Sentencia 2008-00149/48355 de febrero 20 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 23001-23-31-000-2008-00149-01(48355)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Fundación Hospitalaria San Vicente De Paul

Demandado: departamento de Córdoba - Secretaria de Salud

Referencia: Acción de reparación directa (apelación sentencia)

Bogotá D.C, veinte de febrero de dos mil diecisiete

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Retomando la problemática jurídica propuesta por el demandante, la Sala precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión: 1. La reparación directa es la acción procedente; 2. Caducidad de la acción; 3. Actio de in rem verso ante la prestación del servicio de salud para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; 3.1. La urgencia y necesidad de prestar el servicio sin la suscripción del correspondiente contrato deben aparecer de manera objetiva y manifiesta; 3.2. La imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y contratación nacen de la urgencia y necesidad del servicio; 3.3. La acreditación plena de los elementos de la excepción y la regla general; 4. El enriquecimiento sin causa en el caso concreto; 4.1. Valoración probatoria frente a la prestación del servicio de donde se desprende el enriquecimiento sin causa. 4.2. Principio de la no reformatio in pejus; 4.3. Conclusiones sobre la configuración de la excepción prevista para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa por prestación del servicio de salud en el caso concreto; 5. Liquidación de perjuicios y 6. Costas.

1. La reparación directa es la acción procedente.

Como primera medida, la Sala estudiará la procedencia de la acción de reparación directa como el medio idóneo para reclamar los perjuicios sufridos por la entidad demandada, pues, el departamento de Córdoba a través de su apoderada fue enfático y categórico en afirmar que en el caso de autos debía declararse la excepción de inepta demanda porque la acción procedente era la acción ejecutiva, toda vez que las facturas presentadas por el demandante constituían un título valor que fue aceptado por el beneficiario del servicio, comoquiera que las facturas fueron radicadas y tienen el sello de recibido de la secretaría de salud del departamento.

Al respecto, el Código de Comercio(10) en su artículo 772 y siguientes consagró lo concerniente a la factura cambiaria de compraventa en los siguientes términos:

ART. 772.—Factura. Factura cambiaria de compraventa es un título-valor que el vendedor podrá librar y entregar o remitir al comprador.

No podrá librarse factura cambiaria que no corresponda a una venta efectiva de mercaderías entregadas real y materialmente al comprador’.

ART. 773.—Aceptación de la factura. Una vez que la factura cambiaria sea aceptada por el comprador, se considerará, frente a terceros de buena fe exenta de culpa que el contrato de compraventa ha sido debidamente ejecutado en la forma estipulada en el título’.

ART. 774.—Requisitos de la factura. La factura cambiaria de compraventa deberá contener además de los requisitos que establece el artículo 621, los siguientes:

1) La mención de ser 'factura cambiaria de compraventa';

2) El número de orden del título;

3) El nombre y domicilio del comprador;

4) La denominación y características que identifiquen las mercaderías vendidas y la constancia de su entrega real y material;

5) El precio unitario y el valor total de las mismas, y

6) La expresión en letras y sitios visibles de que se asimila en sus efectos a la letra de cambio.

La omisión de cualquiera de estos requisitos no afectará la validez del negocio jurídico que dio origen a la factura cambiaria, pero ésta perderá su calidad de título-valor’.

ART. 779.—Aplicación de normas relativas a la letra de cambio. Se aplicarán a las facturas cambiarias en lo pertinente, las normas relativas a la letra de cambio.

ART. 685.—Constancia de la aceptación de la letra de cambio. La aceptación se hará constar en la letra misma por medio de la palabra ‘acepto’ u otra equivalente, y la firma del girado. La sola firma será bastante para que la letra se tenga por aceptada” subrayado fuera del texto”.

De acuerdo con el anterior recuento normativo tenemos que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1231 de 2008, las facturas cambiarias requerían de 2 presupuestos para ser validas:

“[…] 1. No podrá librarse factura cambiaria de compraventa que no corresponda a una venta efectiva de mercaderías entregadas real y materialmente al comprador, ósea, que el primer presupuesto es la preexistente de un contrato de compraventa de definido en el inciso 1º del artículo 905 del Código de Comercio, pero aclarando que solo puede ser de mercaderías, descartándola para la prestación de servicios […].

2. Para librar factura cambiaria, se requiere que previamente se haya realizado la entrega real de las mercaderías al comprador ósea la aprehensión de las mismas, o que se encuentren dentro de la espera del dominio de éste, lo que significa que no vale la entrega simbólica señalada en el artículo 1754 del Código Civil; y por esta razón tampoco es posible en tales títulos valores la llamada firma de favor o por acomodamiento del artículo 639 del Código Mercantil”(11) Subrayado fuera del texto.

Adicionalmente, encuentra la Sala que el argumento expuesto por la parte demandada carece de todo fundamento jurídico, toda vez que el hecho de que las facturas de venta tuvieran el sello de recibido de la Secretaría de Salud departamental, no comporta la aceptación del contenido de la misma, comoquiera que no fue el funcionario competente de dicha entidad quien expresamente aceptara su contenido. Pues, se reitera que la aceptación debe ser expresa y adicionalmente la factura debía ser denominada “factura cambiaria de compraventa” y en el caso de autos la denominación de los documentos allegados como prueba se denominan “factura de venta”.

Todo lo anterior, nos permite afirmar sin vacilación alguna, que la acción procedente en el caso de autos es la de reparación directa y no la acción ejecutiva como lo pretende la parte demandada.

Como argumento final, mediante pronunciamiento de unificación jurisprudencial del 19 de noviembre de 2012, la Sala de Sección Tercera de la Corporación recordó que en los casos en que resultaría admisible la pretensión de enriquecimiento sin justa causa, de un lado, se prohíja las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración.

En síntesis, en sede contenciosa administrativa la acción de reparación directa es la cuerda procesal adecuada para ventilar las pretensiones derivadas del enriquecimiento sin causa y, en consecuencia, la normatividad aplicable no es otra que aquella establecida para dicha acción procesal.

2. Caducidad de la acción.

La caducidad de la acción como instituto procesal debe examinarse en el marco de su fundamento constitucional, que no es otro que el artículo 228 de la Constitución en el que se apoya la ratio de los términos procesales, los cuales deben responder al principio de diligencia de todos los sujetos que actúan en el proceso.

El ejercicio de la acción de reparación directa dentro de los términos fijados por el artículo 136 numeral 8º del C.C.A., representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general, y consagra los diferentes términos para intentar las acciones, sancionando su inobservancia con el fenómeno de la caducidad.

Así, el numeral 8º dispone, sobre el término para intentar la acción de reparación directa dispone:

“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa” (resalta la Sala).

La ley consagra entonces, un término general de dos años contados desde el día siguiente al acaecimiento de la causa del daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad.

En el caso de autos, la Fundación Hospital San Vicente de Paúl, presentó la demanda el 29 de abril de 2008 y todas las facturas con base en las cuales radica su inconformidad datan desde junio a diciembre de año 2007 y la demanda se interpuso el 29 de abril de 2008, es decir en tiempo.

3. Actio de in rem verso ante la prestación del servicio de salud para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud. 

El principal asunto en torno al cual la Sección Tercera del Consejo de Estado ha discurrido sobre el enriquecimiento sin causa es el relacionado con la ejecución de actividades en favor de una entidad estatal sin que medie un contrato entre esta y el ejecutor.

Esta corporación sobre el punto ha tenido posiciones encontradas que van desde la admisión hasta el rechazo de aquel instituto en la hipótesis antes mencionada, pasando, como podrá suponerse, por una tesis intermedia que se sustenta en el deber de proteger la buena fe del contratista que fue inducido o motivado por la administración a la ejecución de la actividad en esas circunstancias.

Sin embargo, lo cierto es que mediante sentencia de 19 de noviembre de 2012, proferida dentro del expediente 24.897, la Sección Tercera de la Corporación unificó su jurisprudencia en el sentido de afirmar “que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador”.

No obstante lo anterior, la Sala también admitió hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, aunque insistió en que “estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó”.

Así la Sala previó que los casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso serían entre otros los siguientes:

“(…)

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, solo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales”.

En este orden de ideas, debe concluirse que la Sala limitó el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa a situaciones excepcionales que por razones de interés público ameriten la ejecución o prestación de un servicio por un particular sin que medie el cumplimiento de las exigencias legalmente establecidas en materia de contratación pública.

Del mismo modo debe resaltarse que el reconocimiento de la prestación es de carácter eminentemente compensatorio, de manera que atenderá exclusivamente al monto del enriquecimiento y empobrecimiento correlativos.

Ahora bien, concretamente en lo que refiere a la prestación del servicio de salud sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos en el régimen de contratación estatal, debe resaltarse que la excepción b) enunciada por la sentencia de unificación se prevé como una manifestación de la protección del derecho fundamental a la salud, sobre el cual ha manifestado la Corte Constitucional que:

“El derecho a la salud es, autónomamente, un derecho fundamental y en esa medida, la garantía de protección debe partir de las políticas estatales, de conformidad con la disponibilidad de los recursos destinados a su cobertura(12) […]”.

De igual forma, ha admitido la Corte Constitucional que el reconocimiento de la salud como un derecho fundamental en el contexto constitucional colombiano, coincide con la evolución de su protección en el ámbito internacional(13) y que el Estado y los particulares comprometidos con la prestación del servicio de salud deben facilitar su acceso conforme a principios de continuidad(14) e integralidad(15).

Entonces, por tratarse de un derecho de carácter fundamental, la Sala admite excepcionalmente la prestación del servicio de salud sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos en el régimen de contratación estatal, aunque, es categórica en exigir para su configuración, que el servicio prestado sin el amparo contractual se encuentre dirigido a “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud”, en razón a lo cual se establecieron como requisitos que:

3.1 La urgencia y necesidad de prestar el servicio sin la suscripción del correspondiente contrato deben aparecer de manera objetiva y manifiesta.

En cuanto a la urgencia en la prestación del servicio, la Corte Constitucional ha manifestado en diversas oportunidades que dicha urgencia ha tornado objetiva y judicialmente reconocible la necesidad de ejecutar de forma inmediata la prestación del servicio a la salud, toda vez que de no hacerlo pueden presentarse perjuicios irremediables en las personas que acceden a dicho servicio(16).

Y, respecto a la necesidad del servicio, la Corte Constitucional ha establecido que es necesaria la prestación del servicio de salud, con el fin de evitar perjuicios graves a otros derechos fundamentales, en especial para evitar el desconocimiento del derecho a la vida o a la integridad de la persona.

3.2 La imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y contratación nacen de la urgencia y necesidad del servicio.

Asimismo la Sección exigió que la urgencia y necesidad del servicio ubiquen a la entidad pública y a su contratista en imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de contratación. De manera que no se trata de cubrir el simple olvido o negligencia de la administración o de su colaborador sino de amparar situaciones excepcionales.

Al respecto, debe preverse la trascendencia del principio de planeación o de la planificación aplicada a los procesos de contratación y a las actuaciones relacionadas con los contratos del Estado, el cual guarda relación directa e inmediata con los principios del interés general y legalidad, procurando recoger para el régimen jurídico de los negocios del Estado el concepto según el cual la escogencia de contratistas, la celebración de contratos, la ejecución y liquidación de los mismos, no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisación.

Ahora bien, aunque el legislador no ha tipificado la planeación de manera directa en el texto de la Ley 80 de 1993, su presencia como uno de los principios rectores del contrato estatal es inevitable y se infiere de los artículos 209, 339 y 341 constitucionales; de los numerales 6,7 y 11 a 14 del artículo 25, del numeral 3º del artículo 26, de los numerales 1º y 2º del artículo 30, todos de la Ley 80 de 1993; y del artículo 2º del Decreto 1 de 1984, según los cuales para el manejo de los asuntos públicos y el cumplimiento de los fines estatales, con el fin de hacer uso eficiente de los recursos y desempeño adecuado de las funciones, debe existir un estricto orden para la adopción de las decisiones que efectivamente deban materializarse a favor de los intereses comunales.

En este sentido, la jurisprudencia de esta corporación ha manifestado que:

“(…) La ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no solo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también respecto del patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal, desconociendo en consecuencia fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales; es decir en violación del principio de legalidad(17)”.

De manera que la planeación y la totalidad de sus exigencias constituyen el principio de la actividad contractual, pregonan la racionalización, organización y coherencia de las decisiones contractuales, hacen parte de la legalidad de la actuación contractual y no pueden ser desconocidos por los operadores del derecho contractual del Estado.

Entonces, es evidente que la eficacia de todos los principios que rigen la actividad contractual del Estado, en especial el de la transparencia y el de la economía, dependen en buena medida de que en ella se cumpla con los deberes de planeación e, igualmente, con el deber de selección objetiva de los contratistas mediante la escogencia de la propuesta más favorable para la satisfacción del servicio público.

3.3 La acreditación plena de los elementos de la excepción y la regla general.

Asimismo, es necesario resaltar que la Sección exige que los elementos antes mencionados se encuentren plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, de manera que el juzgador no “pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la [providencia de unificación], es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación”.

Al respecto la jurisprudencia precisó:

“que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia(18) a partir del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831(19) del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actiode in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente”.

4. El enriquecimiento sin causa en el caso concreto.

En el caso de autos la Sala observa que la situación fáctica planteada por el Hospital demandante refiere la prestación de servicios médico – hospitalarios – quirúrgicos especializados a pacientes vinculados a cargo del departamento de Córdoba, que ingresaron por el servicio de urgencias o de manera electiva durante la vigencia 2007, y que dicha prestación de servicios se efectuó sin la suscripción de contrato alguno.

En este orden de ideas, la Sala prevé que las circunstancias planteadas por la demandante podrían ajustarse al literal b) de las excepciones enunciadas por la Sección, toda vez que refieren la prestación del servicio de salud.

Sin embargo, no puede perderse de vista la exigencia según la cual debe quedar plenamente acreditado en el proceso contencioso administrativo que la prestación del servicio sin el correspondiente amparo contractual obedeció a un evento “urgente y necesario” donde se trató de “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud” de determinado afiliado.

Al respecto se dijo que “la urgencia y necesidad (…) deben aparecer de manera objetiva y manifiesta” y conllevar “la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos”, circunstancias que, igualmente, “deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo”.

4.1 Valoración probatoria frente a la prestación del servicio de donde se desprende el enriquecimiento sin causa.

Al efecto, la Sala ha hecho una valoración exhaustiva del material probatorio obrante en el plenario, del cual se hará el siguiente esquema:

1. A folios 16 a 389, 415 a 467, 478 y 485 del cuaderno 1, reposan las siguientes facturas de venta expedidas por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl con sello de recibidas en la Secretaría de Desarrollo para la Salud del departamento de Córdoba y firmadas por el correspondiente paciente:

Nombre pacienteFacturaValorFechaClase de servicio
Olivero Fanny Isabel12308452.415.52606/06/07Urgencias
Argumedo Oyola Domingo Fabio12334603.602.23713/06/07Urgencias
Jimenez Lopez Mario José 1254854313.78503/08/07Urgencias
Berrocal Castro Fabián Camilo1254916124.69204/08/07Urgencias
Berrocal Castro Jhonis Esteban1254917170.02204/08/07Urgencias
Marin Cruzana 12551963.377.36905/08/07Urgencias
Barrios Maria Argumedo12568746.065.60709/08/07Urgencias
Gaviria Ochoa Eunisa Maria125937121.103.93415/08/07Urgencias
Alarcón Ruiz Agustín126126935.263.82918/08/07Urgencias
Montano Gulfo Annie Michell12614204.554.73519/08/07 
Racero Méndez Francisco Miguel126820612.130.70103/09/07 
Millán Bruno Antonio Cesar12685941.790.00704/09/07Urgencias
Vega Gaviria Saúl Andres126881112.737.54304/09/07Urgencias
Rhenals Sierra Ever Jesús12698651.024.11706/09/07Urgencias
Vásquez Sepulveda Stiven12699252.270.11306/09/07Urgencias
Castano Fernandez Yoiner de Jesús1274201640.34415/09/07Urgencias
Martínez Martinez Juvenal Antonio127837619.601.79824/09/07Urgencias
Mejía Maure Jaider Antonio12800291.418.39527/09/07 
Hernández Rivera Julio Daniel12832263.850.32104/10/07Urgencias
Alarcón Ruiz Agustín12852898.889.97309/10/07 
Hoyos Rivera Adela Maria1286035334.08510/10/07Urgencias
Cotera de Ricardo Edelmira Susana12871074.985.83612/10/07 
Jaramillo Pérez Danny Cecilia1287530116.69514/10/07Urgencias
Paredes Vergara Yuris Paola12876643.477.79515/10/07Urgencias
Mausa Vides Ana Ely12914111.327.34923/10/07 
Areiza Orencio de Jesús 1291508425.86723/10/07Urgencias
Montes Botonero Wendy Vanessa12921451.674.52424/10/07 
Vergara Gonzalez Martha Lucia12976368.749.69407/11/07Urgencias
Argumedo Oyola Domingo Fabio12987071.728.33609/11/07 
Medrano Arcia Juana del Carmen12988121.112.77810/11/07Urgencias
Rico Macea Elicenia Maria130086618.916.09715/11/07Urgencias
Montano Gulfo Annie Michell1301386963.28116/11/07 
Bula Ruiz Pura Nicolasa130168040.781.04617/11/07Urgencias
Martínez Conde Eustorgio Miguel13030626.650.20420/11/07Urgencias
Lopez Quintana Anuar Samir130469620.213.08823/11/07 
Areiza Orencio de Jesús130486916.342.82524/11/07Urgencias
Bula Ruiz Pura Nicolasa13050521.337.43325/11/07Urgencias
Moreno Muñoz Rafael Antonio13056833.323.48026/11/07Urgencias
Palmera Hernández Tatiana Paola 1306390510.59527/11/07Urgencias
Tordecilla Madera Juan David13088251.178.97004/12/07 
Garcia Cano Jorge Luis130956733.25006/12/07 
Quintero Martinez Paola Andrea13107731.855.28910/12/07Urgencias
Ortega Miranda Marco Antonio 1311994533.90012/12/07 
Morelo Torres Candelaria131273514.761.50913/12/07Urgencias
Montano Gulfo Annie Michel 1313052114.69814/12/07 
Cabarique Amado Alex Eduardo1313077108.66114/12/07 
Bula Ruiz Pura Nicolasa13132157.051.71314/12/07Urgencias
Álvarez Sierra Erika del Carmen13132607.145.61914/12/07Urgencias
Álvarez Sierra Erika del Carmen1314051605.73417/12/07Urgencias
Rico Macea Elicenia Maria131557511.188.75820/12/07Urgencias
Alarcón Ruiz Agustín 13160859.775.22422/12/07 
Humanaez Regino Francisco Javier1317885923.37428/12/07Urgencias

2. A folio 504 del cuaderno 1, reposa oficio de 11 de junio de 2009 remitido por la gobernación de Córdoba al Tribunal Administrativo de ese mismo Departamento, mediante el cual manifestó lo siguiente:

“Teniendo en cuenta la solicitud por usted elevada en los términos de la referencia nos permitimos manifestarles que el departamento de Córdoba no canceló en su totalidad los servicios prestados a los beneficiarios de nuestro departamento durante la vigencia 2007, prestados por la Fundación Hospital San Vicente de Paul de la ciudad de Medellín, le informamos que existen 143 facturas (anexamos relación) de las cuales según los montos facturados por el prestador ascienden a la suma de $ 710.155.510 de dichos montos se descuentan glosas de auditoría, glosas de tarifa y descuentos por pagos de anticipos quedando un monto adeudado de la vigencia 2007 de las 143 facturas citadas por valor de $ 19.916.032. No está demás aclarar que de las 143 facturas anotas (sic) muchas están glosadas o descontadas en un 100% y por lo tanto los valores a pagar de las mismas es cero (…)” negrilla fuera del texto.

3. A folio 492 del cuaderno 1, reposa comunicación de 3 de febrero de 2008, suscrita por el Tesorero Departamental de Córdoba, por medio de la cual informa al Tribunal Administrativo de Córdoba que las facturas correspondientes a los años 2007 y 2008 pagadas y pendientes de cancelar a la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl de Medellín deben solicitarse a la Secretaría de Salud. Anexa una relación de cuentas pagadas a dicho centro de salud por concepto de atención de pacientes y la clase de servicio médico que se le prestó (fols. 493 a 501 C.1).

4.2. Principio de la no reformatio in pejus. 

Teniendo en cuenta que el a quo condenó al departamento de Córdoba, la Sala entiende que por tratarse de apelante único la condena no podrá hacerse más gravosa, en aplicación del principio de la no reformatio in pejus, que enseña que “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”—art. 357 CPC—. Esta disposición, en todo caso, tiene fundamento en el inciso segundo del art. 31 de la Constitución Política, que dispone: “El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”.

Aunado a lo anterior, se debe tener en cuenta también, la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 9 de febrero de 2012, rad: 21.060, la cual unificó la jurisprudencia en cuanto a la competencia del juez ad quem con ocasión del recurso de apelación en los siguientes términos —se resalta—:

“(…) En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro —y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su jurisprudencia— que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia(20) de la sentencia como el principio dispositivo(21), razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’(22).

Conforme a lo anterior, la Sala abordará el análisis del asunto, en consonancia a los argumentos expuestos por el apelante único en aras de no hacerle más gravosa su situación.

4.3 Conclusiones frente a la configuración de la excepción prevista para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa por prestación del servicio de salud en el caso concreto.

La pretensión impetrada en el libelo introductorio y los hechos narrados por la parte demandante sostienen que ésta prestó el servicio cuyo reconocimiento y pago se solicita por los servicios médico – quirúrgicos – hospitalarios especializados proporcionados a pacientes dependientes de la gobernación de Córdoba.

Observa la Sala, que las pretensiones de la parte demandante están llamadas a prosperar parcialmente, previa las siguientes consideraciones:

Si bien en la demanda se solicitó el pago de los servicios prestados a pacientes que ingresaron al hospital San Vicente de Paúl tanto por servicios de urgencias como de manera electiva, reitera la Sala que conforme a la sentencia de unificación expuesta en líneas anteriores, se aceptó que procede excepcionalmente la prestación del servicio de salud sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos en el régimen de contratación estatal —es decir un contrato debidamente celebrado-, siempre y cuando se pretenda “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud”, pero que pese a ello habrá de acreditarse dos requisitos: (i) La imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y contratación y (ii) La acreditación plena de los elementos de la excepción.

Conforme a lo anterior, la Sala estudiará el presente caso únicamente respecto de aquellos pacientes que ingresaron a la institución médica por el servicio de urgencia exclusivamente, toda vez que aquellos que lo hicieron de manera electiva no se ajustan a la excepción de la regla citada en líneas anteriores, por cuanto no comportan en sí un riesgo inminente que pusiera en peligro su vida y por ende se exige la existencia de un contrato estatal entre el prestador del servicio médico y quien tuviera la obligación de garantizar el derecho a la salud, situación que escapa a los casos taxativos enunciados en la precitada sentencia de unificación.

Así las cosas, encuentra la sala que en el asunto sub examine se encuentran debidamente relacionados los pacientes que fueron atendidos por urgencias, en la medida en que reposan en el expediente sus correspondientes soportes de ordenes médicas y facturas firmadas por quien recibió el servicio. Adicionalmente, de esos mismos medios de prueba se infiere que esos pacientes se encontraban a cargo del departamento de Córdoba como quiera que: (i) dichas facturas se encontraban bajo la custodia de la Secretaria de Gestión Administrativa del departamento de Córdoba; (ii) contienen el sello de haber sido radicadas ante la secretaría de desarrollo para la salud del mismo departamento; (iii) fueron aportadas en copia autentica por la entidad demandada y (iv) en cada una de ellas se hace constar el nombre del paciente, identificación, servicio prestado, valor y lo más importante, que el responsable de la cuenta es DSS de Córdoba”.

Aunando a lo anterior, ninguna de las facturas contiene alguna firma o sello que acredite que las mismas fueron pagadas a la entidad prestadora de salud, por el contrario, se tiene que la entidad demandada nunca alegó en su defensa haberlas pagado, hecho que se pudo corroborar con el oficio de 11 de junio de 2009 remitido por la gobernación de Córdoba al Tribunal Administrativo de ese mismo Departamento, mediante el cual manifestó que no había cancelado en su totalidad los servicios prestados a los beneficiarios del departamento durante la vigencia 2007, suministrados por la Fundación Hospital San Vicente de Paúl de la ciudad de Medellín.

Así las cosas, concretamente sobre la pretensión de actio de in rem verso se dejó dicho que quien la ejerza debe acreditar que el servicio prestado sin el correspondiente amparo contractual tuvo como finalidad “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud” de determinado afiliado, en razón a lo cual deben aparecer objetiva y manifiestamente acreditadas la urgencia y necesidad del servicio que ubicaron a las partes en la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y celebración del contrato.

Como puede verse dentro del material probatorio exhaustivamente examinado y citado, existen los elementos de prueba suficientes que demuestran las situaciones fácticas requeridas para la prosperidad de las pretensiones, pues, los beneficiados con la prestación del servicio cuyo reconocimiento se demanda se encuentran identificados, se estableció su vinculación con la entidad demandada, se individualizaron los servicios cuyo reconocimiento se demanda y finalmente se acreditaron las circunstancias que justificaron la prestación del servicio, el momento, lugar y modo en que se ejecutó dicha prestación.

5. Liquidación de perjuicios.

Ahora bien, se observa que el Tribunal Administrativo de Córdoba para la liquidación de los perjuicios —daño emergente— tuvo en cuenta los servicios médicos prestados tanto por urgencias como los que se hicieron de manera electiva, sin embargo de conformidad con lo dicho en líneas precedentes, habrá de modificarse tal condena con el objeto de solo reconocer aquellos servicios que se prestaron a los pacientes que ingresaron por urgencias y que se encuentran debidamente soportados, comoquiera que son los que se ajustan a la excepción de la relación contractual.

Nombre pacienteFacturaValorFechaClase de servicioFolios cuaderno 1
Olivero Fanny Isabel12308452.415.52606/06/07Urgencias16 a 22
Marín Cruzana12551963.377.36905/08/07Urgencias37 a 42
Barrios Maria Argumedo12568746.065.60709/08/07Urgencias43 a 58
Alarcón Ruiz Agustín126126935.263.82918/08/07Urgencias63 a 67
Millán Bruno Antonio César12685941.790.00704/09/07Urgencias87 a 96
Vega Gaviria Saúl Andrés126881112.737.54304/09/07Urgencias 97 a 106
Martínez Martínez Juvenal Antonio127837619.601.79824/09/07Urgencias131 a 137
Hernández Rivera Julio Daniel12832263.850.32104/10/07Urgencias144 a 151
Paredes Vergara Yuris Paola12876643.477.79515/10/07Urgencias171 a 178
Areiza Orencio de Jesús1291508425.86723/10/07Urgencias187 a 192
Vergara Gonzalez Martha Lucia12976368.749.69407/11/07Urgencias198 a 205
Medrano Arcia Juana del Carmen12988121.112.77810/11/07Urgencias211 a 221
Rico Macea Elicenia Maria130086618.916.09715/11/07Urgencias222 a 231
Bula Ruiz Pura Nicolasa130168040.781.04617/11/07Urgencias245 a 255
Martínez Conde Eustorgio Miguel13030626.650.20420/11/07Urgencias256 a 265
Areiza Orencio de Jesús130486916.342.82524/11/07Urgencias274 a 280
Bula Ruiz Pura Nicolasa13050521.337.43325/11/07Urgencias281 a 287
Morelo Torres Candelaria131273514.761.50913/12/07Urgencias320 a 327
Bula Ruiz Pura Nicolasa13132157.051.71314/12/07Urgencias338 a 346
Álvarez Sierra Erika del Carmen13132607.145.61914/12/07Urgencias347 a 354
Álvarez Sierra Erika del Carmen1314051605.73417/12/07Urgencias355 a 361
Rico Macea Elicenia Maria131557511.188.75820/12/07Urgencias362 a 370
Humanaez Regino Francisco Javier1317885923.37428/12/07Urgencias382 a 389
Total$ 224.572.446

Por otra parte, respecto de las personas relacionadas en el siguiente cuadro, cuya situación fue analizada una por una, encuentra la Sala que pese afirmarse por la parte actora que ingresaron al hospital San Vicente Paúl por el servicio de urgencias, dicha situación no se encuentra demostrada fehacientemente, comoquiera que no hay la documentación completa en ciertos casos y en otros simplemente no los hay, que soporten que fueron atendidos o ingresaron por el servicio de urgencias de la entidad prestadora de salud, a saber:

Argumedo Oyola Domingo Fabio12334603.602.23713/06/0723 a 27
Jimenez Lopez Mario Jose 1254854313.78503/08/0728 a 30
Berrocal Castro Fabian Camilo1254916124.69204/08/0731 a 33
Berrocal Castro Jhonis Esteban1254917170.02204/08/0734 a 36
Gaviria Ochoa Eunisa Maria125937121.103.93415/08/0759 a 62
Rhenals Sierra Ever Jesús12698651.024.11706/09/07107 a 111
Vasquez Sepulveda Stiven12699252.270.11306/09/07112 a 123
Castano Fernandez Yoiner de Jesus1274201640.34415/09/07124 a 130
Hoyos Rivera Adela Maria1286035334.08510/10/07159 a 161
Jaramillo Pérez Danny Cecilia1287530116.69514/10/07168 a 170
Moreno Muñoz Rafael Antonio13056833.323.48026/11/07288 a 292
Palmera Hernández Tatiana Paola 1306390510.59527/11/07293 a 300
Quintero Martínez Paola Andrea13107731.855.28910/12/07312 a 315

Con fundamento en lo anterior, la suma que debe pagar el departamento de Córdoba a favor de la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl es de $ 224.572.446 —y no de $382.911.980 que había estimado el a quo—, valor que resulta de la sumatoria de todos los servicios de urgencias debidamente prestados y acreditados por el instituto de salud y que será actualizado de conformidad con la fórmula matemática utilizada por la jurisprudencia:

Ra = 224.572.446 Índice final – enero/2017 (134,77)

Índice Inicial – marzo/2013 (112,87)

= $ 268.145.907

6. Costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. MODIFICAR la sentencia proferida el 13 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Córdoba de acuerdo a los fundamentos expuestos en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así:

“Primero: Declárese no probada la excepción de Inepta Demanda propuesta.

Segundo: DECLÁRESE responsable al departamento de Córdoba – Secretaría para el Desarrollo de la Salud, por el daño y perjuicio causado a la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, con ocasión del NO PAGO de los servicios médico-quirúrgico-hospitalarios prestados a personas a cargo del departamento de Córdoba por disposición legal, ocasionando con ello un detrimento económico a la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl.

Tercero: CONDÉNESE al departamento de Córdoba, a pagar como indemnización a la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, la suma equivalente a doscientos sesenta y ocho millones ciento cuarenta y cinco mil novecientos siete pesos ($ 268.145.907).

Cuarto: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda.

Quinto: Sin condena en costas”.

2. DESE cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme al artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

10 Texto antes de la vigencia de la Ley 1231 de 2008, puesto que esta última no regía para la fecha de los hechos, es decir, 2007.

11 Peña Nossa, Lisandro, Curso de títulos valores, ob., cit., p.277

12 Corte Constitucional, Sentencia C-811 de 2007. la decisión de considerar la salud como un derecho fundamental se adoptó considerando la estrecha relación entre la salud y el concepto de “dignidad humana”, elemento fundante del Estado Social de Derecho que impone a las autoridades y a los particulares el trato a la persona conforme con su humana condición.

13 Al respecto, el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales en el artículo 12 estipula: “1. Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados partes en el pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figuraran las necesarias para: a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad”.
De otra parte, el numeral 3º de la observación general 14 de 2000 - “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”, del Comité de derechos económicos, sociales y culturales sostuvo que “la salud es un derecho fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos”, de esta manera el comité insiste en la indivisibilidad e interdependencia del derecho a la salud en tanto está estrechamente vinculado con el ejercicio de otros derechos humanos tales como el derecho a la alimentación, a la vivienda, al trabajo, a la educación, a la dignidad humana, a la vida, a la no discriminación, a la igualdad, a no ser sometido a torturas, a la vida privada, al acceso a la información y a la libertad de asociación, reunión y circulación. Asimismo, estableció que el derecho a la salud en todas sus formas y a todos los niveles abarca los siguientes elementos esenciales e interrelacionados, de “a) Disponibilidad. b) Accesibilidad. i) No discriminación. ii) accesibilidad física. iii) Accesibilidad económica. iv) Acceso a la información. c) Aceptabilidad. d) Calidad (numeral 12).

14 El artículo 153 de la Ley 100 de 1993 prevé que “toda persona que habiendo ingresado al sistema general de seguridad social en salud tiene vocación y de permanencia y no debe, en principio, ser separado del mismo cuando esté en peligro su calidad de vida e integridad”.

15 Corte Constitucional, Sentencia T-214 de 2013. “Sumado a que la prestación del servicio de salud debe darse de forma continua, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los usuarios del sistema de seguridad social en salud deben recibir la atención de manera completa, según lo prescrito por el médico tratante, en consideración al principio de integralidad. Es decir, deben recibir “todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones quirúrgicas, prácticas de rehabilitación, exámenes para el diagnóstico y el seguimiento, así como todo otro componente que el médico tratante valore como necesario para el pleno restablecimiento de la salud del paciente o para mitigar las dolencias que le impiden llevar su vida en mejores condiciones; y en tal dimensión, debe ser proporcionado a sus afiliados por las entidades encargadas de prestar el servicio público de la seguridad social en salud”.

16 Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008.

17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 1º de febrero de 2012. Exp.: 22464.

18 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322.

19 Artículo 831.—Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.

20 En relación con la aplicabilidad del principio de congruencia en lo que corresponde a la resolución del recurso de apelación puede consultarse el pronunciamiento efectuado recientemente por la Sala, mediante providencia fechada en abril 1º de 2009, dentro del expediente 32.800, con ponencia de la señora Magistrada Ruth Stella Correa Palacio, en la cual se puntualizó:
“De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, solo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”.

21 Dicho principio ha sido definido por la doctrina como:
“La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”. O como dice Couture, es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso”.
“Son características de esta regla las siguientes:
“(…). El campo de decisión del juez queda determinado especial y esencialmente por las pretensiones del demandante debido a que el juez no puede decidir sobre objeto diverso a lo en ellas contemplado” (negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106.

22 Al respecto, ver por ejemplo, sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1997.