposiciones concernientes a:

a) La calidad que debe tener el aire, como elemento indispensable para la salud humana, animal o vegetal;

b) El grado permisible de concentración de sustancias aisladas o en combinación capaces de causar perjuicios o deterioro en los bienes, en la salud humana, animal y vegetal;

c) Los métodos más apropiados para impedir y combatir la contaminación atmosférica;

d) La contaminación atmosférica de origen energético, inclusive la producida por aeronaves y demás automotores;

e) Restricciones o prohibiciones a la importación, ensamble, producción o circulación de vehículos y otros medios de transporte que alteren la protección ambiental, en lo relacionado con el control de gases, ruidos y otros factores contaminantes.

g) El empleo de métodos adecuados para reducir las emisiones a niveles permisibles.

h) Establecimiento de estaciones o redes de muestreo para localizar las fuentes de contaminación atmosférica y detectar su peligro actual o potencial”.

La Ley 9ª de 1979, “Por la cual se dictan medidas sanitarias”, dispone:

“ART. 45.—Cuando las emisiones a la atmósfera de una fuente sobrepasen o puedan sobrepasar los límites establecidos en las normas, se procederá a aplicar los sistemas de tratamiento que le permitan cumplirlos”.

La Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, estatuye:

“ART. 2º—Creación y objetivos del Ministerio del Medio Ambiente.

“(…)

El Ministerio del Medio Ambiente formulará, junto con el Presidente de la República y garantizando la participación de la comunidad, la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación”.

La Ley 336 de 1996, que adoptó el estatuto nacional de transporte, consagró en el parágrafo del artículo 31 que el nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre debería estipular, desarrollar y reglamentar la obligación de la revisión técnico mecánica vehicular en transporte público y privado y con tal objetivo adoptar una política nacional de centros de diagnóstico automotor.

A través de la Ley 769 de 17 de agosto de 2002, que es el Código de Tránsito Terrestre, se estableció en su artículo 168 que “Los ingresos por concepto de derechos de tránsito solamente podrán cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los concejos. Las tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía”.

De manera que interpretando coordinada y sistemáticamente el precitado artículo del Código de Tránsito Terrestre con las normas reseñadas del Decreto 948 de 1995, de las leyes 23 de 1973, 9ª de 1979 y 99 de 1993 y del Decreto 2811 de 1974, aparece claro que el concejo municipal podía fijar las tarifas por las revisiones técnicas que realicen los centros de diagnóstico oficiales o particulares autorizados, para la verificación del cumplimiento de normas ambientales por automotores y demás fuentes móviles, así como sus procedimientos de recaudo.

Establecido, como está, que las tarifas a las que se refiere el acto acusado tienen el carácter de tasa y que el Concejo Municipal de Los Patios tenía la facultad para imponerlas, la Sala considera que el Acuerdo 31 de 27 de diciembre de 2002 acusado, determinó el sistema y el método para definir los costos de los servicios que se prestan para efectos de la determinación de la tarifa a pagar y la forma de hacer su reparto o destinación de los recursos, todo lo cual armoniza con el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política y las normas legales y reglamentarias antes enunciadas.

Por las razones expuestas, debe la Sala revocar la sentencia apelada y, en su lugar, denegar la nulidad del artículo sexto del acuerdo acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada de 28 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en cuanto decretó la nulidad del artículo sexto del Acuerdo 31 de 27 de diciembre de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Los Patios, por las razones anteriormente expuestas.

En su lugar, se dispone: DENÍEGASE la nulidad del artículo sexto del acuerdo antes mencionado.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) Sentencia de 11 de diciembre de 2001, expediente S-028, C.P. Dr. Jesús María Lemos.

(2) Cfr. Mauricio A. Plazas Vega. El liberalismo y la Teoría de los Tributos. Temis 1995, págs. 323 y 324.

(3) Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, 3ª edición, Legis Págs. 22 a 24. Cfr. Etiam Sentencia C-545 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz. Primero de diciembre de 1994.

(4) Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op. cit., págs. 24 a 29.