Sentencia 2008-00129 de junio 24 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Rad.: 110010325000200800129 00

Número interno: 2745 - 2008

Actor: Rafael Buitrago Amarillo

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veinticuatro de junio de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Conforme a lo antes expuesto el problema jurídico a resolver consiste en dilucidar si el Ministerio de Protección Social podía inscribir una reforma estatutaria que permitió, en una agremiación de pensionados, la afiliación de personas que no tienen esa condición.

Normas acusadas

El acto administrativo acusado es la Resolución 847 del 7 de marzo de 2008 expedida por el coordinador de grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual aprueba la adopción estatutaria de una asociación de pensionados.

Análisis de la Sala

Como se observa del considerado de la resolución acusada, para su expedición se fundó en los artículos 26, numeral 14, del Decreto 205 de 2003, 9, numeral 8, de la Resolución 951 del 28 de abril de 2003 y la Ley 43 de 1984. Normas que preceptúan:

— Decreto 205 de 2003:

“ART. 26.—Funciones del viceministerio de relaciones laborales. Además de las establecidas en la Ley 489 de 1998, el viceministerio de relaciones laborales cumplirá las siguientes funciones:

(...).

14. Formular políticas relativas a la adopción, ratificación y cumplimiento de los convenios internacionales en materia de derechos humanos en el ámbito del trabajo, el empleo y las relaciones laborales”.

— Resolución 951 del 28 de abril de 2003:

“(...) ART. 9º—El coordinador del grupo de trabajo, empleo y seguridad social es competente para:

(...).

8. Reconocer las personerías jurídicas de las asociaciones de pensionados de primer y segundo grados cuyo domicilio se encuentre dentro de la jurisdicción territorial respectiva y aprobar sus estatutos y reformas”.

— Ley 43 de 1984:

“ART. 1º—Las organizaciones gremiales de pensionados por jubilación, invalidez, vejez, retiro por vejez y similares, inclusive las por sustitución de las mismas, constituidas en virtud de lo preceptuado en el artículo 44 [hoy artículo 38] de la Constitución Nacional, se clasifican así:

a. Son de primer grado las integradas por personas naturales.

b. Son de segundo grado las entidades jurídicas o federaciones formadas por asociaciones de primer grado, y

c. Son de tercer grado o confederaciones las constituidas por federaciones o entidades de segundo grado y por asociaciones de primer grado.

Las confederaciones, federaciones y asociaciones de primer grado deben ser personas jurídicas gremiales legalmente reconocidas por el gobierno.

ART. 2º—A partir de la vigencia de la presente ley, se exigirá para el reconocimiento de personería jurídica del gremio pensional, que la entidad o asociación de primer grado esté integrada por lo menos por 30 socios; las de 2º grado o federaciones por un mínimo de 15 organizaciones de primer grado y las organizaciones de 3er grado estarán integradas por 35 organizaciones de primer o segundo grado.

ART. 3º—Las entidades de pensionados con personería jurídica quedan sujetas a la inspección y vigilancia del Ministerio de Trabajo.

ART. 4º—Dentro de la vigencia de la presente ley, la personería jurídica de las organizaciones de pensionados, cualquiera que sea su grado según la clasificación establecida por los artículos anteriores, sólo puede ser reconocida por el Ministerio del Trabajo, mediante el lleno de los requisitos fijados al grado de que se trate, y previa aprobación de los respectivos estatutos. Dicho ministerio queda también facultado para aprobar reformas estatutarias, como para revisar y cancelar la personería, cuando a ello hubiere lugar.

PAR.—Las organizaciones de pensionados reconocidas de acuerdo a las normas vigentes, continuarán funcionando. Sin embargo, el Ministerio de Trabajo, previa investigación adelantada de oficio o a solicitud de parte, procederá a cancelar la personería jurídica y decretar su liquidación, en los siguientes casos:

a. Cuando se compruebe que los datos en que se fundamentó la solicitud son fraudulentos.

b. Cuando aparezcan con denominaciones que no corresponda a la clasificación establecida por la ley.

c. Cuando carezca de existencia real o se demuestre falta de funcionamiento por término mayor de tres meses, y

d. Cuando haya incurrido en causal estatutaria para su disolución.

ART. 5º—A los pensionados a que se refiere la presente ley, no podrá descontárseles de su mensualidad adicional de diciembre la cuota del 5% de que trata el ordinal 3º del artículo 90 del Decreto 1848 de 1969; tampoco podrá hacerse descuento alguno sobre dicha mensualidad adicional.

Las mensualidades que devengan los pensionados a que se refiere la presente ley tendrán las exenciones tributarias de ley.

ART. 6º—La presente ley tendrá vigencia a partir de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias...”.

Por su lado, el artículo 38 de la Carta Política, garantiza, como derecho constitucional fundamental el derecho de libre asociación en las distintas actividades que las personas realizan, el cual consiste en la libre disponibilidad de los ciudadanos para constituir formalmente asociaciones pero que, además, “contiene un aspecto negativo, el cual consiste en que nadie puede ser obligado, directa o indirectamente, a formar parte de una asociación determinada”(1).

Por ende, como ya lo ha precisado la Sala(2) el derecho de asociación responde en un todo al principio de la autonomía de la voluntad, por ello, quienes forman la asociación o agremiación pueden imponer condiciones para su vinculación y permanencia, y es del resorte de cada individuo aceptar y cumplir las condiciones que allí se prevean para su pertenencia.

Por su lado, la Ley 43 de 1984, “por la cual se clasifican las organizaciones de pensionados por servicios prestados en el sector privado y en todos los órdenes del poder público y se dictan otras disposiciones”, regula la formación y permanencia de las agremiaciones que agrupan al sector de pensionados.

En la modificación de estatutos aprobada por el Ministerio de Protección Social, como lo anotó el Ministerio Público, en los artículos 2º y 10, consagró, expresamente que la asociación ANPISS está conformada, además de los pensionados, “por quienes voluntariamente se afilien a ella (...)” “y siempre y cuando esté inscrito en el Sistema de Seguridad Social Integral (...)”. (fls. 9-11, cdno. 2).

Es decir, que la agremiación, con la reforma de sus estatutos amplió su campo de acción y, aceptó la incorporación en sus filas de otra clase de afiliados, reforma que no mereció reparo del Ministerio de Protección Social, quien registró tal modificación y con respecto a la cual la parte demandante centra su censura.

En criterio de la Sala, la autonomía de la voluntad que gobierna esta clase de asociaciones les permitía reformar sus estatutos, pero el hecho de aceptar otra clase de afiliados, diferentes a los pensionados, implicó una modificación sustancial de la naturaleza de agremiación, lo que impedía su registro por parte del Ministerio de la Protección Social.

En el mismo sentido la Sala aclara que, evidentemente, la asociación o una agremiación puede tener asociados que tengan la condición homogénea de ser pensionados, para que exista una identidad de intereses y así puedan lograr fines que beneficien a la mayoría.

En síntesis, el hecho de que en los estatutos de una agremiación se acepte la afiliación de otras personas que no tengan afinidad de intereses no convierte a los estatutos en ilegales, pero si impide su inscripción ante la respectiva entidad encargada de llevar tal registro porque simplemente muta la clase de asociación frente a la que conforme a la Ley 43 de 1985 debe ser para pensionados.

Además, como lo anotó la agencia del Ministerio Público, del contenido de la Ley 43 de 1984 o de su decreto reglamentario(3), no se deduce, de forma expresa, una prohibición para que tales agremiaciones puedan ser conformadas, exclusivamente, con pensionados, pero por la calidad de sus afiliados y la norma que los regula se deduce esa condición.

Empero, el hecho de que se permita la afiliación de otra clase de personas desnaturaliza y, si se llega a sobrepasar el número de afiliados no pensionados se estaría incurso en la causal de disolución prevista en el artículo 4º de la Ley 43 de 1984.

Conforme a la Resolución 951 del 28 de abril de 2003, que en su artículo 9º, numeral 8, sólo le otorgó al coordinador del grupo de trabajo, empleo y seguridad social, competencia para aprobarle a las “asociaciones de pensionados” las reformas de sus estatutos y, por ende, aceptar una reforma que implica un cambio de naturaleza no está dentro de sus funciones.

Así las cosas, la Sala accederá a las pretensiones de la demanda y declarará la nulidad del acto acusado, en tanto aceptó la modificación de los estatutos en el aspecto sustancial de permitir la afiliación de otras personas distintas a los pensionados.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 847 del 7 de marzo de 2008 expedida por el coordinador de grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social, en tanto, aprobó la reforma estatutaria de la Asociación Nacional de Pensionados por el Instituto de Seguros Sociales y Similares, ANPISS, en lo que se refiere a la aceptación de la afiliación de miembros que no tengan la condición de pensionados.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. En firme esta providencia archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-606 de 14 de diciembre de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.

(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de noviembre de 2009, radicación: 110010325000200600114 00 (1836-2006), Actor: Santiago Andrés Herrera Montoya, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(3) Decreto Reglamentario 1654 de 1985.