Sentencia 2008-00173 de junio 23 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 63001231000200800173 01 (51804)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Carmen Rosa Barrera Marín y otros

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa y otros

Referencia: Reparación directa

Temas: Responsabilidad del Estado por la muerte de servidores públicos provocada por terceros o por grupos al margen de la ley; imputación con fundamento en la falla del servicio; cálculo del lucro cesante con base en la declaración de renta de la víctima.

Popayán, veintitrés de junio de dos mil diecisiete.

Atendiendo la prelación frente a estos asuntos dispuesta en el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 y con apoyo en lo decidido por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sesión del 26 de enero de 2017, se deciden los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia del 16 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se adoptaron las siguientes declaraciones y condenas:

"PRIMERO: Declárase probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el municipio de Génova - Quindío y de oficio la de 'inexistencia de contenido obligacional frente a los requerimientos de protección del señor GUSTAVO DE JESÚS ARCILA LONDOÑO', respecto del Departamento Administrativo de Seguridad DAS - EN SUPRESIÓN y la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN.

SEGUNDO: Declárase a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL y NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR - DIRECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS, administrativa y solidariamente responsables de los daños causados a los demandantes como consecuencia de la muerte del señor GUSTAVO DE JESÚS ARCILA LONDOÑO, el 21 de septiembre de 2007 en el municipio de Caicedonia [Valle del Cauca], según lo indicado en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Como consecuencia de la declaración anterior, se condena a las citadas entidades a pagar solidariamente por concepto de perjuicios inmateriales en la modalidad de daño moral, las sumas que a continuación se relacionan y a favor de las personas que se indican:

Damnificados Monto a indemnizar, la suma equivalente a:

DamnificadosMonto a indemnizar, la suma equivalente a:
CARMEN ROSA BARRERA MARÍN
[Compañera permanente]
100 SMLMV
JUAN SEBASTIÁN ARCILA BARRERA
[Hijo]
100 SMLMV
MARÍA OLINFA LONDOÑO
[Madre]
100 SMLMV
DORACELLY ARCILA LONDOÑO
[Hermana]
50 SMLMV
CARLOS ARTURO ARCILA LONDOÑO
[Hermano]
50 SMLMV
MARÍA JESÚS ARCILA LONDOÑO
[Hermana]
50 SMLMV
JOSÉ ALBEIRO ARCILA LONDOÑO
[Hermano]
50 SMLMV
CONSUELO ARCILA LONDOÑO
[Hermana]
50 SMLMV
GLORIA YANED ARCILA LONDOÑO
[Hermana]
50 SMLMV
LAURA VIVIANA PUERTA ARCILA
[Sobrina]
25 SMLMV

CUARTO: CONDENAR EN ABSTRACTO a las citadas entidades a pagar solidariamente por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante consolidado y futuro, todas aquellas sumas que resulten a favor de la señora CARMEN ROSA BARRERA MARÍN [compañera permanente] y JUAN SEBASTIÁN ARCILA BARRERA [hijo] del concejal fallecido GUSTAVO DE JESÚS ARCILA LONDOÑO, previo el adelantamiento del incidente correspondiente, según los parámetros indicados en la parte motiva de esta sentencia [acápite 6.1.2] y las previsiones legales.

QUINTO: Sin lugar a acceder a la solicitud de sucesión procesal elevada por la Unidad Nacional de Protección, por lo indicado en esta providencia.

SEXTO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda…".

I.- Antecedentes

1.1.- La demanda y su trámite.

Mediante escrito presentado el 14 de noviembre de 2008 a través de apoderado judicial, la señora Carmen Rosa Barrera Marín -quien actúa en nombre propio y en el de su menor hijo Juan Sebastián Arcila Barrera-, así como los señores María Olinfa Londoño y Laura Viviana Puerta Arcila; Dora Celly Arcila Londoño, Carlos Arturo, María Jesús, José Albeiro, Consuelo y Gloria Yaneth Arcila Londoño, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa -Policía Nacional, el Ministerio del Interior y de Justicia , la Fiscalía General de la Nación, el Departamento Administrativo de Seguridad DAS y el municipio de Génova - Quindío, con el fin de que se les declarara administrativa y patrimonialmente responsables por la muerte del concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño, perpetrada por un grupo armado ilegal el 21 de septiembre de 2007.

Solicitaron que, como consecuencia de la anterior declaración, se condenara a las entidades demandadas a pagar por concepto de indemnización de perjuicios morales, las sumas de 1.000 SMLMV para la madre, el hijo y la compañera permanente de la víctima directa, 500 SMLMV para cada uno de sus hermanos y 250 SMLMV para su sobrina.

De igual manera, reclamaron una indemnización por el lucro cesante consolidado y futuro a favor de la compañera permanente y el hijo del fallecido, en la suma que resultara demostrada en el proceso .

Como fundamentos de hecho de sus pretensiones, los demandantes narraron, en síntesis, que el 26 de noviembre de 2004, el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño, quien fungía en ese momento como concejal del municipio de Génova - Quindío, denunció ante la Personería de esa localidad las amenazas que le realizaron los miembros del frente 50 de las FARC.

Agregaron que la denuncia fue reiterada ante esa misma autoridad el 22 de noviembre de 2005 y el 18 de enero de 2006, así como ante el CTI de la Fiscalía General de la Nación, el 10 de diciembre del año 2004.

Manifestaron que, en vista de lo anterior, durante los primeros meses del año 2006 la Defensoría del Pueblo - Regional Quindío- dio traslado de estas denuncias al Batallón de Alta Montaña N° 5, al Departamento Administrativo de Seguridad y al Ministerio del Interior y de Justicia, además de lo cual, el 11 de septiembre de 2007 le solicitó al Departamento de Policía del Quindío la adopción de medidas de seguridad para proteger la vida del concejal Arcila Londoño.

Refirieron que mediante comunicación de fecha 20 de septiembre de 2007, el Comandante del Departamento de Policía del Quindío dio contestación al requerimiento de la Defensoría del Pueblo, ) para señalar que el Comité Técnico había calificado como ordinario el riesgo en el que se encontraba el hoy fallecido, junto con los demás concejales del municipio de Génova.

Aseveraron que en la noche del 21 de septiembre de 2007, en vía pública del municipio de Caicedonia - Valle del Cauca, varios sujetos dispararon contra el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño, causándole la muerte.

Afirmaron que sólo el 4 de octubre de 2007, luego de tal deceso, el Ministerio del Interior y de Justicia informó a la Defensoría del Pueblo sobre las supuestas gestiones que había realizado sobre la petición de protección, elevada por dicho cabildante. Asimismo, indicaron que el 22 de febrero de 2008, el Comando de Policía del Quindío determinó que la señora Carmen Rosa

Barrera Marín presentaba un nivel de riesgo extraordinario, por lo cual le brindó medidas de seguridad.

La demanda, así formulada, fue admitida por el Tribunal Administrativo del Quindío mediante providencia del 22 de enero de 2009 y notificada a las entidades demandadas en el mes de diciembre de ese mismo año .

En memorial de fecha 28 de julio de 2009, la parte actora adicionó la solicitud de pruebas de la demanda, acto que fue admitido por el Tribunal de primera instancia mediante auto del 2 de diciembre de 2009 .

1.2 Las contestaciones a la demanda

1.2.1. La Nación - Ministerio de Defensa -Policía Nacional contestó la demanda de forma oportuna y se opuso a las pretensiones formuladas por los actores, para lo que afirmó que tanto el 30 de marzo de 2006, como el 10 de mayo de ese mismo año, impartió conferencias relativas a las medidas de seguridad y autoprotección para funcionarios, a las cuales asistió el hoy fallecido con otros ocho concejales. Agregó que tales asistentes manifestaron en esas dos ocasiones, no tener conocimiento de posibles acciones delictivas en su contra.

Señaló que un estudio de riesgo, practicado al señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño en el 2006, arrojó como resultado un nivel ordinario de riesgo, no obstante lo cual, la entidad policial le suministró medidas de protección tales como visitas de revisión a su residencia y a su sitio de trabajo, así como la remisión de oficios sobre la aplicación del plan padrino que en ese entonces se había diseñado para minimizar, prevenir y neutralizar cualquier atentado que se llegara a cometer contra servidores públicos. En este punto, refirió que el estudio de riesgo fue llevado a cabo nuevamente en el año 2007 y arrojó los mismos resultados, lo cual obedeció a que, previamente, en entrevista con los agentes de la SIPOL del Quindío, el concejal Arcila Londoño afirmó que en ese momento no era objeto de amenazas.

Expresó que el 28 de agosto de 2007, el Comando de la estación de Policía de Génova le entregó al hoy occiso un catálogo de medidas de autoprotección, además de lo cual, se incrementaron las visitas a su vivienda y a su sede laboral, a fin de garantizarle su pacífico ejercicio como concejal municipal.

Con respaldo en estos argumentos, subrayó que no había incurrido en omisión alguna, ni se había sustraído del cumplimiento de sus deberes legales, de suerte que el daño no le era imputable, por falla del servicio, ni bajo título alguno de responsabilidad .

1.2.2. A su turno, el municipio de Génova-Quindío señaló como ciertos varios hechos de la demanda, en particular los relativos a las gestiones adelantadas por la personería municipal de esa población ante la Defensoría del Pueblo, con ocasión de las denuncias formuladas por el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño. Destacó, asimismo, que, al haberse determinado que el nivel de riesgo del citado concejal era ordinario, de ello se colegía que no se le tendría que brindar "el apoyo logístico" para su protección personal.

Afirmó que el daño no le era imputable, puesto que la entidad territorial, en cumplimiento de su deber legal de constituir una póliza de seguro para la vida de sus concejales, tomó para el hoy fallecido la póliza N° 994000000084 con la Aseguradora Solidaria de Colombia.

Propuso la excepción de "falta de legitimación en la causa por pasiva", para cuyo sustento, afirmó que la custodia personal de la víctima debía correr a cargo del DAS y del Departamento de Policía del Quindío, especialmente porque ésta última entidad fue la que calificó como ordinario el riesgo en que se encontraba el hoy fallecido.

Igualmente, planteó la excepción de "cobro de lo no debido", respecto de la cual reiteró que la alcaldía municipal de Génova-Quindío había cumplido cabalmente sus funciones legales. Bajo esta misma línea de defensa formuló la excepción que denominó "inexistencia de la obligación" .

1.2.3. En su contestación de la demanda, el Ministerio del Interior y de Justicia refirió los requisitos exigidos en la época de los hechos para acceder al Programa de Protección de concejales y personeros municipales, al tiempo que describió y explicó las distintas clases y niveles de riesgo que en ese momento preveían los respectivos protocolos de atención. Al respecto, afirmó que por instrucción de esa cartera gubernamental, dichas reglas y protocolos fueron divulgadas en todos los municipios del país, por conducto de los respectivos gobernadores, por lo cual resultaba claro que los concejales de Génova-Quindío tenían pleno conocimiento de las medidas de seguridad que debían seguir y cumplir para proteger sus vidas.

En torno al caso concreto, indicó que la Policía Nacional había formulado recomendaciones y requerimientos a los concejales de Génova - Quindío, acerca de las medidas de autoprotección que debían seguir, las cuales, según su dicho, fueron desatendidas por el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño, en cuanto se desplazó a otra zona del territorio nacional sin informar previamente sobre su viaje, ni solicitar acompañamiento alguno.

Cuestionó que los concejales del mencionado municipio no hubieran acordado sesionar en otro lugar del país a pesar de la supuesta existencia de amenazas, como sí lo hicieron, según su dicho, varias corporaciones públicas de otros departamentos, como el Huila.

Sostuvo que el daño antijurídico no le era atribuible, puesto que la demanda no contenía imputación alguna contra ese Ministerio y porque las medidas de protección y seguridad para el fallecido concejal, debían ser adoptadas por el municipio de Génova. Agregó que, por otro lado, fue el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño quien por su propia imprudencia se expuso ante quienes pretendían acabar con su vida, sin seguir las precauciones mínimas previstas en los protocolos de seguridad, aspecto que, en su sentir, configuró la culpa exclusiva de la víctima . 1.2.4. La Fiscalía General de la Nación señaló que el contenido del libelo no permitía establecer la responsabilidad de esa entidad puesto que, si bien el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño había denunciado amenazas ante la autoridad investigadora, no solicitó protección alguna que fuera de competencia de esa entidad.

Recalcó que el Programa de Protección de la Fiscalía General de la Nación sólo cobijaba a los testigos, víctimas, funcionarios e intervinientes en la actuación penal respectiva, de modo que no estaba abierto para cualquier persona que afirmara estar amenazada, dado que ello desbordaría el objeto misional del ente acusador. Sobre el particular también señaló que, para la aplicación del indicado Programa, no bastaba con que el ciudadano afirmara estar en peligro, sino que tal riesgo o amenaza debía surgir necesariamente de su participación en el proceso penal.

Expresó que no se le podían atribuir a la Fiscalía los actos delincuenciales que se derivaran de la inestabilidad del orden público.

Propuso la excepción de "ineptitud formal de la demanda", por estimar que no existía nexo causal entre el hecho dañoso y la conducta de esa autoridad pública .

1.2.5. Finalmente, el Departamento Administrativo de Seguridad DAS sostuvo que las afirmaciones hechas en la demanda habrían de ser desvirtuadas con las pruebas que se allegaran al proceso, puesto que ninguna de las autoridades demandadas incurrió en las omisiones referidas por la parte actora, mientras que sí fue la víctima quien se abstuvo de tomar las medidas precautelares del caso, al viajar a otro municipio a sabiendas del riesgo que corría su vida. A propósito de dicho itinerario seguido por el concejal hacia el municipio de Caicedonia - Valle del Cauca, el DAS subrayó que en entrevista previa, le había indicado las medidas de "autoseguridad" que debía tomar, máxime teniendo en cuenta que la mencionada población era zona de influencia de "grupos terroristas".

Tras señalar que no había incurrido en omisión alguna que hubiera sido determinante para causar el daño, propuso la excepción de "culpa exclusiva de la víctima", para la cual, reiteró que el señor Arcila Londoño había asumido por su propia cuenta el riesgo que ya conocía, derivado de las amenazas que, según él, pesaban contra su vida.

De igual manera planteó la excepción de "hecho de un tercero", en cuya virtud afirmó que los agentes causantes del daño no tenían vínculo ni relación alguna con el DAS, entidad que, por su parte, tampoco pudo impedir la muerte de la víctima por haberse expuesto esta misma al riesgo que finalmente se concretó .

1.3. Mediante auto del 28 de enero de 2011, el Tribunal Administrativo del Quindío abrió el proceso a pruebas y, una vez concluyó el período probatorio, mediante providencia de 6 de diciembre de ese mismo año, dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo .

1.3.1. En sus alegatos, la parte demandante refirió que las pruebas aportadas al plenario habían demostrado la muerte del concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño y la responsabilidad de las entidades demandadas por dicho suceso. En tal virtud, manifestó que era evidente la multiplicidad de denuncias presentadas por la víctima, lo cual, aunado al hecho de que se le hubiera brindado protección al también concejal Benjamín Muñoz Murillo justo después del deceso del señor Arcila Londoño, ponía de manifiesto que las entidades demandadas estaban llamadas a responder en el presente caso.

En lo restante, reiteró la solicitud de indemnización de perjuicios plasmada en la demanda.

1.3.2. Por su parte, el Departamento Administrativo de Seguridad DAS manifestó que sus funciones se limitaban a actuar como cuerpo civil de inteligencia y producir la información que requiriera el Estado para prevenir y reprimir la perturbación a la seguridad nacional, razón por la cual no se le podía tener como responsable del atentado que provocó la muerte del señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño. Agregó que, en todo caso, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, a las autoridades públicas no se les puede exigir lo imposible, como la protección personal de cada uno de los habitantes del territorio.

Por lo demás, se ratificó en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

1.3.3. La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional alegó que el hecho dañoso no había tenido origen en la conducta estatal, sino en el actuar delictivo de terceros, aunque en todo caso estaba demostrado que el estamento policial había realizado actuaciones orientadas a brindar protección al hoy fallecido, especialmente por haberle formulado a él y a su familia expresas recomendaciones de autoprotección, además de realizar visitas periódicas a su vivienda y a su lugar de trabajo.

Insistió en que, dos conferencias realizadas por la Policía Nacional en el año 2006 sobre medidas de seguridad para funcionarios públicos, fueron escuchadas por el concejal Arcila Londoño, quien aseguró en tales oportunidades, no evidenciar riesgo alguno contra su vida.

Subrayó, por otro lado, que el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño nunca le comunicó a la Policía Nacional su propósito de desplazarse al municipio de Caicedonia - Valle del Cauca, de suerte que en el presente caso no era posible afirmar que el atentado hubiera obedecido a una falla del servicio de la Fuerza Pública. Asimismo, manifestó que la calificación de riesgo extraordinario que, con posterioridad a los hechos se efectuó respecto de la señora Carmen Rosa Barrera Marín, no guardaba relación alguna con el homicidio del mencionado concejal.

1.3.4. La Fiscalía General de la Nación expresó a lo largo de sus conclusiones, que el daño antijurídico había sido causado por el hecho exclusivo de un tercero, por lo cual no se le podía imputar a esa autoridad estatal. De igual manera reiteró que no había incurrido en omisión alguna de sus deberes legales, puesto que la única protección que la ley le ordenaba brindar, era la prevista para los intervinientes en el proceso penal, cuya colaboración fuera decisiva para el esclarecimiento del hecho delictivo investigado.

Por otro lado, señaló que la cuantía solicitada por la parte actora para la indemnización de los perjuicios morales, superaba los topes establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

1.3.5. El Ministerio Público y los demás sujetos procesales, guardaron silencio durante el término para alegar de conclusión.

1.4. La sentencia apelada .

Cumplido el trámite legal correspondiente, el Tribunal Administrativo del Quindío profirió fallo el 16 de mayo de 2014, oportunidad en la cual declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Génova - Quindío y accedió a las pretensiones de la demanda en los términos transcritos al inicio de esta sentencia.

Con respecto a la vocación del municipio de Génova para intervenir como demandado en el proceso, el a quo expresó que la demanda no podía prosperar contra dicha entidad, puesto que el capítulo de pretensiones del libelo no deprecaba expresamente la declaratoria de su responsabilidad, de modo que, en virtud del principio de congruencia, no había lugar a emitir pronunciamiento alguno sobre ese particular.

En lo concerniente al fondo de la controversia, el a quo declaró la responsabilidad de la Policía Nacional y del Ministerio del Interior y de Justicia, por encontrar probado que la Defensoría del Pueblo había requerido de manera reiterada a esas dos entidades, a fin de que adoptaran un plan de protección ante el riesgo que había sido denunciado -igualmente en forma repetida- por el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño, por lo que resultaba claro que las indicadas autoridades conocían plenamente la magnitud del peligro que aquejaba al cabildante, pese a lo cual se abstuvieron de adoptar medidas para salvaguardar su vida.

Reprochó la conducta desplegada por la Policía Nacional, en cuanto "se limitó" a efectuar una calificación formal de riesgo ordinario sobre la situación de la víctima, sin explicar o exponer razón alguna que sustentara tal diagnóstico, además de conformarse con visitar esporádicamente al concejal, sugerirle por escrito algunas medidas de autoprotección y proporcionarle un número telefónico en el marco del denominado plan padrino, cuando ese conjunto de actos no era suficiente, en sentir del Tribunal, para contrarrestar o mermar el riesgo latente que pesaba sobre el hoy fallecido.

Precisó el sentenciador de primera instancia, que la imputación de la responsabilidad al Estado no operaba por no haberse evitado el homicidio que finalmente se perpetró, sino por la omisión en que incurrieron las autoridades al no adoptar medidas específicas, acordes con la magnitud de las amenazas que se habían hecho contra del ahora occiso. En este punto, reiteró que las actuaciones de la Policía Nacional en torno a las denuncias del concejal Arcila Londoño, resultaban inoperantes e insuficientes.

En lo atinente al Ministerio del Interior y de Justicia, señaló que su actuación había tenido un carácter apenas formal, puesto que tardíamente le envió al concejal, ya fallecido, la información relativa a los requisitos que debía cumplir para acceder al programa de protección. Al respecto, el juzgador de primer grado consideró que, por tratarse de una situación urgente y grave, tal como lo había expuesto la Defensoría del Pueblo, el citado Ministerio no debió privilegiar los ritos formales del procedimiento administrativo interno, sino adelantar en forma perentoria las gestiones tendientes a procurar la atención inmediata del caso y la eficaz protección del servidor amenazado.

Frente a la conducta de la víctima, el Tribunal concluyó que no podía erigirse como causal eximente de responsabilidad, en punto a lo cual recalcó que,

"… el concejal confió legítimamente en la administración, por cuanto la misma había considerado que su riesgo era sencillamente 'normal', aunado a una protección apenas formal y ocasional por parte de los entes demandados ante el riesgo significativo que soportaba el concejal; es decir, se echa de menos una actuación eficiente y oportuna como lo exigía el bien jurídico en peligro.

"Tampoco se observa un actuar imprudente de la víctima, teniendo en cuenta que los hechos acaecieron en un municipio cercano al de su residencia y en el casco urbano del mismo, confiado (sic), se insiste, en la normalidad del riesgo que le había establecido la propia Administración y sin que ello implicara desconocer las recomendaciones dadas por cuanto no aparece evidencia que se le haya informado que ese sitio y el desplazamiento mismo eran considerados como peligrosos [único evento que señala el instructivo entregado (...) para que realizara coordinaciones necesarias para no colocar en riesgo su integridad personal …]" .

En cuanto a la Fiscalía General de la Nación, el a quo concluyó que no era responsable por la muerte del concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño, puesto que esa entidad había adelantado un programa metodológico para determinar el detalle de los hechos denunciados por la víctima, pese a lo cual, ésta se abstuvo de atender los requerimientos del ente instructor y de responder sus comunicaciones. De igual manera, recalcó que la denuncia concreta presentada ante el ente acusador había sido formulada en una época muy anterior a la del hecho dañoso, de modo que dicha autoridad no tuvo la oportunidad de tomar las medidas que fueran de su competencia para atender lo que el caso ameritaba.

Asimismo, dispuso el Tribunal no imponer condena alguna al Departamento Administrativo de Seguridad DAS, por evidenciar que esta institución había obrado correctamente al indicarle al concejal amenazado las medidas de autoprotección que debía adoptar y orientarlo sobre el proceso que era preciso agotar para ingresar al programa dispuesto por el entonces Ministerio del Interior y de Justicia.

Adicionalmente, sostuvo que el DAS no tenía la facultad legal para proporcionar por su propia cuenta los esquemas de seguridad que requería el peticionario, ya que ello estaba sujeto a la evaluación que para el efecto adelantara el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior y de Justicia.

Por otro lado, al resolver sobre la indemnización de perjuicios, el a quo reconoció a favor de todos los demandantes la reparación del daño moral y del lucro cesante, únicos que fueron reclamados en el libelo.

Con respecto al lucro cesante señaló que, para su liquidación, no sólo debía tenerse en cuenta la renta líquida gravable reportada por el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño en el año gravable 2006, sino también una prueba contable o laboral que certificara con exactitud los honorarios que habría percibido el fallecido concejal hasta la finalización de su respectivo período, ya que de ahí en adelante no sería viable calcular los ingresos con fundamento en la remuneración de los concejales, sino sobre la actividad económica lucrativa de la víctima o sobre el salario mínimo legal mensual vigente, según los parámetros de la jurisprudencia. Sobre este aspecto también señaló que el dictamen pericial rendido en el proceso no era suficiente para establecer la cuantía del lucro cesante, dado que carecía de soportes probatorios y contenía solamente las estimaciones de la perito frente a lo que posiblemente hubiera devengado el occiso.

En tal virtud, concluyó que la condena respectiva habría de imponerse en abstracto, para que en trámite incidental se determinara con precisión el valor del mencionado perjuicio material, el cual se habría de reconocer a favor de la compañera permanente hasta el término de la vida probable del señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño, y a favor de su hijo hasta que cumpliera la edad de 25 años.

1.5. Los recursos y el trámite en segunda instancia.

Inconformes con la anterior decisión, las entidades condenadas interpusieron sendos recursos de apelación, los cuales fueron concedidos el 11 de julio de 2014 y admitidos por esta Corporación a través de auto del 11 de septiembre de ese mismo año . Por su parte, los demandantes formularon apelación adhesiva mediante escrito de fecha 24 de septiembre de 2014, el cual fue admitido en providencia del 24 de octubre de dicha anualidad .

1.5.1. La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional partió de la premisa según la cual, la condena que se le impuso en el fallo apelado se fundaba sobre las supuestas irregularidades del estudio de nivel de riesgo, practicado al fallecido concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño. Al respecto, señaló que dicho estudio se había realizado con ceñimiento a los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias T-719 de 2003 y T-976 de 2004, relativas a las diferentes categorías de riesgo que podían presentar los servidores públicos del país.

En punto a lo anterior manifestó que el resultado obtenido en el caso concreto, esto es, el nivel ordinario de riesgo, obedeció a que en los días previos al 21 de septiembre de 2007 no obraba evidencia ni noticia criminal alguna sobre la existencia de amenazas contra el mencionado cabildante, en particular porque el día 17 de septiembre de 2007, el propio servidor manifestó ante los agentes policiales que lo entrevistaron, que para esa fecha no había sido objeto de intimidaciones ni coacciones, aunque sí tuvo que presentar una denuncia por injuria y calumnia contra el ciudadano Robinson Ríos Marín, por haber asegurado que el señor Arcila Londoño tenía vínculos con las FARC, grupo irregular que para ese entonces delinquía en el municipio de Génova - Quindío.

Agregó que la evaluación técnica del nivel de riesgo no era realizada ni resuelta por una sola persona sino por el Comité Técnico creado para ese efecto, el cual se encargaba de valorar todo un conjunto de elementos y situaciones que, para el caso concreto, comprendía lo recientemente declarado por el fallecido concejal, en cuanto a la ausencia de amenazas en su contra.

Manifestó, asimismo, que al examinar las denuncias hechas en otras épocas por el señor Gustavo Arcila Londoño, se advertía que las amenazas que había recibido no eran constantes, al punto que la propia víctima obró con plena confianza al desplazarse a otro municipio sin ningún esquema de seguridad y sin tener en cuenta las recomendaciones recibidas previamente para asegurar su protección, todo lo cual conducía a establecer que el mencionado homicidio había sido sorpresivo.

Concluyó que, ante estas circunstancias, no se le podía atribuir responsabilidad alguna a la Policía Nacional por la muerte del señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño, puesto que la conducta de la entidad se desarrolló conforme a los elementos de valoración y los medios que tenía a su alcance para atender las necesidades que en el momento de los hechos presentaba la víctima, sin incurrir en negligencia, demora ni ligereza que se le pudiera reprochar .

2.5.2. Por su parte, el Ministerio del Interior y de Justicia reprodujo íntegra y textualmente los planteamientos hechos en la contestación de la demanda, sin exponer ningún argumento adicional .

2.5.3. A su turno, la parte demandante afirmó que la condena por concepto de lucro cesante debió hacerse en concreto, ya que las declaraciones de renta aportadas al proceso eran suficientes para establecer los ingresos que percibía la víctima en el momento de su deceso, máxime cuando no fueron objeto de tacha alguna durante la actuación procesal .

2.6. Mediante providencia del 21 de noviembre de 2014 se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

2.6.1. En su concepto, el Ministerio Público, a través de la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado, manifestó que la sentencia impugnada debía ser confirmada, puesto que en el proceso se evidenciaba claramente que las entidades demandadas conocían la situación de peligro en la que se encontraba el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño, pero concluyeron que su riesgo era de carácter ordinario y sólo cambiaron de parecer cuando el cabildante ya había fallecido.

Señaló que, la premisa fundamental de la responsabilidad establecida en el sub examine, era la omisión en que incurrieron las autoridades condenadas al abstenerse de brindar los servicios de protección y vigilancia, solicitados reiteradamente por el servidor público en denuncias que fueron divulgadas por la personería municipal de Génova y por la Defensoría del Pueblo. En tal sentido, estimó que era innegable la falla del servicio de la Policía Nacional y del Ministerio del Interior y de Justicia, en cuanto se sustrajeron del cumplimiento de sus deberes legales, razón por la cual se ajustaba a derecho la condena impuesta por el a quo .

2.6.2. La Policía Nacional reiteró en sus alegatos que, para el momento en que se adelantó el estudio de riesgo con resultados de nivel ordinario, no se le suministró a la entidad ningún elemento que indicara la existencia de un peligro de mayor magnitud, mientras que sí estaba demostrado en el proceso que la víctima debía informar a su "padrino de seguridad" sobre los desplazamientos que realizara por fuera del perímetro del municipio de Génova. Por lo demás, afirmó que el daño antijurídico había sido causado por el hecho exclusivo de un tercero y que, por su parte, la entidad policial no había incurrido en falla del servicio .

2.6.3. La Fiscalía General de la Nación manifestó su conformidad con la decisión que respecto de ella se adoptó en el fallo apelado, reiteró lo expuesto en su contestación a la demanda y manifestó que los supuestos esbozados en el libelo no permitían estructurar la responsabilidad administrativa del ente investigador .

2.6.4. Las demás partes guardaron silencio.

2.7. Finalmente, por auto proferido el 11 de septiembre de 2014, se aceptó a la Unidad Nacional de Protección como sucesora procesal del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, suprimido .

La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el presente asunto sometido a su conocimiento.

II. Consideraciones

2.1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por las partes en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 16 de mayo de 2014, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, pues las pretensiones de la demanda superan los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes exigidos para la fecha de interposición del recurso(26).

2.2. Ejercicio oportuno de la acción.

En el sub examine, la responsabilidad administrativa que se impetra en la demanda se originó en los perjuicios sufridos por los demandantes a raíz del deceso del señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño, ocurrido cuando personas al margen de la ley le propinaron disparos con arma de fuego en la noche del 21 de septiembre de 2007, razón por la cual, por haberse interpuesto la demanda el 14 de noviembre de 2008(27), se impone concluir que se presentó dentro del término establecido en la ley para tal efecto (CCA, art. 136).

2.3. Lo probado en la actuación.

De conformidad con el material probatorio obrante en el expediente, la Sala encuentra debidamente acreditados los siguientes hechos:

2.3.1. Que el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño fue concejal del municipio de Génova - departamento del Quindío, durante el período comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 21 de septiembre del año 2007, según consta en las certificaciones expedidas por el Concejo Municipal de Génova, corporación que también señaló que la causa del cese de su ejercicio como cabildante, fue su deceso ocurrido en esa última fecha(28).

2.3.2. Que, en efecto, el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño falleció el 21 de septiembre de 2007, de acuerdo a lo consignado en el registro civil de defunción, aportado al proceso(29).

2.3.3. Que la causa de dicha muerte fueron los disparos propinados a la víctima con proyectil de arma de fuego, según lo concluido por el Instituto Nacional de Medicina Legal en el respectivo protocolo de necropsia(30).

2.3.4. Que, a raíz de la muerte del concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño, la Fiscalía General de la Nación abrió indagación preliminar, actuación en la cual tuvo como indiciado al señor Robinson Ríos Marín, dado que los familiares y colegas del occiso habían referido ante las autoridades de Policía Judicial, la enemistad existente entre dicho ciudadano y la mencionada víctima. Para el año 2008 el proceso no había llegado a la etapa de investigación, puesto que el ente instructor no encontró “ninguna pista positiva” que permitiera tener al señor Ríos Marín como perpetrador o determinador del homicidio. Sin embargo, en la indagación se tuvo por establecido que los hechos habían tenido lugar en la noche del 21 de septiembre de 2007 en el municipio de Caicedonia - Valle del Cauca, tal como se señaló en el acta de inspección a cadáver y en varios informes rendidos por el ente instructor ante la Dirección Seccional de Fiscalías del municipio de Buga, también localizado en el departamento del Valle del Cauca.

Copia auténtica de la mencionada indagación preliminar fue remitida por la Fiscalía General de la Nación al presente proceso y, en ella, el fiscal del caso le indicó a la dirección seccional de fiscalías lo siguiente (se transcribe de manera textual):

“… aún permanece en el misterio la autoría material de dicho crimen, pues pese a los redoblados esfuerzos pesquisidores desplegados por los miembros de la Policía Judicial comisionados para evacuar los programas metodológicos, no se ha podido detectar y establecer quién o quiénes fueron los homicidas materiales y, por consiguiente, por sustracción de materia, tampoco se ha podido lograr determinar (sic) con certitud los posibles nexos entre quien funge como probable autor intelectual y los presuntos autores materiales…

(…).

“…ya fue autorizada una labor de ‘VIGILANCIA Y SEGUIMIENTO PASIVO’ a la persona del señor ROBINSON RÍOS MARÍN, potenciado como probable y presunto autor intelectual del crimen de marras en que perdiera la vida el Concejal Arcila Londoño…”(31).

2.3.5. Que entre los años 2004 y 2007, el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño acudió en varias oportunidades ante la Personería Municipal de Génova, la Fiscalía General de la Nación y el Departamento Administrativo de Seguridad —DAS— para manifestar que se encontraba en peligro, puesto que era patente la posibilidad de que el señor Robinson Ríos Marín atentara contra su vida, dados los supuestos nexos de dicho ciudadano con el frente 50 de las FARC, las extorsiones que en el pasado había realizado en su contra y las represalias que había tomado contra el concejal después de que éste lo señaló como miembro del indicado grupo insurgente. Así, consta en este expediente que, en efecto:

— El 26 de noviembre del año 2004, el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño declaró ante la Personería Municipal de Génova - Quindío que desde hacía 12 años le pagaba extorsiones al frente 50 de las FARC, grupo insurgente que continuamente lo presionaba y amenazaba por el hecho de administrar dos fincas que pertenecían a su familia. Afirmó que el objeto de su declaración era dejar constancia de que realizaba los mencionados pagos sin su consentimiento, constreñido por el grupo guerrillero y que nunca había informado a las autoridades sobre esa situación por no confiar en que actuaran eficazmente(32).

— El 10 de diciembre de 2004 el señor Arcila Londoño denunció las mencionadas extorsiones de las FARC ante la Fiscalía General de la Nación. Tras diferentes actuaciones, en providencia del 17 de junio de 2005 el ente instructor se declaró inhibido para adelantar la investigación, dada la imposibilidad de individualizar a los posibles responsables. No obstante, en informe de misión de trabajo Nº 0011 del 5 de enero de 2005, el agente del CTI encargado de visitar el sitio de los hechos investigados —esto es, la zona rural donde se ubicaban las fincas administradas por el hoy demandante—, manifestó:

“… de conformidad con lo solicitado, la finca El Jardín de la vereda Cumaral Alto del municipio de Génova, lugar de residencia del ofendido, se halla en una zona que es transitada por integrantes del frente cincuenta [50] de las FARC (…). Por la situación antes mencionada, el suscrito no procede a realizar el traslado hacia dicho lugar por tratarse de una región que ofrece riesgos en el desarrollo de nuestra actividad investigativa…”(33) (se resalta).

— Las denuncias y declaraciones relativas a las extorsiones hechas por la guerrilla de las FARC, fueron reiteradas por el concejal Arcila Londoño ante la Personería Municipal de Génova - Quindío el 22 de noviembre de 2005, fecha en la cual manifestó, adicionalmente, haber puesto dicha situación en conocimiento del DAS, el 18 de mayo de ese año.

Reiteró que uno de los extorsionistas era el señor Robinson Ríos Marín, persona que había recibido una condena penal en el pasado y le había exigido al concejal el envío de un teléfono celular para el comandante del frente 50 de las FARC. Agregó el servidor público que, por tal conminación, interpuso denuncia ante el CTI de la ciudad de Armenia, pese a lo cual el señor Ríos Marín permaneció en libertad y llegó incluso a fungir como informante del Ejército Nacional en el año 2004. En este punto, el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño expresó su temor por la posibilidad de que el señor Ríos Marín atentara contra su vida, ya que el ex-convicto manifestaba haber regresado al municipio de Génova para ajustar cuentas con el concejal.

— En esa misma declaración, el hoy fallecido reprochó que las autoridades lo hubieran detenido y sindicado a él como presunto colaborador de las FARC, circunstancia que lo obligó a denunciar al señor Robinson Ríos Marín como verdadero cómplice de los insurgentes, sin lograr que el mencionado sujeto fuera puesto bajo la custodia de las autoridades(34).

Así que, el 29 de enero de 2005 el Grupo Antiterrorista del Departamento de Policía del Quindío capturó al señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño junto con otras personas del municipio de Génova, previa orden emitida por la Fiscalía Sexta Especializada Delegada ante la DIJIN, autoridad que lo sindicó del punible de rebelión con base en los señalamientos hechos por el señor Robinson Ríos Marín. Lo anterior fue reportado por el estamento policial en el “Informe de verificación de identidades” y en el informe de captura del hoy fallecido, quien fue puesto a disposición del indicado ente instructor el mismo 29 de enero de 2005(35).

No obstante, para el año 2007 el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño no registraba antecedentes penales, mientras que el señor Robinson Ríos Marín presentaba condenas impuestas en los años 2003 y 2006 por los delitos de extorsión y porte ilegal de armas, respectivamente, además de varias órdenes de captura e impedimentos para salir del país, decretados en diferentes procesos penales adelantados por otros punibles, tal y como lo certificó el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en oficio del 24 de septiembre de 2007, ante la Fiscalía que indagó por el homicidio del servidor público Arcila Londoño(36).

— El 18 de enero de 2006, el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño declaró ante la Personería Municipal de Génova - Quindío que un día antes, el 17 de enero de 2006, recibió un mensaje con la advertencia de que sería asesinado. Señaló en la misma diligencia, que el posible autor de tal intimidación era el señor Robinson Ríos Marín, quien el 14 de enero de ese mismo año había sido detenido por presunto porte ilegal de armas y puesto en libertad dos días después, lo cual, en sentir del concejal, resultaba sospechoso en la medida en que la amenaza fue realizada precisamente cuando el señor Ríos Marín regresó al municipio de Génova tras recobrar su libertad. Así quedó consignado en el acta elaborada por la mencionada entidad municipal(37).

— El 10 de septiembre de 2006 el hoy fallecido informó a la Defensoría del Pueblo - Regional Quindío, sobre las amenazas que el señor Robinson Ríos Marín había realizado en su contra en varias oportunidades, en espacio público y con arma de fuego(38).

2.3.6. Que el 18 de enero de 2006 la Personería de Génova remitió a la Defensoría del Pueblo - Regional Quindío la denuncia formulada en ese momento por el señor Arcila Londoño. Al efectuar la radicación correspondiente, dicha unidad regional señaló a la guerrilla de las FARC como posible “responsable de la vulneración de los derechos”(39).

2.3.7. Que a raíz de todas las anteriores declaraciones, el 26 de enero de 2006 la Defensoría del Pueblo - Regional Quindío solicitó al Ministerio del Interior y de Justicia y al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, estudiar la viabilidad de vincular al concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño al programa especial de protección previsto en la Ley 782 de 2002(40) y facilitar un estudio de seguridad y riesgo personal de dicho servidor(41).

2.3.8. Que mediante comunicación del 7 de febrero de 2006, el Director Seccional del DAS - Quindío informó a la Defensoría del Pueblo que durante una visita realizada en la residencia del señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño, dicho concejal volvió a señalar al señor Robinson Ríos Marín como persona sospechosa de realizar amenazas en su contra. Por otro lado, la entidad recalcó en la misma misiva que el acceso a los programas de protección debía solicitarse por escrito ante el Ministerio del Interior y de Justicia, por ser la autoridad competente para ese efecto(42).

2.3.9. Que mediante oficio del 7 de febrero de 2006, dirigido al grupo operativo del DAS - Quindío, el Jefe de Inteligencia de ese organismo informó que, según las afirmaciones de varios ciudadanos, el señor Robinson Ríos Marín planeaba asesinar al concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño, a raíz de las declaraciones que rindió cuando estuvo detenido.

2.3.10. Que en comunicación de fecha 12 de septiembre de 2006 la Defensoría del Pueblo le solicitó al Comando del Departamento de Policía del Quindío, apoyo para los concejales Gustavo Arcila Londoño, Benjamín Muñoz Murillo y José Orlando Cubillos Santofimio, puesto que habían expresado ser objeto de amenazas por parte del frente 50 de las FARC. En su misiva, refirió la Defensoría (se transcribe de manera textual):

“Teniendo en cuenta la situación de violencia política vivida en Génova, que ha costado la vida a funcionarios de elección popular como el alcalde Heriberto Castro y su escolta en el año 2005; los candidatos a la Alcaldía Jairo Gómez y al Concejo de Génova Julio César Castellanos en el año 2003; como también el registro de población en condición de desplazamiento en Acción Social de varios concejales del período 2003, que originó su traslado en el grado de urgencia a la ciudad de Armenia, reporta interés a esta regional apoyar las garantías solicitadas por los concejales del municipio de Génova(43) (resalta la Sala).

2.3.11. Que el 28 de septiembre del año 2006, el Departamento de Policía del Quindío, por conducto de su Comité Técnico, evaluó el nivel de riesgo del concejal Arcila Londoño. En el acta respectiva, señaló:

“En la entrevista realizada al señor GUSTAVO DE JESÚS ARCILA LONDOÑO, el día 250906 (…), manifestó que a la fecha no ha recibido amenazas directas, que siente temor por comentarios que se han venido generando en el municipio de Génova, donde al parecer estarían sindicándolo de ser responsable del intento de homicidio contra el señor Robinson Ríos Marín meses atrás, lo cual originaría una retaliación por parte del antes mencionado contra el honorable concejal…”(44) (resaltado fuera de texto).

2.3.12. En esa misma diligencia el comité refirió las visitas y verificaciones efectuadas en la vivienda y el lugar de trabajo del cabildante, así como el seguimiento de su entorno personal, familiar y laboral, pesquisas que, según el organismo, permitieron concluir que la víctima adoptaba las medidas básicas de seguridad y autoprotección y se hallaba en un nivel de riesgo ordinario.

2.3.13. Que mediante oficio del 28 de septiembre de 2006, el Departamento de Policía del Quindío le solicitó al señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño seguir varias recomendaciones para su seguridad personal. Las indicaciones comprendieron algunos cambios en la rutina diaria, medidas preventivas en la vivienda, el vehículo y el sitio de trabajo, instrucciones para la familia y los empleados del concejal, precauciones para la contratación de vigilancia privada y pautas de conducta en caso de secuestro o extorsión. En dicho instructivo también se le indicó que los miembros de la Policía Nacional que laboraban en las secciones de vigilancia, se encontrarían a su disposición cuando lo requiriera, “con el fin de brindarle seguridad y apoyo oportuno”(45).

2.3.14. Que en el mes de enero del año 2007, el área de protección y servicios especiales del Departamento de Policía del Quindío dio cumplimiento a la implementación del denominado “plan padrino”, adelantado por esa entidad. En tal virtud, designó al Sargento Elkin Yesid Cepeda Sastoque como “suboficial padrino” del concejal Gustavo Arcila Londoño, tal y como lo informó el uniformado encargado del programa, en oficio dirigido al Comando de Policía de dicho departamento(46).

2.3.15. Que hasta el mes de septiembre de 2007, el hoy fallecido fue cobijado por el mencionado “plan padrino”, el cual implicaba la realización de diferentes revistas en el domicilio y el sitio de trabajo y el continuo diálogo con el concejal sobre las medidas de seguridad que debía seguir. No obstante, la víctima permaneció durante dicho programa “sin esquema de seguridad”, según lo expresamente señalado en los diferentes informes del plan, por el Comandante de la Estación de Policía de Génova(47).

2.3.16. Que en los meses de abril, mayo y junio de 2007, miembros de la Policía Nacional efectuaron visitas a las residencias de varios concejales, entre ellos el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño, según las anotaciones realizadas en el libro de minuta, cuya copia fue aportada al proceso por dicha entidad(48).

2.3.17. Que el 13 de junio de 2007 fue detonado un artefacto explosivo frente a la vivienda del señor Robinson Ríos Marín, aledaña a la Estación de Policía de Génova. Así lo informó el Jefe de la Seccional de Investigación Criminal, ante el Departamento de Policía de esa región(49).

2.3.18. Que en el marco de dicho suceso, el 13 de agosto de 2007 los concejales Gustavo de Jesús Arcila Londoño y Benjamín Muñoz Murillo denunciaron penalmente al señor Robinson Ríos Marín por injuria y calumnia, ante el CTI de la Fiscalía General de la Nación, por cuanto el denunciado había manifestado en la televisión regional que los mencionados cabildantes Arcila Londoño y Muñoz Murillo habían participado en el atentado y eran colaboradores de las FARC(50).

2.3.19. Que el 11 de septiembre de 2007, la Defensoría del Pueblo - Regional Quindío informó al Comandante de Policía de ese departamento sobre una nueva solicitud de protección y seguridad personal, elevada por los concejales Gustavo de Jesús Arcila Londoño y Benjamín Muñoz Murillo. Señaló la entidad del Ministerio Público que dichos servidores refirieron problemas de seguridad en su municipio, derivados de la situación de orden público que allí se vivía, la cual se acentuó a raíz de la explosión provocada en la estación de Policía, evento que despertó el rechazo de la comunidad contra la guerrilla de las FARC. Sobre este punto, la Defensoría agregó que por la importancia del hecho y su impacto en los derechos fundamentales, era menester la colaboración de la Policía Nacional para verificar el nivel de riesgo personal y de seguridad que podían presentar todos los concejales, entre ellos el señor Arcila Londoño. Copia del oficio respectivo fue allegada a esta actuación(51).

2.3.20. Que la misma petición con idénticos argumentos, fue presentada por la Defensoría del Pueblo - Regional Quindío ante el Ministerio del Interior y de Justicia el 11 de septiembre de 2007. La indicada célula gubernamental fue requerida por la Defensoría mediante oficio radicado el día 24 del mismo mes y año, a efectos de que informara sobre la “cobertura en seguridad y protección facilitada al ciudadano Arcila Londoño”. Tales comunicaciones reposan en el presente plenario(52).

2.3.21. Que esas mismas gestiones y solicitudes atinentes a la protección del concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño, fueron adelantadas por la Defensoría del Pueblo - Regional Quindío ante el CTI de la Fiscalía General de la Nación, la Dirección Seccional de Fiscalías de Armenia y el Comando del Departamento de Policía del Quindío, durante el mes de septiembre del año 2007(53).

2.3.22. Que en respuesta de fecha 20 de septiembre de 2007, el Departamento de Policía del Quindío informó que el comité técnico de la seccional de inteligencia había determinado, previo estudio, que el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño presentaba un nivel de riesgo ordinario. Agregó que el comando les ordenó al Distrito Dos y a la Estación de Policía de Génova, la implementación de revistas a los lugares de residencia y trabajo del concejal, así como el “suministro” de medidas preventivas de autoprotección, consistentes en el asesoramiento y orientación sobre seguridad personal(54).

2.3.23. Que el 1º de octubre de 2007 el Ministerio del Interior y de Justicia dirigió comunicación escrita al señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño —entonces ya fallecido— a fin de señalarle que debía complementar la documentación aportada con la solicitud de protección, así como informarle sobre los decretos y resoluciones expedidas durante el mes de agosto de 2006 para reglamentar el programa de protección dirigido a alcaldes, concejales y personeros del país que se encontraran en situación de riesgo por razón de sus cargos(55).

2.3.24. Que el 22 de febrero de 2008 —esto es, con posterioridad al deceso del señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño— la Policía Nacional, luego de evaluar la situación de la señora Carmen Rosa Barrera Marín, determinó que dicha ciudadana se encontraba en nivel de riesgo extraordinario(56).

El testimonio rendido en el proceso

2.3.25. En audiencia del 7 de julio de 2011 rindió testimonio en esta actuación el señor Benjamín Muñoz Murillo, persona que figuró como coadyuvante en varias de las denuncias elevadas por el hoy fallecido, por haber fungido también como concejal de Génova - Quindío en la época de los hechos y haber recibido las mismas amenazas que pesaron sobre el cabildante Gustavo de Jesús Arcila Londoño. El declarante afirmó que las amenazas provenían de “grupos al margen de la ley” y que, posiblemente, obedecían a razones políticas. De igual manera expresó que las intimidaciones habían comenzado cuando las dos víctimas llevaban aproximadamente dos años en ejercicio como concejales, pero que se acentuaron con particular fuerza seis meses antes del homicidio del señor Arcila Londoño.

Sostuvo que, si bien durante casi dos años acudieron a diferentes instancias para solicitar protección, las autoridades de Policía se limitaron a realizar estudios de riesgo y a efectuar múltiples citaciones para que los amenazados declararan frecuentemente lo que les estaba ocurriendo, sin llegar a implementar un esquema concreto de seguridad. En este punto, el testigo Benjamín Muñoz Murillo agregó que el Ministerio del Interior y de Justicia le había asignado escolta, sólo ocho días después de la muerte del señor Arcila Londoño(57).

2.4. Análisis de la Sala.

2.4.1. El contexto de la situación fáctica demostrada en el proceso.

Aun cuando la muerte del concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño tuvo lugar en el municipio de Caicedonia - Valle del Cauca, no es menos cierto que los acontecimientos que le precedieron y que guardaron relación con dicho deceso ocurrieron en el departamento del Quindío, que hace parte del denominado Eje Cafetero y cuya ubicación geográfica, justamente al norte del Valle del Cauca y en inmediaciones del alto de La Línea —paso que comunica a la capital de la República con el occidente colombiano y con el puerto de Buenaventura—, la convierte en una región de alto valor estratégico, lo cual ha propiciado la presencia de los frentes 20 y 50 de las FARC desde la década del noventa, así como la extensión de las actividades del cartel del Norte del Valle y una marcada acción de la delincuencia común, que es la principal fuente de violencia en todo el departamento del Quindío, por ser el fenómeno que más ha contribuido históricamente al incremento de las tasas de homicidio en esa zona del territorio nacional(58).

En particular, el municipio de Génova se caracterizó entre 1997 y 2007 por ser receptor de todos estos fenómenos de violencia puesto que, durante dicho período ejercieron influencia allí, de manera simultánea, los insurgentes del frente 50 de las FARC, las redes narcotraficantes, los paramilitares —en alianza con éstas— y otros grupos delincuenciales comunes que operaban de manera generalmente aislada o al margen del conflicto(59). En ese sentido, si bien “no (fue) la violencia asociada al conflicto armado, en términos de muertos, la que afect(ó) al departamento, sino (…) la violencia asociada al crimen común”, en todo caso, para el período comprendido entre 1997 y 2001 fue la presencia guerrillera que por entonces se registraba en la población, el fenómeno que más contribuyó durante dicho interregno a que la mencionada localidad presentara uno de los índices más altos de homicidios en el Quindío(60). Ahora, durante el período electoral 2002-2007 —en el cual ocurrieron los hechos hoy analizados por la Sala— el municipio de Génova presentó una reducción considerable en las tasas de homicidio, no obstante lo cual, en ese momento, aún permanecía bajo influencia de las FARC y aumentó la proporción de desplazamientos forzados frente a la que había presentado en el lapso anterior(61).

Es de subrayar que entre los años 2003 y 2006 el Quindío registró niveles de homicidio superiores al promedio nacional, aspecto que comportó una particular gravedad teniendo en cuenta que se trataba —como hoy— de uno de los departamentos más pequeños del país. Ahora, del total de homicidios registrados en esta región durante dicho período, el 40% obedeció a acciones de sicariato mientras que un 17% estuvo relacionado con la confrontación política armada(62). Asimismo, aunque durante el lapso mencionado no se reportaron asesinatos de concejales, sí se cometió dicho crimen contra otros servidores, tales como un docente no sindicalizado que fue ultimado en el municipio de Quimbaya en el 2004, así como el alcalde del municipio de Génova, quien perdió la vida en un atentado perpetrado en el año 2005(63), tal como también lo documentó la Defensoría del Pueblo - Regional Quindío en el documento referenciado en el acápite precedente.

En este marco o estado de cosas tuvo ocurrencia el hecho dañoso examinado en el sub examine, razón por la cual, la responsabilidad administrativa de las autoridades demandadas será analizada teniendo en cuenta este contexto.

2.4.2. El daño antijurídico y su imputación a las entidades demandadas.

En el presente caso, se encuentra demostrado el daño antijurídico aducido en la demanda, consistente en la muerte violenta del señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño quien. En efecto, fue asesinado con arma de fuego en la noche del 21 de septiembre del año 2007 en el municipio de Caicedonia - Valle del Cauca, lo cual quedó consignado en el registro civil de defunción de la mencionada víctima, así como en las piezas y actuaciones que hicieron parte de la indagación preliminar adelantada por la Fiscalía General de la Nación, justamente a consecuencia de dicho suceso.

De igual manera, el material probatorio obrante en el proceso permite establecer que en la fecha del hecho dañoso y durante la época en que el señor Arcila Londoño manifestó ante las autoridades la situación de amenaza en que se encontraba, dicha víctima fungía como concejal del municipio de Génova - Quindío, puesto que había sido elegido para ejercer tal investidura durante el período 2004- 2007.

Las autoridades penales no lograron identificar a los autores y perpetradores del crimen, sin embargo, sí establecieron que la muerte del mencionado concejal constituyó un homicidio, no sólo por la evidencia de los disparos propinados a la víctima, sino también porque todo el material recaudado durante la indagación preliminar, daba cuenta de las amenazas que desde hacía tres años pesaban sobre el occiso, especialmente por las frecuentes intimidaciones hechas por un ciudadano que fue señalado de ser supuesto colaborador de las FARC y, que en varias oportunidades expresó su animadversión por el hoy occiso.

Asimismo, las probanzas aportadas directamente a este proceso revelaron que desde el año 2004, el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño había puesto en conocimiento del Ministerio Público —a través de la personería de Génova y de la Defensoría del Pueblo—, la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, las amenazas que el frente 50 de las FARC y un tercero, realizaron en su contra. De tales hostigamientos también fue informado el Ministerio del Interior y de Justicia, merced a los requerimientos que en varias oportunidades le formuló la Defensoría del Pueblo, organismo que además de advertir sobre las intimidaciones de que fue objeto el concejal Arcila Londoño, enfatizó en la situación de orden público que aquejaba a la región del Quindío y al municipio de Génova, con particular detrimento de la seguridad de los servidores públicos de la administración local.

En torno a las reiteradas denuncias presentadas por el fallecido concejal ante los indicados organismos del Estado, advierte la Sala que, si bien tales gestiones iniciaron en el año 2004, sólo en el mes de enero de 2006 fueron divulgadas y tramitadas por la Personería de Génova, órgano que remitió las peticiones de la víctima a la Defensoría del Pueblo Regional Quindío, por cuyo conducto, a su vez, fue solicitada la ayuda en materia de protección y seguridad ante el Ministerio del Interior y de Justicia, el DAS y la Policía Nacional.

Como respuesta a lo anterior, durante todo el año 2006 el Ministerio del Interior y de Justicia guardó silencio frente a los pedidos de auxilio formulados por la Defensoría del Pueblo, mientras que, por su parte, el Departamento de Policía del Quindío adelantó el estudio de nivel de riesgo del concejal Ardila Londoño, evaluación que concluyó con una calificación de grado ordinario.

En curso de este estado de las cosas, para el año 2007 el estamento policial había puesto en marcha el denominado “plan padrino”, el cual comprendió varias medidas de rutina que, con todo, nunca llegaron a concretarse en la implementación de un esquema de seguridad, aspecto que fue reconocido por la propia entidad en uno de los informes oficiales rendidos ante el Comando de Policía del Quindío. Entre tanto, aunque el afectado refirió como supuestos autores de las amenazas a los mismos sujetos que mencionó en el año 2004 —el frente 50 de las FARC y el señor Robinson Ríos Marín—, en el 2007 había empeorado la situación de riesgo de la indicada víctima, debido a los hechos de orden público que se registraron en Génova a partir de junio de ese año, tras la detonación de una bomba en inmediaciones de la vivienda del ciudadano Robinson Ríos Marín —de quien se adujo que tenía enemistad con el hoy fallecido y había hecho algunas amenazas contra su vida—, las acusaciones públicas que éste hizo contra el concejal Arcila Londoño y su compañero de cabildo y, las subsiguientes denuncias penales que por los punibles de injuria y calumnia instauraron tales servidores públicos. Al respecto, el testigo Benjamín Muñoz Murillo —también ex concejal de Génova— declaró en este proceso que las mencionadas amenazas, iniciadas dos o tres años antes del homicidio del señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño, recrudecieron y cobraron mayor acento durante los seis meses anteriores a dicho crimen(64). Aunado a ello, por información de la Defensoría del Pueblo se tenía conocimiento de que en los años anteriores al del hecho dañoso, tuvieron lugar los homicidios del alcalde de Génova y de varios concejales del departamento del Quindío.

Pues bien, las conductas adoptadas por la Policía Nacional y el Ministerio del Interior y de Justicia en el caso sub examine son constitutivas de falla del servicio, pues, pese a que en el año 2007, se reitera, empeoró la situación de vulnerabilidad del concejal Arcila Londoño —y así lo hizo ver la Defensoría del Pueblo—, el Ministerio del Interior y de Justicia omitió adelantar las gestiones previstas en la ley para vincular a la víctima en el Programa de Protección de Derechos Humanos y, a su vez, la Policía Nacional ignoró ese nuevo estado de las cosas y se atuvo a las resultas del estudio de seguridad que había realizado un año antes, en septiembre de 2006, al punto que el 20 de septiembre de 2007 se limitó a manifestar ante la Defensoría del Pueblo que dicha evaluación demostraba el cumplimiento de sus funciones y era suficiente para concluir que el cabildante Gustavo de Jesús Arcila Londoño continuaba en un nivel ordinario de riesgo.

En lo que respecta concretamente al Ministerio del Interior, el artículo 5º numeral 3º de la Ley 199 de 1995 previó para la cartera de ese ramo, entre otras, las siguientes funciones:

“3. En relación con los derechos y las libertades fundamentales, el orden público, la paz, la convivencia ciudadana (…), le corresponde bajo la suprema dirección del Presidente de la República, cumplir con las siguientes atribuciones:

a) Velar por el ejercicio y el respeto de los derechos, libertades y garantías fundamentales de todos los habitantes del territorio colombiano;

b) Velar por la conservación del orden público de conformidad con la Constitución Política y la ley.

En tal carácter el Ministerio del Interior dirigirá, coordinará y apoyará las actividades de los gobernadores y alcaldes en el mantenimiento del orden público y fijará las políticas, planes operativos y demás acciones necesarias para dicho fin…”.

A su vez, el artículo 6º de la misma ley, estableció:

“En desarrollo de la obligación constitucional del Gobierno Nacional de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, el Ministerio del Interior coordinará las actividades de todos los organismos del Ejecutivo, encargados de la promoción, protección y defensa de los derechos humanos.

El Ministerio del Interior contará con un sistema de atención a las demandas de protección de los derechos ciudadanos. El desarrollo de este sistema estará a cargo de una Unidad Administrativa Especial dependiente del Ministerio del Interior, la cual deberá actuar previamente en caso de amenaza inminente de los derechos ciudadanos y desarrollar programas orientados a la protección, preservación y restablecimiento de los derechos humanos de los denunciantes. El Ministerio del Interior o la autoridad en la que se delegue esta función, emprenderá, de oficio, las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, sin detrimento de las funciones de las mismas o de las atribuciones del Ministerio Público”.

En armonía con lo anterior, el artículo 81 de la Ley 418 de 1997(65) le asignó al Gobierno Nacional la obligación de poner en funcionamiento un “programa de protección a personas que se (encontraran) en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto” y que fungieran, entre otras categorías, como dirigentes de grupos políticos.

El mencionado programa fue reglamentado, en efecto, por el Ministerio del Interior y de Justicia mediante el Decreto 2816 del 22 de agosto de 2006 —vigente para la época de los hechos—, normatividad que señaló expresamente a los concejales como destinatarios de tal protección y, estableció en su artículo 13:

“La Policía Nacional o el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, a solicitud del programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, realizarán el estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza al solicitante, que será presentado ante el CRER, como insumo para el análisis y la recomendación de las medidas correspondientes”.

El artículo 23 del mencionado decreto reguló lo concerniente al procedimiento ordinario que debía adelantarse para la adopción de las medidas de protección que ameritara la situación del solicitante, en tanto que el artículo 24 ibídem, estableció las características y condiciones del procedimiento de emergencia. El procedimiento ordinario preveía el análisis y verificación de la solicitud respectiva así como de la vigencia y las características del riesgo, luego de lo cual se debía efectuar el estudio de nivel de riesgo que finalmente habría de ser revisado por el comité de reglamentación y evaluación de riesgos CRER, a fin de establecer la medida concreta de protección que fuera adecuada y procedente. A su turno, el procedimiento de emergencia fue previsto en los siguientes términos:

“En casos de riesgo inminente, el programa de protección del Ministerio del Interior y de Justicia podrá adoptar y/o solicitar, sin necesidad de estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza y recomendación previa por parte del comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER, medidas provisionales de protección para los destinatarios del programa e informará de las mismas al CRER, en la siguiente sesión, con el fin de que este las conozca y recomiende las medidas definitivas.

Con el propósito de adoptar estas medidas de protección de emergencia, el programa hará una valoración inicial del riesgo al que está expuesto el peticionario, a través de verificación realizada con las autoridades de la zona y con los representantes de la población objeto ante el comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER”.

En el presente caso, ninguna de las atribuciones legales y reglamentarias aquí expuestas fue cumplida por el entonces Ministerio del Interior y de Justicia, el cual, si bien no estaba sometido a una exigencia terminante de implementar medidas de emergencia ante la situación expuesta por el hoy fallecido, sí tenía la obligación de dar trámite perentorio a la solicitud que en su nombre había elevado la Defensoría del Pueblo desde el año 2006, con reiteraciones de carácter apremiante elevadas en el año 2007. Así, el reproche que aquí recae sobre dicho órgano gubernamental no obedece tanto a la falta de adopción de medidas inmediatas —labor que, en todo caso, debió ser siquiera considerada por la autoridad estatal—, como sí a la omisión absoluta y al inconmovible silencio que guardó la entidad frente a las peticiones de auxilio que le fueron presentadas desde el año 2006, las cuales no ameritaron siquiera una verificación previa de las condiciones de seguridad o de vulnerabilidad que pudiera presentar el concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño. Tal inactividad del Ministerio facilitó, sin duda, la provocación del daño que en la presente instancia analiza la Sala.

En lo que atañe a la Policía Nacional, el artículo 218 de la Constitución Política establece que dicha autoridad está instituida para el “mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas”, así como para asegurar la convivencia pacífica entre los habitantes de Colombia. A la luz de este mandato superior, se advierte que las circunstancias particulares de orden público que se evidenciaron en Génova - Quindío en el año 2007 y la forma como dicha situación entrañaba por sí misma un mayor riesgo para el concejal Arcila Londoño, debieron ser suficientes para que la institución adoptara medidas proporcionales a la magnitud que en ese momento tomó el estado de amenaza sufrido por la víctima. En este punto, se insiste en que los resultados del estudio de seguridad realizado por la Policía Nacional en el año 2006, se enmarcaron en un contexto diferente al que se dio a partir de junio de 2007, por lo cual, ante las nuevas peticiones de protección y seguridad que la Defensoría del Pueblo realizó a nombre del hoy occiso en ese último período debido a sobrevinientes y más graves eventos de orden público, el ente policial debió reorientar e incrementar sus acciones a fin de salvaguardar eficazmente la vida del cabildante amenazado, máxime cuando existían serios motivos para inferir el grave riesgo en que se encontraba, por razón de su investidura y de las acciones delictivas que históricamente se venían registrando en el municipio —especialmente contra los servidores locales—, tanto por parte de los grupos insurgentes como por la delincuencia común.

Así las cosas y, en consonancia con el contexto ya reseñado, advierte la Sala que a las instituciones demandadas no les habría de resultar inesperado y sorpresivo el homicidio perpetrado contra el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño ya que, se insiste, era conocida para ellas y constituía un hecho notorio(66) la situación de violencia que azotaba al norte del Valle, al Quindío y, aun en mayor medida, al municipio de Génova, además de estar plenamente informadas tales autoridades sobre las amenazas que pesaban sobre el concejal. En ese orden de ideas, era esperable que se atentara contra la vida de dicho servidor público, como en efecto aconteció, por lo cual las entidades demandadas debían adoptar medidas eficaces para evitar el resultado dañoso. Precisamente allí, en ese conocimiento de las acciones del frente 50 de las FARC y de la delincuencia común, radicó la posición de garante institucional(67) asumida por el Estado, en virtud de lo cual, se le debió brindar al mencionado cabildante protección acorde con la magnitud del riesgo que corría y que previamente se había puesto de manifiesto por la Defensoría del Pueblo y por el propio afectado.

Ahora bien, cabe destacar que, tratándose de los daños sufridos por las víctimas de hechos violentos cometidos por terceros, esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que tales daños pueden ser imputables al Estado cuando, entre otras cosas, i) en la producción del hecho dañoso intervino o tuvo participación la administración pública a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio; ii) o, iii) porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó actuación alguna dirigida a su protección(68).

Respecto de los deberes de seguridad y protección del Estado para con las personas residentes en el territorio nacional, esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que tales daños pueden ser imputables al Estado cuando, entre otras cosas cuando, i) en la producción del hecho dañoso intervino o tuvo participación la administración pública a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio; ii) o, iii) porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó actuación alguna dirigida a evitarlo(69).

Respecto de los deberes de seguridad y protección del Estado para con las personas residentes en el territorio nacional, esta Sección del Consejo de Estado, de tiempo atrás, ha precisado que el Estado debe responder patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: a) Se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, en especial cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley; b) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo en que se encuentra la persona; c) no se solicita expresamente dicha protección pero es evidente que las personas la necesitaban, en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que se encontraban amenazadas o expuestas a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones(70).

Bajo esta misma línea, la Subsección C de esta Sección del Consejo de Estado ha planteado varios criterios para valorar la falla del servicio con base en la cual cabe endilgar la responsabilidad patrimonial al Estado: i) que con anterioridad y posterioridad a la ocurrencia de los hechos hubiese “conocimiento generalizado” de la situación de orden público de una zona, que afecte a organizaciones y a personas relacionadas con éstas; ii) que se tuviere conocimiento de “circunstancias particulares” respecto de un grupo vulnerable; iii) que exista una situación de “riesgo constante”; iv) que haya conocimiento del peligro al que se encuentre sometida la víctima debido a la actividad profesional que ejerza, y; vi) que no se hubiesen desplegado las acciones necesarias para precaver el daño(71).

En términos generales, cabe señalar que la jurisprudencia del Consejo de Estado, en este punto, se ha servido de este criterio de imputación —posición de garante institucional—, para declarar la responsabilidad del Estado por falla del servicio en supuestos en los cuales se esperaba una conducta activa de la Administración pública en la protección de los ciudadanos que se han visto afectados por la acción de grupos criminales, lo que ha supuesto un significativo avance, ya que al margen de que causalmente el daño haya sido producto del actuar de un tercero, el mismo en esos casos específicos se ha declarado imputable a la organización estatal como consecuencia del desconocimiento de la posición de garante institucional mencionada(72).

En similar sentido al derecho interno, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos la Corte IDH ha precisado que, en relación con las violaciones y daños provocados por el hecho de particulares, el Estado está llamado a responder dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto, de acuerdo al grado de previsibilidad del evento dañino y de los medios que tenía para contrarrestarlo. Sobre el particular ha discurrido de la siguiente manera:

“Lo decisivo es dilucidar si una determinada violación a los derechos humanos reconocidos por la convención ha tenido lugar con el apoyo o la tolerancia del poder público o si éste ha actuado de manera que la trasgresión se haya cumplido en defecto de toda prevención o impunemente. En definitiva, de lo que se trata es de determinar si la violación a los derechos humanos resulta de la inobservancia por parte de un Estado de sus deberes de respetar y de garantizar dichos derechos, que le impone el artículo 1.1 de la convención(73) (resaltados adicionales).

Bajo esa perspectiva reitera la Sala que, el no haber implementado la administración medidas de prevención y protección eficaces para proteger la vida del concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño, facilitó la consumación del hecho, razón por la cual el daño antijurídico resulta imputable a la Nación - Ministerio del Interior y a la Policía Nacional, con fundamento en lo que se viene de señalar.

Con respecto a la Fiscalía General de la Nación, el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y el municipio de Génova, es de advertir que estas entidades fueron eximidas de responsabilidad en la sentencia de primera instancia, decisión que no fue objeto de apelación por la parte demandante. Por lo anterior, la situación de las mencionadas autoridades estatales no será analizada por la Sala en el presente fallo, en aplicación del principio de congruencia establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso…”.

2.5. Indemnización de perjuicios.

2.5.1. Perjuicios morales.

La sentencia apelada le reconoció a cada una de las señoras María Olinfa Londoño y Carmen Rosa Barrera Marín, así como al joven Juan Sebastián Arcila Barrera, la suma individual de 100 salarios mínimos legales mensuales a título perjuicios morales, dadas sus respectivas calidades de madre, compañera permanente e hijo del fallecido concejal Gustavo de Jesús Arcila Londoño. Asimismo, concedió indemnización del daño moral sufrido por los demandantes Doracelly, Carlos Arturo, María Jesús, José Albeiro, Consuelo y Gloria Yaned Alcira Londoño, como hermanos del mencionado occiso, en la suma de 50 SMLMV para cada uno de ellos. Por último, le concedió a la menor Laura Viviana Puerta Arcila la suma de 25 SMLMV, por acreditar con registro civil de nacimiento y prueba testimonial, su calidad de sobrina de la víctima directa, así como el dolor moral que padeció a causa del daño antijurídico.

Estas disposiciones del fallo apelado no serán objeto de modificación alguna en la presente instancia, porque respecto de ellas no se expusieron puntos de inconformidad en los recursos de apelación presentados por las partes. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala subraya que las indemnizaciones así fijadas por concepto de perjuicios morales se ajustan a las pautas trazadas por la Sección Tercera de esta corporación en la sentencia de unificación jurisprudencial de fecha 28 de agosto de 2014(74) y, se soportan con los registros civiles de nacimiento que acreditan las calidades aducidas por la madre, el hijo, los hermanos y la sobrina del señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño(75), así como con los testimonios de los ciudadanos Benjamín Muñoz, José Norberto Franco, Rosa Tulia Londoño y María Leonor Orozco, quienes refirieron la unión marital existente entre la mencionada víctima y la señora Carmen Rosa Barrera Marín, así como el padecimiento moral de dicha demandante y de la menor Laura Viviana Puerta Arcila —esta última en cuanto sobrina del cabildante hoy occiso—, justamente a raíz del aludido homicidio(76).

2.5.2. Lucro cesante.

En lo relativo al lucro cesante reconocido en el fallo de primer grado con imposición de condena en abstracto, la apelación interpuesta por la parte demandante se encamina a que se establezca en sede de sentencia y en concreto, el monto que le corresponde pagar a la parte demandada por dicho perjuicio, ya que, en su sentir, las declaraciones de renta que se aportaron al expediente son suficientes para calcular su cuantía. 

Al respecto, advierte la Sala que le asiste razón a la parte demandante, pues, como lo ha referido esta Subsección en anteriores oportunidades(77), la declaración de renta de la víctima constituye una base probatoria suficiente para liquidar el lucro cesante directamente en el fallo. 

De igual manera es pertinente señalar que, en relación con la posibilidad de tener en cuenta la declaración de renta como prueba de los ingresos para efectos de acciones indemnizatorias, el artículo 10 de la Ley 58 de 1982 preceptúa: 

“Para la tasación de los perjuicios en acciones indemnizatorias contra el Estado deberá examinarse la concordancia entre los daños alegados y la declaración de renta de las personas vinculadas a la controversia”. 

En consecuencia, la Sala tendrá en cuenta la declaración de renta líquida realizada por el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño sobre el año gravable 2006, por ser este el período anterior a la ocurrencia de los hechos. Así, en dicha vigencia, la renta líquida gravable de la víctima fue de $ 22’923.000, suma que dividida entre 12 (número de meses del año), arroja la cantidad de $ 1’910.250, la cual, a su vez, constituye la base de liquidación mensual.  

Dicho valor será actualizado con la fórmula de indexación establecida por el Consejo de Estado, de la siguiente manera:

xxx
 

Ra = $ 2’860.286

Dado que la renta actualizada arroja un resultado de $ 2’860.286, se tendrá en cuenta esta suma como salario de liquidación, en tanto corresponde a los ingresos que el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño percibía para la época de los hechos.

Al valor mencionado se le adicionará un 25% por concepto de prestaciones sociales, operación de la cual se obtiene la suma de $ 3’575.357. A su vez, esta cantidad se reducirá en un 25%, correspondiente al porcentaje que la víctima dedicaba a sus gastos personales de conformidad con las reglas de la experiencia, cálculo que determina como resultado la suma de $ 2’681.518. Este último monto deberá dividirse en dos, puesto que el 50% le corresponde a la compañera permanente del occiso, mientras que el 50% restante le corresponde a su hijo, y equivale a un total de $ 1’340.759

De conformidad con lo anterior, procederá la Sala a realizar la liquidación del mencionado perjuicio, como sigue:

Ingreso base de liquidación para cada beneficiario: --------- $ 1’340.759

Expectativa de vida total

de la víctima desde la fecha del daño: --------------------- 40.8 años (489.6 meses)(78)

 

Período consolidado hasta la fecha de este fallo: ---------------------116 meses

Período futuro hasta la vida probable de la víctima: ------------------ 373.6 meses

Período futuro hasta la edad de 25 años del hijo de la víctima: --- 44 meses(79)

Lucro cesante causado a favor de la señora Carmen Rosa Barrera Marín (compañera permanente de la víctima):

Consolidado: Desde la fecha de la muerte de Gustavo de Jesús Arcila Londoño (sep. /2007) hasta la fecha de esta sentencia (jun./2017), esto es 116 meses, aplicando la siguiente fórmula:

xxx1
 

S = $ 208’341.914

Lucro cesante futuro: Por el resto del período de vida probable de la víctima, esto es 373.6 meses, aplicando la siguiente fórmula:

xxx2
 

S = $ 230’571.699

Total perjuicios materiales para la compañera permanente de la víctima: CUATROCIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES NOVECIENTOS TRECE MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS ($ 438’913.613).

A favor de Juan Sebastián Arcila Barrera (hijo del occiso):

Lucro cesante consolidado: Causado desde la fecha de la muerte de Gustavo de Jesús Arcila Londoño (sep./2007) hasta la fecha de esta sentencia (jun./2017), esto es 116 meses. Con estas variables se aplica la siguiente fórmula:

xxx3
 

S = $ 208’341.914

Lucro cesante futuro: Por el resto del período de vida probable de la víctima, esto es 373.6 meses, aplicando la siguiente fórmula:

xxx4
 

S = $ 52’988.954

Total perjuicios materiales para el hijo de la víctima, Juan Sebastián Arcila Barrera: DOSCIENTOS SESENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS TREINTA MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($ 261’330.868).

2.6. Condena en costas.

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el presente caso, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia apelada, esto es la proferida el 16 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Quindío, disposición que quedará así:

CUARTO: CONDENAR solidariamente a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional y Ministerio del Interior, a pagar el lucro cesante causado a favor de los siguientes demandantes, en las cantidades de dinero que a continuación se indican:

a) Para la señora Carmen Rosa Barrera Marín, como compañera permanente de la víctima, la suma de CUATROCIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES NOVECIENTOS TRECE MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS M/CTE. ($ 438’913.613).

b) Para el demandante Juan Sebastián Arcila Barrera, como hijo de la víctima, la suma de DOSCIENTOS SESENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS TREINTA MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS M/CTE. ($ 261’330.868).

2. CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia apelada.

3. Sin condena en costas.

4. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo; expídanse a la parte actora las copias auténticas con las constancias de las que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

26 La cuantía del proceso supera la exigida para que esta corporación pueda conocer en segunda instancia respecto de un proceso de reparación directa, esto es 500 SMLMV, tomando las pretensiones acumuladas, según lo dispuesto en los artículos 134E del Código Contencioso Administrativo y 20 del Código de Procedimiento Civil, aplicables en la fecha de presentación de la demanda.

27 Folio 41, cuaderno 1.

28 Folios 121, cuaderno 1 y 301, cuaderno 2.

29 Folio 59, cuaderno 1.

30 Folios 238 al 251, cuaderno 2.

31 Folios 320 al 605, cuaderno 2.

32 Folios 110 y 111, cuaderno 1.

33 Folio 226, cuaderno 2.

34 Folios 114 al 116, cuaderno 1.

35 Folios 429 al 462, cuaderno 2.

36 Folios 464 y 465, cuaderno 2.

37 Folios 87 y 88, cuaderno 1.

38 Folios 477, cuaderno 2.

39 Folios 85 y 86, cuaderno 1.

40 El artículo 28 de la Ley 782 de 2002 reformó el artículo 81 de la Ley 418 de 1997, cuyo tenor hoy vigente es el siguiente:

“El Gobierno Nacional pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas, que se encuentren en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que pertenezcan a las siguientes categorías:

Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición.

Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos.

Dirigentes o activistas de las organizaciones de derechos humanos y los miembros de la Misión Médica.

Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente.

PAR. 1º—Los interesados en ser acogidos por el programa de protección deben demostrar que existe conexidad directa entre la amenaza y el cargo, o la actividad que ejerce dentro de la organización.

PAR. 2º—El programa de protección presentará al testigo a que hace mención el numeral 4º de este artículo cuando así lo soliciten las autoridades judiciales o disciplinarias, o permitirá a estas autoridades el acceso a él, para lo cual tomará las medidas de seguridad que requiera el caso.

PAR. 3º—Las medidas de protección correspondientes a este programa serán de carácter temporal y sujetas a revisión periódica”.

41 Folios 89 y 90, cuaderno 1.

42 Folio 118, cuaderno 1.

43 Folio 106, cuaderno 1.

44 Folios 143 y 144, cuaderno 2.

45 Folios 152 al 154, cuaderno 2.

46 Folios 171 y 172, cuaderno 2.

47 Folios 173 al 180, cuaderno 2.

48 Folios 163 al 170, cuaderno 2.

49 Folio 503, cuaderno 2.

50 Folio 68, cuaderno 1.

51 Folio 71, cuaderno 1.

52 Folio 72, cuaderno 1.

53 Folios 75 al 82, cuaderno 1.

54 Folio 73, cuaderno 1.

55 Folios 98 y 99, cuaderno 1.

56 Folio 14, cuaderno 2.

57 Folios 263 al 268, cuaderno 2.

58 ARIAS ORTIZ, Angélica. “Contexto de violencia y conflicto armado” en: “Monografía Político Electoral departamento del Quindío, 1997-2007”. Misión de Observación Electoral - Corporación Nuevo Arco Iris - Universidad de Los Andes. Bogotá, 2009. Tomado del enlace: http://moe.org.co/home/doc/moe_mre/CD/PDF/quindio.pdf.

59 Ibídem.

60 Ibídem.

61 Ibídem.

62 El porcentaje restante provino de riñas aisladas y situaciones de violencia intrafamiliar. Véase: Observatorio de Derechos Humanos de la Presidencia de la República y Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR. “Diagnóstico departamental del Quindío”, estudio realizado sobre los datos registrados hasta el año 2006. Disponible en el enlace: http://www.acnur.org/t3/uploads/media/COI_2184.pdf.

63 Observatorio de Derechos Humanos de la Presidencia de la República y Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR. “Diagnóstico departamental del Quindío”, estudio realizado sobre los datos registrados hasta el año 2006. Disponible en el enlace: http://www.acnur.org/t3/uploads/media/COI_2184.pdf.

64 Folios 263 al 268, cuaderno 2.

65 Modificado por la Ley 782 de 2002, artículo 28.

66 En cuanto tiene que ver con el concepto de “hecho notorio”, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que “el hecho notorio además de ser cierto, es público, y sabido del juez y del común de las personas que tienen una cultura media. Y según las voces del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil el hecho notorio no requiere prueba; basta que se conozca que un hecho tiene determinadas dimensiones y repercusiones suficientemente conocidas por gran parte del común de las personas que tiene una mediana cultura, para que sea notorio”. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 27 de noviembre de 1995, expediente 8045, C.P. Diego Younes Moreno.

67 Como lo ha referido la jurisprudencia, la posición de garante institucional es aquella que “surge no ante la generación de un riesgo con determinada actividad, sino por el hecho de pertenecer a determinada institución, de ahí su denominación. Al ser parte de un estamento —Estado—, nace una relación de especial protección, que se configura entre los asociados del conglomerado y el funcionario vinculado, este último llamado a encargarse, por razones de solidaridad, de la defensa y auxilio de los primeros, en aras de evitar que en el curso de la vida social sean dañados en su vida, integridad, honra y bienes”. Al respecto, consultar entre otras, la sentencia proferida por la Sección Tercera de esta corporación el 9 de julio de 2014, expediente 44333, M.P. Enrique Gil Botero.

68 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias de 8 de noviembre de 2016, expediente 40.341, del 26 de febrero de 2015, expediente 30.885 y del 26 de agosto de 2015, expediente 36.374, entre otras.

69 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias de 8 de noviembre de 2016, expediente 40.341, del 26 de febrero de 2015, expediente 30.885 y del 26 de agosto de 2015, expediente 36.374, entre otras.

70 Al respecto, consultar la sentencia emitida por esta Subsección el 11 de agosto de 2011 dentro del expediente 19001-23-31-000-1998-58000-01(20325), relativo al homicidio del alcalde del municipio de Jambaló - Cauca. Igualmente, ver, entre otras, sentencias de 11 de octubre de 1990, expediente 5737; 15 de febrero de 1996, expediente 9940; 19 de junio de 1997, expediente 11.875; 30 de octubre de 1997, expediente 10.958 y 5 de marzo de 1998, expediente 10.303. más recientemente, consultar sentencias de esta Subsección proferidas el 26 de agosto de 2015, expediente 36.374 y el 8 de noviembre de 2016, expediente 40.341, entre otras.

71 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencias del 31 de enero de 2011, expediente 17.842 y del 1º de febrero de 2016, expediente 48.842, ambas con ponencia del consejero Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

72 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2007, expediente 16894, M.P. Enrique Gil Botero; sentencia del 26 de marzo de 2009, expediente 17994, M.P. Enrique Gil Botero, sentencia del 11 de agosto de 2011, expediente 20.753, entre muchas otras.

73 Corte Interamericana de Derechos Humanos CIDH, Caso Velásquez Rodríguez v. Honduras, sentencia de 29 de julio de 1988, párrafo 173 y, en similar sentido, consultar, Caso Masacre de Pueblo Bello, sentencia del 31 de enero de 2006, párrafo 123.

74 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, expediente 26.251, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. A.

75 Folios 51 al 58, cuaderno 1.

76 Folios 267 al 278, cuaderno 2.

77 Consultar sobre este punto la sentencia proferida por la Sección Tercera - Subsección A en fecha 10 de marzo de 2011. C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 66001-23-31-000-1998-00374-01(17738).

78 De conformidad con los registros civiles de nacimiento allegados, se tiene que el señor Gustavo de Jesús Arcila Londoño tenía una expectativa de vida menor que la de su compañera permanente (fls. 50 y 51, cdno. 1).

79 De conformidad con el registro civil de nacimiento del joven Juan Sebastián Arcila Barrera nació el 15 de febrero de 1996, de lo cual se sigue que alcanzará la edad de 25 años el 15 de febrero de 2021.