SENTENCIA 2008-00130/44139 DE OCTUBRE 5 DE 2016

 

Sentencia 2008-00130/44139 de octubre 5 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 1900-12-33-1000-2008-00130-01 (44.139)

Actor: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional

Demandado: Diego Camayo Hoyos

Referencia: Repetición

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Bogotá D.C., cinco de octubre de dos mil dieciséis

«EXTRACTOS: II. Consideraciones

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) competencia: el criterio de conexidad determina la competencia cuando se trata de repetir el pago de una condena impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; 2) generalidades de la acción de repetición: se debe acudir al Código Civil para determinar la culpa grave o el dolo si la conducta que habría dado lugar a la condena ocurrió antes de que entrara en vigencia la Ley 678 de 2001. En lo atinente al aspecto procesal de la acción de repetición se deben emplear siempre las disposiciones normativas de la mencionada ley por ser regulación de orden público y de aplicación inmediata; 3) verificación de los presupuestos de procedencia de la acción de repetición para el caso concreto: no se demostró en el proceso el pago de la condena: no constituye prueba de ello la existencia de documentos expedidos por la entidad pública que así lo indiquen.

1. Competencia.

En relación con la competencia para conocer de las acciones de repetición, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación se ha pronunciado de la siguiente manera(15):

“…conforme a la jurisprudencia de esta corporación, la Ley 678 [7-1] establece como premisas para la aplicación de la mencionada regla de competencia la existencia de una sentencia condenatoria contra el Estado y el trámite de un proceso previo ante esta Jurisdicción, evento en el cual compete conocer de la repetición al juez o al tribunal administrativo ante el que se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial(16).

Es decir, que para determinar la competencia en acciones de repetición originadas en procesos que hayan cursado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, basta acudir en forma exclusiva al principio de conexidad, previsto como principal en el artículo 7º [1] de la Ley 678 de 2001, sin perjuicio del criterio subjetivo de atribución de competencias que para los dignatarios con fuero legal contempla la misma ley ([7] [pár. 1]) y sin que se requiera establecer la cuantía de la demanda, según lo disponían los artículos 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, antes de la entrada en vigencia de la citada ley, por cuanto la aplicación de dichos artículos en estos casos está excluida en razón de que contrarían el factor de conexidad(17)” (negrillas y subrayas de la subsección).

En el presente caso se demostró que la condena por cuyo pago repite la parte actora la impuso el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia fechada el 23 de noviembre de 2004(18), tras decidir una demanda de reparación directa que un agente de policía y sus familiares interpusieron en contra de la Policía Nacional. En ella se solicitó que se la declarara responsable por el disparo de arma de fuego que recibió de manos del aquí demandado, quien se desempeñaba como el armerillo de la SIJIN de Popayán.

Así las cosas, esta corporación cuenta con competencia para conocer en segunda instancia del presente litigio, dado que la acción de repetición se inició ante el mismo Tribunal Administrativo que conoció del primer proceso, esto es, el de Cauca, en aplicación del principio de conexidad, según la jurisprudencia consolidada de esta corporación.

2. La acción de repetición. Consideraciones generales. Reiteración jurisprudencial(19). 

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal el inciso 2º del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.

En tal sentido, la acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo —declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-430 de 2000— como un mecanismo para que la entidad condenada por razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo pueda solicitar de este el reintegro de lo que pagó como consecuencia de una sentencia, de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, según el cual “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”. La Sala precisa que esta disposición normativa se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido por el Código Contencioso Administrativo.

De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

La mencionada ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso.

En relación con los aspectos procesales de la acción de repetición, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y a la competencia, a la legitimación, al desistimiento, al procedimiento, al término de caducidad, a la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, a la cuantificación de la condena y a su ejecución, lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y a las medidas cautelares.

Ahora bien, para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha sido reiterada en aplicar la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.

De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (C.N., arts. 6º, 121, 122, 124 y 90).

En tanto que si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la norma sustancial aplicable para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo es el Código Civil en lo atinente a ese tema.

Finalmente, en cuanto al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001 inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”(20).

3. Presupuestos de procedencia de la acción de repetición.

La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una obligación; b) su pago efectivo; c) que la demanda se haya interpuesto en tiempo; d) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado; e) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado y f) si esa conducta fue la causa de la imposición de la obligación económica.

La Subsección analizará si en el presente caso están reunidos o no los presupuestos para acceder a las pretensiones de la acción de repetición que ejerció la entidad demandante.

3.1. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso una obligación a cargo de la Policía Nacional.

Está demostrado en el expediente que el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia proferida el 23 de noviembre de 2004, declaró administrativamente responsable a la Policía Nacional por las lesiones que sufrió un miembro de la institución, tras recibir un disparo de arma de fuego que manipulaba otro policial —el aquí demandado—.

La anterior condena se fundamentó en un régimen objetivo de responsabilidad, concretamente el que prescribe la indemnización de perjuicios como consecuencia de daños causados por arma de dotación oficial.

Dado que las lesiones sufridas por el demandante se produjeron con un arma de dotación oficial que manipulaba el aquí demandado, ambos en el ejercicio de sus funciones como agentes de policía, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró la responsabilidad patrimonial de la mencionada institución y la condenó al pago de unas indemnizaciones.

Por lo antes dicho, se encuentra demostrado en el expediente que la Justicia Contenciosa Administrativa impuso una condena de carácter patrimonial a la policía, cuyo pago pretende recuperar a través de esta acción de repetición.

3.2. El pago de la indemnización por parte de la Policía Nacional.

Como prueba para demostrar el pago de la condena impuesta la Policía Nacional arrimó al proceso la copia auténtica de la Resolución 0039, fechada el 12 de febrero de 2007, por medio de la cual liquidó sus valores y ordenó pagarlos. Según este acto administrativo, el dinero se debía consignar en una cuenta de ahorros de Bancafé, cuya titular era la apoderada de los demandantes en el proceso de reparación directa(21).

Además de lo anterior, la policía allegó al expediente un documento titulado “resumen órdenes de pago-retenciones”, fechado el 28 de febrero de 2007, en el cual se efectuó una discriminación de los valores que debía recibir la apoderada de los demandantes, en cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. Agréguese que ese escrito contaba con una casilla para que el beneficiario del pago la firmara en señal de que lo recibió, pero aparece en blanco(22).

Dicho lo anterior, es conveniente hacer referencia a la postura de esta corporación frente a la prueba del pago efectivo de la condena, trayendo a colación el siguiente fragmento jurisprudencial de esta Subsección(23):

“Bajo esa misma línea de pensamiento, la Sala se ha referido a la falta de mérito probatorio con que cuentan, para efectos de acreditar el pago, las constancias o certificaciones emitidas por la propia entidad demandante, en los siguientes términos:

‘(…) la Sala resalta el hecho de que la Nación tampoco probó el pago efectuado a los familiares de la víctima dentro del proceso de reparación directa, pues sólo aportó copia autenticada de la Resolución 3371 del 9 de septiembre de 1994 por la cual reconoció y ordenó el pago de $ 38.084.285 y de la certificación expedida por el jefe de la División de Pagaduría del Ministerio de Hacienda sobre el referido pago, sin constancia de recibido por parte de los beneficiarios (fls. 75 y 76 a 81, cdno. 1).

‘A juicio de la Sala, los documentos relacionados no resultan suficientes para demostrar su cumplimiento efectivo. En efecto, la entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial, a través de prueba que generalmente(24) es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago, de transacción o de consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.

‘No basta que la entidad pública aporte documentos de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación’(25) (se destaca).

“Asimismo, se ha considerado que:

‘(…) la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago, no es prueba idónea y suficiente del mismo, dado que en esos eventos se carece de la constancia de recibo, consignación, paz y salvo, comprobante de egreso o cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnización recibió efectivamente su valor, o la declaración o manifestación de éste respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma(26)(27) (subrayas del original, negrillas adicionadas).

La postura reseñada ha sido sostenida por esta subsección en reiterados pronunciamientos, entre los cuales pueden consultarse algunos de los más recientes, a saber: sentencias de 27 de enero de 2016, proferidas en los procesos con números internos de radicación 35.894(28) y 39.655(29); y de 18 de abril de 2016, expediente número 40.694(30).

En aplicación del precedente judicial se concluye que los documentos aportados por la parte actora para demostrar el pago de la condena impuesta no constituyen prueba de ello, toda vez que de su contenido no es posible deducirlo en los términos que lo exige la jurisprudencia.

No constituye prueba del pago efectivo de una condena la existencia de documentos emitidos por la entidad que así lo indiquen, pues se requiere, además, la evidencia de que el beneficiario lo recibió a satisfacción, aspecto del cual carece el expediente.

Ciertamente, uno de los documentos allegados por la parte actora contaba con una casilla para que el beneficiario del pago de la condena estampara su firma en señal de que recibió el dinero, sin embargo estaba en blanco, aun cuando su existencia imponía su utilización precisamente para dejar constancia de que ocurrió.

Así mismo, ni en el documento denominado “resumen órdenes de pago-retenciones” ni en otra parte del expediente, obra prueba acerca de la consignación del dinero en una cuenta de ahorros de Bancafé, como la forma en que se debía efectuar el pago de la condena según lo ordenó la Resolución 0039 del 12 de febrero de 2007.

Las situaciones señaladas impiden que haya certeza de que en realidad se llevó a cabo la consignación en Bancafé, comoquiera que el documento que la propia entidad demandante elaboró para demostrar el cumplimento de su obligación no está suscrito por el beneficiario. Tampoco obra en el expediente la constancia de que ocurrió el depósito bancario.

En suma, no se demostró el pago de la condena por la cual se demandó en repetición.

3.3. El ejercicio oportuno de la acción.

Aun cuando no está demostrado el pago de la condena impuesta a la Policía Nacional, es procedente analizar si la acción de repetición se interpuso dentro del término de caducidad.

En cuanto a la caducidad de la acción de repetición la Sala ha dicho lo siguiente(31):

“Como se observa, para resolver el asunto de la caducidad de la acción resulta necesario establecer cuándo se produjo el pago por cuyo reembolso se demanda, el cual es determinante para acreditar el daño y para señalar la oportunidad para formular la demanda de repetición. Tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición cabe precisar que existen dos momentos a partir de los cuales empieza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a) a partir del día siguiente al pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y b) desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo” (negrilla por la Sala).

Como no obra prueba acerca del pago de la condena, el término de caducidad se deberá contabilizar a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de 18 meses desde la ejecutoria de la sentencia que la impuso.

Ahora bien, la sentencia condenatoria proferida el 23 de noviembre de 2004 por el Tribunal del Cauca fue apelada por la parte demandada, no obstante el recurso fue declarado desierto por esta corporación(32).

La parte demandante también formuló apelación, pero con posterioridad a que se declarara desierto el presentado por la demandada desistió de la alzada. Por ello esta corte ordenó devolver el expediente al a quo, decisión que se adoptó a través de auto proferido el 5 de junio de 2006(33).

Así las cosas, la ejecutoria de la sentencia condenatoria, fechada el 23 de noviembre de 2004, ocurrió una vez quedó en firme el auto que aceptó el desistimiento, providencia en la que también se ordenó la devolución del proceso al Tribunal Administrativo del Cauca(34), esto es, la de fecha 5 de junio de 2006.

Como la ejecutoria del auto calendado el 5 de junio de 2006 sucedió el 4 de julio de ese año(35), es en esta fecha cuando adquirió firmeza la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2004 por el Tribunal Administrativo del Cauca.

Dicho esto, 18 meses luego de la ejecutoria de la mencionada sentencia se cumplieron el 4 de enero de 2008.

Por tal motivo y en vista de que esta demanda de repetición se radicó el 2 de abril de 2008, se concluye que se hizo dentro del término de caducidad, el cual se agotaba el 5 de enero de 2010.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 27 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo del Cauca.

2. SIN condena en costas.

3. Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 18 de agosto de 2009, exp. 11001-03-15-000-2008-00422-00 (C), M.P. Héctor Romero Díaz, reiterada por esta Subsección, a través de fallo de 13 de abril de 2016, exp. 42.354, entre muchas otras providencias.

16 Original de la cita: “Al respecto, ver autos de 11 de diciembre de 2007, exp. 2007 00433 00, C.P. Mauricio Torres Cuervo y de 21 de abril de 2009, exp. 2001 02061 01, C.P. Mauricio Fajardo Gómez”.

17 Original de la cita: “Cfr. autos citados”.

18 La copia auténtica de la sentencia obra en los folios 8-17 del cuaderno principal.

19 Se reiteran en este acápite las consideraciones expuestas por la Sala en sentencia fechada el 16 de julio de 2008, exp. 29.291, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, entre muchas otras providencias.

20 Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

21 Folios 24- 27 del cuaderno principal.

22 Folio 45 del cuaderno principal.

23 Sentencia fechada el 26 de mayo de 2016 proferida por esta Subsección, dentro del exp. 25000-23-26-000-2004-02031-01 (39.795).

24 Original de la cita: “El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia de todas las personas que acostumbran utilizar en sus relaciones jurídicas”.

25 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 25.749, M.P. Ramiro Saavedra Becerra”.

26 Original de la cita: “A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total —no solo como presupuesto material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el término de caducidad—, cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, exp. 16.887, M.P. Mauricio Fajardo Gómez”.

27 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de julio de 2013, exp. 46.162, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa”.

28 M.P. Hernán Andrade Rincón.

29 M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

30 M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

31 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de julio de 2009, exp. 22.120, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

32 La providencia que declaró desierto el recurso obra en el folio 112 del cuaderno 3. Se trata del auto fechado el 21 de marzo de 2006, proferido por la Sección Tercera de esta corte.

33 La Sección Tercera de esta corporación aceptó del desistimiento de la apelación formulada por la parte actora. Decisión contenida en el auto proferido el 5 de junio de 2006. Folio 124 del cuaderno 3.

34 En atención al artículo 331 del Código de Procedimiento Civil la ejecutoria de las providencias que sean objeto de algún recurso quedan en firme cuando ocurra la de la que se pronunció sobre el recurso:

Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva.

“Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida ésta” (negrilla por la Sala).

35 La notificación por estado de este auto sucedió el 28 de junio de 2006. El tercer día hábil luego de la notificación fue el 4 de julio. Ver folio 124 del cuaderno 3.