Sentencia 2008-00214 de junio 20 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2008-00124-00

Consejera ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Bogotá, D.C., veinte de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones de la Sala

Al entrar a estudiar el fondo del asunto, la Sala advierte que el señor consejero Marco Antonio Velilla Moreno, en escrito de 8 de mayo del año en curso, visible a folio 182 del expediente, manifiesta que se declara impedido para actuar dentro del proceso de la referencia, toda vez que con el doctor Carlos Eduardo Naranjo Flórez, demandante en el proceso de la referencia, los “une desde varios años una amistad íntima”, por lo que considera que se encuentra incurso en la causal de impedimento consagrada en el numeral 9º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.

Como el hecho manifestado por el mencionado Consejero está erigido como causal de impedimento en la disposición antes mencionada, debe la Sala aceptárselo y separarlo del conocimiento del presente proceso.

Resuelto lo anterior, la Sala, en orden a estudiar el asunto que nos ocupa, analizará los siguientes temas: 1). El objeto del litigio; y, 2). La legalidad de los artículos demandados en el caso concreto.

1) El objeto del litigio.

El problema jurídico que se plantea, se circunscribe a establecer si la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones tiene competencia para regular los subsidios para los usuarios con menor capacidad de pago, incluyendo la eliminación de los mismos para el estrato 3 y su disminución para los estratos 1 y 2.

Seguidamente, procede la Sala a analizar la legalidad de cada uno de los artículos acusados de conformidad con los cargos imputados por la parte actora en su libelo introductorio.

De la legalidad de los artículos demandados en el caso concreto

• De las normas acusadas

Transcribe la Sala, como primera medida, el texto de las normas acusadas:

1. “RESOLUCIÓN 1250 DE 2005

(Junio 29)

Por la cual se modifica el título V de la Resolución CRT 087 de 1997 y se dictan otras disposiciones.

La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones,

en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 142 de 1994, especialmente en sus artículos 2.9, 52, 73.11, 73.12, 73.20, 73.26 y 74.3 literal a), y 37 del Decreto 1130 de 1999,

(...).

ART. 5.3.4.—Procedimiento para realizar los balances trimestrales entre subsidios y contribuciones. Si el monto recaudado por concepto de las contribuciones de los usuarios de los estratos V, VI e industrial y comercial, es inferior al monto aplicado por concepto de subsidios a los usuarios de los estratos I, II y III, el operador podrá disminuir los subsidios que se deberán aplicar para el siguiente trimestre, de acuerdo con los siguientes criterios:

a) Eliminar subsidios para el estrato III, en primera instancia y, en caso de requerirse, disminuir proporcionalmente los subsidios de los estratos I y II, o

b) Disminuir proporcionalmente los subsidios de los estratos I, II y III.

PAR.—Los operadores de TPBCL no están obligados a destinar recursos adicionales a los establecidos en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 y normas concordantes para cubrir la diferencia entre los valores recaudados por concepto de contribuciones y los correspondientes al factor de subsidios”.

2. “RESOLUCIÓN 489 DE 2002

(Abril 12)

Por medio de la cual se expide el régimen general de protección a los suscriptores y usuarios de los servicios de telecomunicaciones y se compilan los títulos I, IV, V y VII de la Resolución CRT 087 de 1997 de la CRT.

La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones,

en ejercicio de las facultades legales y en especial de las conferidas por la Ley 142 de 1994, el numeral 3º del artículo 37 del Decreto 1130 de 1999, y los artículos 15 y 17 de la Ley 555 de 2000, y (...).

(...).

ART. 5.3.4.—Procedimiento para realizar los balances trimestrales entre subsidios y contribuciones. Si el monto recaudado por concepto de contribuciones de los usuarios de los estratos 5, 6 e industrial y comercial es inferior al monto aplicado por concepto de subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, el operador podrá disminuir los subsidios que se deberán aplicar para el siguiente trimestre, de acuerdo con los siguientes criterios:

a) Eliminar subsidios para el estrato III, en primera instancia y, en caso de requerirse, disminuir proporcionalmente los subsidios de los estratos I y II, o

b) Disminuir proporcionalmente los subsidios de los estratos I, II y III”.

3. “RESOLUCIÓN 253 DE 2000

Por la cual se modifica el título V de la Resolución CRT 087 de 1997 y se dictan otras disposiciones.

La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones,

en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 142 de 1994, y,

CONSIDERANDO:

(...).

ART. 5.3.4.—Procedimiento para realizar los balances trimestrales entre subsidios y contribuciones. Antes de iniciar un trimestre, el operador deberá calcular el monto trimestral que se espera recaudar por concepto de contribuciones. Igualmente, deberá calcular el monto trimestral que se espera aplicar por concepto de subsidios, utilizando los valores porcentuales vigentes para la empresa”.

4. “RESOLUCIÓN 116 DE 1998

Por la cual se adiciona la Resolución 99 de 1997

La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones,

en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 142 de 1994, y,

CONSIDERANDO:

(...).

ART. 1º—El artículo 2.3.4 de la Resolución CRT 099 tendrá un numeral así:

2.3.4.3. Disminuir los subsidios de los estratos I, II y III, proporcionalmente”.

5. “RESOLUCIÓN 99 DE 1997

Por la cual se modifica se establecen medidas para la aplicación de tarifas de TPBC y se dictan otras disposiciones.

La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones,

en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 142 de 1994, y,

CONSIDERANDO:

(...).

ART. 2.3.—Aplicación de los factores de subsidio y contribución. Para aplicar los factores de contribuciones a los cargos de conexión, fijo y de consumo de estratos V, VI e industrial y comercial, y los subsidios de estos cargos para los estratos I, II y III se deberá adoptar el siguiente procedimiento: (...)”.

6. “RESOLUCIÓN 575 DE 2002

Por la cual se modifica la numeración de la Resolución CRT 087 de 1997 y se actualiza sus medicamentos en un solo cuerpo resolutivo.

El Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones,

en ejercicio de las facultades que le confiere la Resolución CRT 326 de 2000 y,

CONSIDERANDO:

(...).

ART. 5.3.4.—Procedimiento para realizar los balances trimestrales entre subsidios y contribuciones. Si el monto recaudado por concepto de las contribuciones de los usuarios de los estratos V, VI e industrial y comercial, es inferior al monto aplicado por concepto de subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, el operador podrá disminuir los subsidios que se deberán aplicar para el siguiente trimestre de acuerdo con los siguientes criterios:

A) Eliminar subsidios para el estrato III, en primera instancia, y en caso de requerirse, disminuir proporcionalmente los subsidios de los estratos I y II.

B) Disminuir proporcionalmente los subsidios de los estratos I, II y III”.

Procede la Sala, a continuación, al análisis y estudio de los cargos señalados por la parte actora en su libelo demandatorio.

• Cargo primero: Nulidad de las normas demandadas por violación de los artículos 365 y 367 de la Constitución Nacional.

Señala el actor al respecto, que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones vulnera las normas constitucionales citadas en el presente cargo de violación, ya que incluye el procedimiento para realizar los balances trimestrales entre subsidios y contribuciones, permitiendo que las empresas prestadoras de los servicios de telefonía pública básica conmutada puedan disminuir los subsidios que se deberán aplicar a los usuarios de los estratos 1 y 2, así como eliminarlos para el estrato 3.

Sea lo primero señalar que la Constitución Política de 1991 establece en su artículo 365:

“Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios (...)”.

Del mismo modo, el artículo 367 de la misma Carta Fundamental prevé:

La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación.

La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas” (se resalta por la Sala).

Con fundamento en estas disposiciones constitucionales transcritas, el Congreso de la República expidió la Ley 142 de 1994, en la que se crea la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, y en su artículo 73 se asignaron, entre otras, las siguientes funciones:

“ART. 73.—Funciones y facultades generales. (...):

Numeral 23. Definir cuáles son, dentro de las tarifas existentes al entrar en vigencia esta ley, los factores que se están aplicando para dar subsidios a los usuarios de los estratos inferiores, con el propósito de que esos mismos factores se destinen a financiar los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos y cumplir así con lo dispuesto en el numeral 87.3 de esta ley”.

Ahora bien, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-150 de 2003(1), estableció, en relación con el marco competencial de las comisiones de regulación, lo siguiente:

“En el marco de los servicios públicos, el diseño constitucional es diferente, puesto que el legislador determinó el régimen de su prestación, adoptó un mandato de intervención y confió a unos órganos específicos, denominados ‘comisiones de regulación’, la responsabilidad de hacer cumplir el régimen legal.

(...).

Varias normas de la Ley 142 de 1994 prevén que la regulación de los servicios públicos se desarrollará de acuerdo con criterios técnicos. ... Los numerales 73.3 y 73.4 del artículo 73 prescriben que corresponde a estas comisiones definir los criterios de eficiencia y desarrollar indicadores y modelos para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de las empresas de servicios públicos y solicitar las evaluaciones que considere necesarias para el ejercicio de sus funciones y fijar las normas de calidad a las que deben ceñirse las empresas de servicios públicos en la prestación del servicio. Por último el artículo 87 define los criterios para la fijación de la tarifa...

Al sujetar las decisiones de las comisiones de regulación de los servicios públicos domiciliarios a criterios técnicos, el legislador busco que estas estuvieran fundadas sobre parámetros objetivos, adoptados después de procesos cuidadosos de deliberación, con argumentos de orden especializado y orientados a alcanzar los objetivos de interés general trazados en la ley que fijó el régimen de dichos servicios.

(...).

En el marco constitucional referido, desarrollado, entre otros, por los instrumentos mencionados de los que se vale la Ley 142 de 1994, permite concluir que el principio de solidaridad en materia de servicios públicos genera una doble obligación a cargo del Estado: de un lado, le corresponde velar porque haya mecanismos encaminados a que las personas de más bajos ingresos puedan acceder y disfrutar de los servicios públicos, y, de otro lado, es responsable de establecer sistemas que faciliten que tales personas realmente puedan sufragar la tarifa que se le cobra por la prestación de tales servicios, es decir, que la tarifa no sea excesiva dada su capacidad económica.

Por lo tanto, se observa que el cobro de un factor tarifario por concepto de expansión del servicio se ajusta a la Carta en tanto que desarrolla el principio de solidaridad. En efecto, este factor busca que los usuarios colaboren con la financiación de los servicios públicos según su capacidad económica...

En efecto, como ya se indicó, las personas de los estratos medios y altos suelen contar con recursos económicos suficientes para costear por sí mismos las expansiones que se requieran para obtener el cubrimiento de los servicios públicos mientras que los de los estratos bajos suelen experimentar dificultades o estar en imposibilidad de asumir ese costo, de manera que, se reitera, los recursos que se obtengan por el cobro de un factor tarifario por concepto de expansión, han de ser destinados prioritariamente para la atención de los sectores de menores ingresos, sin perjuicio de que bajo ciertas condiciones otros estratos también puedan, indirecta o consecuencialmente, ser beneficiarios de los mismos. Sin embargo, estos últimos no pueden ser los primeros los principales ni mucho menos los únicos beneficiados con la expansión financiada con tarifas. La prioridad de la expansión así financiada ha de ser para os estratos a los que pertenecen las personas de menores ingresos”.

En un pronunciamiento anterior, pero no menos importante, las misma corporación señaló(2) que:

Desde el punto de vista jurídico, el subsidio parcial es fruto de un legítimo juicio de ponderación realizado por el legislador entre principios concurrentes. Ante la imposibilidad de elevar a un grado absoluto la vigencia efectiva de un solo principio prescindiendo de los demás, se optó por una aproximación de equilibrio que lleva sólo hasta cierro grado se aplicación simultánea” (resalta la Sala).

De lo que ha quedado transcrito, concluye la Sala que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones tiene competencia para establecer los aspectos técnicos de las tarifas, así como el procedimiento para realizar los balances trimestrales entre subsidios y contribución, siempre y cuando la misma competencia se ejerza atendiendo criterios técnicos ponderados y razonables, como en efecto se hizo en el presente asunto ya que, si bien es cierto que, de conformidad con el principio de solidaridad, hay lugar al cobro de contribuciones a cargo de los usuarios de los estratos 5 y 6, así como industriales y comerciales, con el propósito de subsidiar a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, también es cierto que la fijación y límite de dichas contribuciones no puede ser absoluta, debido a que requieren los análisis técnicos, ponderados y razonables, se repite, que efectúa la comisión de regulación respectiva. Por ello, el cargo en estudio debe declararse infundado.

Cargo segundo: Nulidad de las normas demandadas por violación de los artículos 86.2, 89, 89.2, 99.7 y 99.9 de la Ley 142 de 1994.

Considera la parte actora que la entidad demandada se extralimitó en sus funciones al establecer el procedimiento para realizar los balances trimestrales entre contribuciones y subsidios, eliminando el subsidio para el estrato 3 y disminuyendo proporcionalmente los subsidios de los estratos 1 y 2.

Al respecto, cabe precisar que, como ya se dejó anotado, frente al cargo precedente, las competencias que ejerce la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones son otorgadas por la Constitución y la ley.

En efecto, el artículo 86, numeral 2º, de la Ley 142 de 1994, prevé:

“El régimen tarifario en los servicios públicos a los que esta ley se refiere, está compuesto por reglas relativas a:

(...).

2. El sistema de subsidios, que se otorgarán para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de os servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.

A su vez, el numeral 2º del artículo 89, ibídem, establece:

“Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. Al presentarse superávit por este concepto, en empresas de servicios públicos oficiales de orden distrital, municipal o departamental se destinarán a fondos de solidaridad y redistribución de ingresos después de haber atendido los subsidios de orden distrital, municipal o departamental, según sea el caso, presentaren superávit, estos últimos se destinarán para las empresas de la misma naturaleza y servicio con sede en departamentos, distritos o municipios limítrofes, respectivamente. Los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezcan las comisiones de regulación respectiva. Los superávit, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de agua potable o saneamiento básico y telefonía local fija, se destinarán a los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos del municipio o distrito correspondiente, y serán transferidos mensualmente, de acuerdo con los mecanismos que establezcan las comisiones de regulación respectiva...” (resaltados y subrayas fuera de texto).

De igual manera, el artículo 73, numerales 11 y 23, de la citada Ley de servicios públicos domiciliarios, consagra:

“Las comisiones de regulación tiene la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficiente, no impliquen abuso de la posición dominante y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrán las siguientes funciones y facultades especiales:

73.11. Establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, cuando ello corresponda según lo previsto en el artículo 88 y 6º señalar cuando hay suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre.

73.23. Definir cuáles son, dentro de las tarifas existentes al entrar en vigencia esta ley, los factores que se están aplicando para dar subsidios a los usuarios de los estratos inferiores, con el propósito de que esos mismos factores se destine a financiar los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, y cumplir así lo dispuesto en el numeral 87.3 de esta ley”.

Dentro de este panorama normativo citado, observa la Sala que las comisiones de regulación manejan cierto margen de discrecionalidad para, dentro de los límites naturales que imponen la equidad, la solidaridad y la ponderación, establecer autónomamente los criterios y procedimientos para fijar los subsidios a los estratos 1 y 2 y eliminar el subsidio para el estrato 3, como en efecto se hizo por parte de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en el caso concreto, actuando dentro de las competencias que le fija la Constitución y las normas transcritas, sin extralimitarse en el uso de las mismas.

Por este motivo, considera la Sala que este cargo no está llamado a prosperar.

Cargo tercero: Nulidad de las normas demandadas por violación del artículo 5º de la Ley 286 de 1996.

A juicio del actor, las normas demandadas violan los derechos de los usuarios que consagra el artículo 5º de la Ley 286 de 1996, que es del siguiente tenor:

“Las contribuciones que paguen los usuarios del servicio de energía eléctrica pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial e industrial, regulados y no regulados, los usuarios del servicio de gas combustible distribuido por red física pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial e industrial incluyendo los grandes consumidores, y los usuarios de los servicios públicos de telefonía básica conmutada pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial e industrial, son de carácter nacional y su pago es obligatorio. Los valores serán facturados y recaudados por las empresas de energía eléctrica, de gas combustible distribuido por red física o de telefonía básica conmutada y serán utilizados por las empresas distribuidoras de energía o de gas, o por las prestadoras del servicio público de telefonía básica conmutada, según sea el caso, que prestan sus servicios en la misma zona territorial del usuario aportante, quienes lo aplicarán para subsidiar el pago de los consumos de subsistencia de sus usuarios residenciales de los estratos 1, 2 y 3 de las áreas urbanas y rurales”.

De la lectura detenida de la disposición legal transcrita, se concluye que dicha norma establece claramente dos situaciones jurídicas, a saber: por un lado, que las contribuciones que se pagan en los servicios públicos de energía eléctrica, gas combustible y telefonía básica conmutada tienen el carácter de nacionales y su pago es obligatorio por parte de los usuarios 5 y 6, así como los sectores industrial y comercial; y, por el otro, que dichos pagos, que son obligatorios y nacionales, deberán ser facturados y recaudados por las mismas empresas prestadoras de los servicios públicos mencionados.

De tal manera que los actos administrativos demandados en nada se oponen o contradicen la disposición legal analizada. Por el contrario, la desarrollan y reglamentan al establecer el procedimiento por medio del cual se fijan los subsidios a los estratos 1 y 2 y eliminar el subsidio para el estrato 3.

En consecuencia, el cargo en estudio tampoco tiene vocación de prosperidad.

Así pues, la Sala concluye que las pretensiones de la demanda deben denegarse, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

2. ACÉPTASE el impedimento manifestado por el señor Consejero doctor Marco Antonio Velilla Moreno, para intervenir en el proceso de la referencia. En consecuencia, sepárase del conocimiento del mismo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

(1) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-566 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.