Sentencia 2008-00162 de febrero 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Acción: nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Jorge Bernardo Londoño G. y otros

Demandada: municipio de Pereira

Radicado: 660012331000200800162 01 (18858)

Decisión: confirma

Asunto: contribución por valorización

Bogotá D.C., febrero once de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

1. En virtud del recurso de apelación interpuesto por la actora, corresponde a la Sala establecer la legalidad de las resoluciones 1268 del 14 de julio de 2006 y 3054 del 26 de junio de 2007, en lo que respecta a la asignación de la contribución por valorización del plan de obras 2005-2007, del predio denominado “Berlonvi”, identificado con la cédula catastral 000200020005000.

1.1. Cabe advertir, que por vía del recurso de alzada no pueden plantearse cargos no formulados en la demanda. Por eso, no se analizarán los que buscan atacar el estudio de factibilidad realizado para la contribución por valorización del plan de obras 2005-2007, con base en la violación del artículo 6º del Acuerdo 12 de 2005 por: a) haberse aplicado en el estudio el “método del doble avalúo”, b) porque este método se fundamentó en avalúos que se realizaron sin intervención de peritos y, c) porque el mismo se aplicó en forma irregular porque la comparación de precios tuvo como referencia una zona “testigo” que no tiene similitud con las obras, y d) porque al referido estudio no se anexaron los documentos soportes de los avalúos históricos(1).

Lo anterior, en razón de que el actor, en el concepto de la violación desarrollado en la demanda, aceptó que el método utilizado por la administración fue el de “factores de beneficio”(2), y discutió que los coeficientes que lo conformaron fueron indebidamente determinados en los actos demandados. En ese sentido, en la demanda no se planteó el nuevo hecho aducido en la apelación, relativo a que la contribución que se demanda fue asignada con fundamento en el método de “doble avalúo”.

Teniendo en cuenta lo anterior, tampoco resulta procedente el estudio de los hechos relacionados en los literales b), c) y d) puesto que se fundamentan en la nueva situación fáctica planteada en el recurso de apelación.

1.2. En esas circunstancias, el examen del recurso se circunscribe a establecer la procedencia del método, del sistema, de la zona de influencia, y del beneficio de las obras, para efectos de la determinación del hecho y la base gravable de la contribución por valorización asignada a los demandantes, conforme se expondrá más adelante.

Es importante aclarar sí, que contrario a lo sostenido por el apelante, el tribunal analizó y desarrolló el mencionado problema jurídico, pues si bien el mismo fue resumido en un solo cargo, cuando fijó los puntos sobre los cuales giraría el estudio de legalidad, incluyó cada una de las inconformidades expuestas por los demandantes en el concepto de la violación.

2. Determinación del método y del sistema de la contribución de valorización.

Para el demandante, el sistema y el método aplicados para la distribución y asignación de la contribución de valorización fueron determinados de manera arbitraria por la Administración, puesto que no corresponden a los fijados en las normas del municipio que regulan el tributo.

2.1. Los métodos son aquellas pautas técnicas encaminadas a la previa definición de criterios para determinar los costos y beneficios que inciden en el valor de la propiedad inmueble.

Del método dependerá que el gravamen guarde proporción con el beneficio económico que representa para el inmueble la ejecución de la obra y, por ende, que la “valorización” del bien atienda criterios de razonabilidad.

Así, el artículo 3º del Acuerdo Municipal 122 de 1998 consagra lo siguiente:

“Los métodos que podrán ser utilizados, son entre otros los siguientes:

a) Método simple de frentes.

(...).

b) Método de las áreas.

(...).

c) Método combinado de áreas y frentes.

(...).

d) Método de las zonas.

(...).

e) Método de factores de beneficio.

Consiste en que los beneficios se determinan empleando un coeficiente numérico, obtenido con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los inmuebles. Toma como base para la distribución de las contribuciones de valorización, las áreas de los inmuebles que han de ser gravadas, pero calificando en cada uno de ellos, separadamente y mediante la utilización de factores, las respectivas características, condiciones individuales de los predios y su relación con la obra y los beneficios que han de obtener con su construcción. Es aplicable a toda clase de obras viales y en general, a todas aquella en que el beneficio se produce en forma compleja, según determinadas circunstancias propias de la obra o de los inmuebles servidos o mejorados por ella”.

2.2. El sistema dice la relación con la medición económica, valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en el quantum de la contribución.

En dicho acuerdo los sistemas adoptados son:

“ART. 4º—Sistemas. Formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación; son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar una tarifa que constituyen a la vez, garantía del contribuyente frente a la administración”.

2.3. Con fundamento en la anterior norma, el Concejo Municipal de Pereira expidió el Acuerdo 12 de 2005, por medio del cual ordenó la ejecución de las obras mediante el sistema de contribución de valorización, aplicando el método de “factores de beneficio”(3).

2.4. Con base en el artículo 6º del Acuerdo 12 de 2005, que la faculta, la alcaldía de Pereira expidió la Resolución 1268 del 14 de julio de 2006, mediante la cual asignó la contribución de valorización ordenada en el Acuerdo 12 de 2005, en los siguientes términos:

1. Descripción del proyecto. El proyecto “Plan de Obras 2005-2007 cuya financiación por el sistema de contribución de valorización fue ordenado mediante el Acuerdo 12 de 2005 y cuya distribución aquí se ordena comprende el siguiente conjunto obras:

(...).

5. Procedimiento técnico: El procedimiento técnico empleado para la tasación de la contribución es el método de factores de beneficio, consagrado en el artículo 3º del Acuerdo 122 de 1998, y adoptado por el artículo 6º del Acuerdo 12 de 2005, que consiste en la distribución con base en factores o coeficientes numéricos que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que lo relacionan con las obras”.

2.5. La Resolución 1268 del 14 de julio de 2006, aquí demandada, estableció que el plan de obras 2005-2007 se financiaría mediante el sistema de contribución de valorización y que la tasación de la misma se haría por el sistema de método de factores de beneficio(4), que corresponden al sistema y método consagrado en el Acuerdo 122 de 1998 (Estatuto de Contribución de Valorización del Municipio de Pereira), adoptados por el Acuerdo 12 de 2005 (acuerdo ordenador de la contribución de valorización para la construcción del plan de obras 2005-2007).

2.6. En consecuencia, los actos demandados establecieron de manera clara el sistema y el método de los costos y beneficios para las obras decretadas y la manera de hacer su reparto, de acuerdo con lo dispuesto en las normas creadoras del tributo, lo que permite afirmar que los actos demandados no infringieron los artículos 3º, 4º y 6º inciso 1º, del Acuerdo Municipal 122 de 1998.

3. Determinación de la zona de influencia y del beneficio de las obras.

Según la demandante, la administración asignó la contribución por valorización a pesar de que el predio no recibió beneficio económico con la ejecución de las obras, supuesto indispensable para su asignación y distribución, de conformidad con el artículo 1º del Acuerdo 122 de 1998.

Además, se vulneraron los artículos 5º al 11, 13 al 16, 18 y 23 ibídem, porque no estableció correctamente la zona de influencia, ni el método de factores de beneficio, amén de que la Administración no adelantó visita al predio ni realizó un censo para establecer las características del predio, las circunstancias que lo relacionan con las obras y la capacidad de pago.

Además, la actuación demandada se fundamentó en el criterio subjetivo del municipio y en estadísticas generales.

3.1. Zona de influencia.

3.1.1. El Acuerdo 122 de 1998, Estatuto de Contribución de Valorización en el Municipio de Pereira, define así la zona de influencia:

“Zona de influencia: Es el área territorial que de conformidad con los estudios definitivos resulta beneficiada por una obra y en consecuencia, sobre los predios que existen en aquella, se debe distribuir el cobro de las inversiones”.

3.1.2. Cabe anotar que la norma —artículo 11— hace referencia a dos conceptos: a) la zona de citación que corresponde al área territorial que resulta beneficiada con las obras de acuerdo con los estudios previos de prefactibilidad que se realicen sobre el beneficio y la capacidad de pago, y b) zona de influencia que es, se repite el área territorial que resulta beneficiada con fundamento en los estudios definitivos de factibilidad.

3.1.3. El Acuerdo 12 de 2005, por medio del cual se ordenó la ejecución del plan de obras de la contribución de valorización discutida, determinó en su artículo 2º la zona de citación y facultó al alcalde municipal para que efectuara los estudios de factibilidad —los definitivos— presupuesto sine qua non para definir la zona de influencia.

3.1.4. El estudio de factibilidad de la contribución por valorización del plan de obras 2005-2007, concluyó:

“CAPÍTULO V

5. Zona de influencia

5.1. Criterios para determinar el área de influencia

(...).

• La delimitación de la zona de influencia prevista en el estudio de prefactibilidad que sirvió de base al Acuerdo 12 de 2005 se vio ratificada por el presente estudio de factibilidad, el cual determinó la necesidad de ampliar la zona de influencia agregando un pequeño sector urbano hasta la calle 35. (...)”(5).

3.1.5. Sobre la base de dicho estudio, la Resolución 1268 del 14 de julio de 2006, por medio de la cual se asignó la contribución discutida, limitó como zona de influencia la misma zona de citación establecida en el Acuerdo 12 de 2005, con la modificación atinente a la inclusión del sector urbano de la calle 35, que generó algunas modificaciones en las coordenadas de la parte oriental(6), cuestión esta última que no es irregular, ya que la zona de citación puede ampliarse, reducirse y, en general, modificarse si así lo determinan los estudios de factibilidad definitivos, precisamente porque con fundamento en esos estudios es que se determina el área territorial definitiva que se beneficia por la ejecución de las obras.

3.1.6. De lo anterior se evidencia que la delimitación de la zona de influencia se dio como resultado de las atribuciones legalmente conferidas al alcalde municipal por los acuerdos 122 de 1998 y 12 de 2005, previa definición de la zona de citación por parte del concejo del municipio demandado, sin que pueda hablarse de la violación de las normas municipales citadas como violadas.

Agrégase a lo anterior que no existen elementos de juicio o medios de convicción que permitan concluir que la zona de influencia fue mal o erróneamente determinada o que los estudios de factibilidad no se hubiesen elaborado conforme la técnica y la razón.

En consecuencia no procede el cargo.

3.2. Factores de beneficio.

Los actores critican, igualmente, los factores de beneficio adoptados, bien porque no se aplican conforme a las pautas técnicas y normativas del Acuerdo 122 de 1998, o porque su aplicación condujo a fijar equivocadamente el monto de la contribución.

3.2.1. En cuanto a la regulación del método de factores de beneficio, el Acuerdo 122 de 1998, dispone:

“ART. 3º—Método.

(...).

e) Método de los factores de beneficio. Consiste en que los beneficios se determinan empleando un coeficiente numérico, obtenido con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los inmuebles. Toma como base para la distribución de las contribuciones de valorización, las áreas de los inmuebles que han de ser gravadas, pero calificando en cada uno de ellos, separadamente y mediante la utilización de factores, las respectivas características, condiciones individuales de los predios y su relación con la obra y los beneficios que han de obtener con su construcción. Es aplicable a toda clase de obras viales y en general, a todas aquellas en que el beneficio se produce en forma compleja, según determinadas circunstancias propias de la obra o de los inmuebles servidos o mejorados por ella.

Los factores de beneficio para tener en cuenta son los siguientes:

1. Distancia y acceso a la obra.

1.(sic) Beneficio generado por la obra

3. Características geométricas de cada inmueble

4. Cambios de uso a causa de la obra.

5. Topografía.

6. Calidad de la tierra

7. Situación socioeconómica de los distintos sectores de la zona de influencia.

8. Otros factores dependiendo de la naturaleza de las obras.

PAR.—Los factores determinados anteriormente no serán los únicos utilizables en la distribución de contribuciones de valorización, pues de acuerdo con la naturaleza de la obra y los efectos de beneficio, el Concejo Municipal podrá en cada caso al decretar la obra, fijar otros factores.

3.2.2. En virtud de lo anterior, el Acuerdo 12 de 2005 indicó:

“ART. 6º—Liquidación de contribuciones: Facúltese al alcalde municipal, para elaborar los estudios de factibilidad, la expedición y aprobación de los cuadros de liquidación definitivos de las contribuciones que deberán pagar los propietarios y poseedores de los inmuebles beneficiados por las obras aplicando el método de factores de beneficio consagrado en el literal e del artículo 3º del Acuerdo 122 del 1998, que consiste en la distribución con base en factores o coeficientes numéricos que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que lo relacionan con las obras.

Los factores que se utilizarán para asignar la contribución de valorización de que trata el presente acuerdo, son los siguientes:

Factores de beneficio

Factores de uso de destinación económica

Factores socioeconómicos, el cual depende del estrato socioeconómico

Factor topografía, para predios considerados lotes.

Factor de ríos, quebradas y zonas de protección.

3.2.3. En el estudio de factibilidad que sirvió de fundamento a los actos administrativos demandados obran los factores tenidos en cuenta para determinar el beneficio aludido, dentro de los cuales se encuentran: la incidencia de las obras en los precios de los predios, el uso de los suelos, la destinación económica de los inmuebles, los factores socioeconómicos, topográficos, de ríos y zonas de protección, de distancia y acceso, de capacidad de pago y el beneficio que se genera a nivel de movilidad y conectividad(7).

3.2.4. Consta en el estudio que esos factores fueron determinados con fundamento en un censo realizado tanto a la zona urbana como a la rural, mediante encuestas que tuvieron en cuenta el estrato, los sectores socioeconómicos, la población, el grupo familiar y la información económica(8).

Así mismo, fueron consultadas fuentes externas como el Sisben, el Comité de Cafeteros de Pereira, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Secretaría de Planeación Municipal y la Secretaría de Desarrollo Rural(9).

3.2.5. Esa información no fue desvirtuada por el contribuyente, ni siquiera con el dictamen pericial solicitado. Si bien el dictamen sostuvo que el predio recibía un beneficio indirecto por la ejecución de las obras, solo se sustentó en el criterio personal del perito(10), pero no en pruebas, o razones objetivas, serias y técnicas que controvirtieran el estudio de factibilidad y las pautas y factores que tuvo en cuenta el municipio para determinar la contribución.

3.2.6. Las mismas consideraciones se extienden a la supuesta indebida determinación del factor distancia señalada en el dictamen pericial, fundamentada en que no se tuvo en cuenta la topografía del terreno, puesto que el perito no aportó pruebas que sustentaran su afirmación.

Además, consta en el estudio de factibilidad que el factor distancia fue determinado con fundamento en planos y mapas del área territorial beneficiada con las obras(11).

3.2.7. Conforme con lo expuesto, se encuentra que el accionante no probó que la liquidación de la contribución por valorización hecha en los actos demandados hubiere desconocido las características del predio, y las circunstancias que lo relacionan con las obras.

A su vez, tampoco demostró que el predio objeto de gravamen no hubiere percibido un beneficio económico por la realización de las obras del plan 2005-2007.

En consecuencia, los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a derecho, razón por la cual se confirmará la decisión apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Este cargo se refiere a la aplicación del método del doble avalúo, pues, conforme como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-155 de 2003, ese método consiste en comparar el valor de un predio antes y después de la realización de la obra mediante peritos.

(2) Folios 77, 79, 80 cdno. ppal. 1.

(3) Cfr. artículos 1º y 6º.

(4) Artículo 5º.

(5) Folios 195-196 cuaderno estudio de factibilidad.

(6) Folios 2-4 cdno. ppal. 1.

(7) Cuaderno estudio de factibilidad.

(8) Folios 227-228 cuadernos estudio de factibilidad y cuaderno a 2-1.

(9) Folio 230 cuaderno estudio de factibilidad.

(10) Folios 121-131 aclaración del dictamen cuaderno a.2.

(11) Folio 175 cuaderno estudio de factibilidad.