Sentencia 2008-00175 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2008 00175 00

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: Nulidad

Actor: Guillermo Forero Álvarez

Bogotá, D. C., cinco de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «IV-. Consideraciones de la Sala

IV.1. Competencia

Lo primero que advierte la Sala es que los decretos 4902 y 4903 de 2007 fueron derogados por los decretos 3759 y 3760 de 2009 respectivamente, no obstante lo cual procederá a analizar su legalidad, dados los efectos que pudo producir mientras estaba vigente.

IV.2. Normas demandadas

Las normas demandadas son los artículos 8º y 37 del Decreto 4902 de 2007 y 1º y 2º del Decreto 4903 del mismo año cuyo tenor es:

DECRETO 4902 DE 2007

(Diciembre 21)

“Por el cual se aprueba la modificación de estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007, y

CONSIDERANDO:

Que el Congreso de la República expidió la Ley 1152 de 2007, por la cual se dicta el estatuto de desarrollo rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder —en adelante Incoder— y se dictan otras disposiciones;

Que por medio de la citada Ley 1152 de 2007 en sus artículos 20 y siguientes, se reformaron los objetivos institucionales y funciones del Incoder;

Que el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007 ordena al Gobierno Nacional reestructurar internamente Incoder, sus órganos directivos, composición y funciones, teniendo en cuenta el nuevo enfoque de política del sector;

Que el consejo directivo del Incoder decidió someter a la aprobación del Gobierno Nacional la modificación de estructura, según consta en el Acta 45 del 13 de diciembre de 2007,

DECRETA:

(…)

CAPITULO III

Estructura y funciones de sus dependencias

‘ART. 8º—Estructura. Para el desarrollo de sus funciones, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, “Incoder”, tendrá la siguiente estructura:

1. Consejo directivo.

2. Gerencia general.

2.1 Oficina asesora jurídica.

3. Subgerencia de estrategias.

3.1 Dirección técnica del sistema nacional de desarrollo rural.

3.2 Dirección técnica de proyectos estratégicos.

3.3. Dirección técnica de gestión de baldíos productivos.

4. Subgerencia de promoción.

4.1 Dirección técnica de promoción y divulgación de las convocatorias.

4.2 Dirección técnica de capacitación y acompañamiento.

5. Subgerencia de gestión.

6. Subgerencia de planeación.

6.1 Dirección técnica de planificación, presupuesto, seguimiento y evaluación.

6.2 Dirección técnica de información y tecnología.

5. Secretaría general.

6. Direcciones territoriales.

7. Órganos de asesoría y coordinación.

7.1. Comité de reclamaciones.

7.2. Comité de gerencia.

7.3. Comisión de personal.

7.4. Comité de coordinación de control interno.

(…)

‘ART. 37.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 1300 de 2003 salvo lo dispuesto en el artículo 1º”.

DECRETO 4903 DE 2007 

(Diciembre 21)

“Por el cual se aprueba la modificación de la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, ‘Incoder’”.

Nota: Derogado por el Decreto 3760 de 2009, artículo 7º, salvo el artículo 3º.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 en concordancia con los literales m) y n) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, y

CONSIDERANDO:

Que la Ley 1152 de 2007 por la cual se dicta el estatuto de desarrollo rural, reformó los objetivos institucionales y funcionales del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder;

Que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, presentó al Departamento Administrativo de la Función Pública la justificación técnica de que trata el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, para efectos de modificar la planta de personal, el cual obtuvo concepto técnico favorable de ese departamento administrativo;

Que la dirección general del presupuesto público nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, otorgó viabilidad presupuestal para efecto de modificar la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder;

Que el consejo directivo del Incoder decidió someter a la aprobación del Gobierno Nacional la modificación de la planta de personal, según consta en el Acta 45 del 13 de diciembre de 2007,

DECRETA:

‘ART. 1º—Apruébase la supresión de los siguientes cargos en la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder:

Nº cargosDenominación del cargoCódigoGrado
Despacho de la gerencia general
1UnoGerente general de entidad descentralizada001523
1UnoProfesional especializado202815
1UnoTécnico administrativo312417
Planta global
4CuatroSubgerente general de entidad descentralizada004021
1UnoSubgerente general de entidad descentralizada004019
1UnoJefe de oficina de control interno013717
2DosAsesor102012
2DosAsesor102010
2DosAsesor10208
1UnoJefe de oficina asesora de planeación104510
4CuatroProfesional especializado202818
50CincuentaProfesional especializado202816
25VeinticincoProfesional especializado202815
33Treinta y tresProfesional especializado202814
63Sesenta y tresProfesional especializado202813
83Ochenta y tresProfesional especializado202812
26VeintiséisProfesional universitario204410
4CuatroTécnico administrativo312416
132Ciento treinta y dosTécnico operativo313215
37Treinta y sieteTopógrafo tecnólogo314215
9NueveTesorero422523
31Treinta y unoAuxiliar administrativo404415
43Cuarenta y tresConductor mecánico410313

‘ART. 2º—Apruébase la adopción de la siguiente planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder:

Nº cargosDenominación del cargoCódigoGrado
Despacho de la gerencia general
1UnoGerente general de entidad descentralizada001525
3TresAsesor102016
1UnoAsesor102012
1UnoAsesor102008
1UnoProfesional universitario204411
1UnoConductor mecánico410319
2DosSecretario ejecutivo421024
Planta global
4CuatroSubgerente general de entidad descentralizada004024
1UnoSecretario general de entidad descentralizada003721
7SieteDirector técnico010020
31Treinta y unoDirector territorial004215
1UnoJefe de oficina asesora jurídica104515
8OchoProfesional especializado202824
5CincoProfesional especializado202818
36Treinta y seisProfesional especializado202817
43Cuarenta y tresProfesional especializado202816
3TresProfesional especializado202815
93Noventa y tresProfesional especializado202814
61Sesenta y unoProfesional especializado202813
52Cincuenta y dosProfesional especializado204411
21VeintiunoProfesional especializado204410
34Treinta y cuatroTécnico administrativo312417
32Treinta y dosTécnico administrativo312416
71Setenta y unoTécnico operativo313215
6SeisSecretario ejecutivo421024
26VeintiséisSecretario ejecutivo421023
36Treinta y seisConductor mecánico410319
14CatorceAuxiliar administrativo404415

(…)

IV.3. El caso concreto

IV.3.1. El demandante considera que las disposiciones demandadas quebrantan lo dispuesto en los artículos 4º, 25, 83 y 209 de la Constitución Política; 178 de la Ley 1152 de 2007 y 1º y 8º del Decreto-Ley 1300 de 2003, pues el gobierno no podía modificar el Incoder, considerando que la Ley 1152 de 2007 había dejado vigente el artículo 8º del Decreto-Ley 1300 de 2003.

El artículo 178 de la Ley 1152 de 2007 dispuso:

‘ART. 178.—La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, deroga los artículos 11 a 25 de la Ley 13 de 1991, los artículos 48 a 54 y 99 de la Ley 101 de 1993 y las leyes 160 de 1994; 41 de 1993, 4a de 1973; 200 de 1936, salvo los artículos 20, 21, 22 y 23, con las modificaciones efectuadas por la Ley 100 de 1944; el artículo 5º de la Ley 301 de 1996, el Decreto-Ley 1300 de 2003 con excepción de los artículos 1º y 8º, y las demás disposiciones que le sean contrarias’.

Por su parte los artículos 1º y 8º del Decreto-Ley 1300 de 2003 establecían:

‘ART. 1º—Creación, naturaleza jurídica y jurisdicción. Créase el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera. El instituto tendrá como sede principal la ciudad de Bogotá, D. C., y podrá conformar dependencias para el ejercicio de sus funciones en el orden territorial’.

(…)

‘ART. 8º—De la estructura. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, tendrá la siguiente estructura:

1. Consejo directivo.

2. Gerencia general.

2.1 Oficina de control interno.

2.2 Oficina asesora jurídica.

2.3 Oficina asesora de planeación.

3. Subgerencia de ordenamiento social de la propiedad.

4. Subgerencia de desarrollo productivo social.

5. Subgerencia de infraestructura.

6. Subgerencia de pesca y acuicultura.

7. Subgerencia administrativa y financiera.

8. Oficinas de enlace territorial.

9. Órganos de asesoría y coordinación.

9.1. Comité de coordinación del sistema de control interno.

9.2. Comisión de personal.

Conviene precisar que la normativa atacada fue expedida por el Gobierno con base en las facultades del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, los artículos 54 y 115 de la Ley 489 de 1998 y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007.

El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política establece como función de Presidente de la República la de “Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.

En concordancia con lo anterior el Congreso expidió la Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

La citada ley estableció en su artículo 54 los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a siguientes principios y reglas generales:

a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;

b) Literal fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-702 de 1999,

c) Literal fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-702 de 1999.

d) Literal fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-702 de 1999

e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos

f) Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;

g) Literal fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-702 de 1999.

h) Literal fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-702 de 1999.

i) Literal fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-702 de 1999.

j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;

k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;

l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;

m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;

n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal.

En consecuencia, el Gobierno estaba facultado para dictar, con base en lo dispuesto en la Ley 489 de 1998, la normativa contenida en el Decreto 4902 de 2007 por el cual se aprueba la modificación de estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones.

Debe resaltarse además, que el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007, determinó que el Gobierno reglamentaría la estructura interna del Incoder, sus órganos directivos, composición y funciones, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la citada ley. Lo anterior teniendo en cuenta el nuevo enfoque de política del sector, según el cual eran funciones del nivel nacional la coordinación de las actividades del sistema nacional de desarrollo rural establecido en esa ley, la administración y asignación de los recursos para el adecuado cumplimiento de las funciones misionales, calificación y evaluación del impacto de los proyectos presentados a las respectivas convocatorias. Indicó también que las demás funciones serán ejecutadas de manera desconcentrada o descentralizada.

Además, la expedición del citado decreto, tal como lo expuso al entidad demandada, estuvo precedida por un completo y cuidadoso estudio técnico(1), que no ha sido discutido por el demandante, en el cual, previo un análisis de la estructura del Incoder, y de las nuevas funciones que le asignaba la Ley 1152 de 2007 y de los nuevos lineamientos de la política para el sector rural, se concluyó la necesidad de reestructurar internamente la citada entidad, a fin de adecuarla a las nuevas exigencias y funciones consagradas en el estatuto de desarrollo rural.

En consecuencia, no encuentra la Sala que se haya excedido la potestad reglamentaria ni violentado la Ley 1152 de 2007 o el Decreto 1300 de 2003, pues el hecho que se haya fijado una nueva estructura al Incoder en la normativa atacada, hace parte del desarrollo de la facultad que otorga el Presidente el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, máxime considerando que, como lo ha precisado la Sala “la facultad de modificar la estructura (…) de las entidades señaladas en el artículo 189, numeral 16 de la Carta Política, lleva implícita la de dejar sin efecto las disposiciones legales que fijaban una estructura diferente, siempre cuando se haga ‘con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, como quedó visto en este caso’”(2).

En consecuencia, el cargo no prospera.

Respecto de la modificación de la planta de personal realizada mediante el Decreto 4903 de 2007, encuentra la Sala que la misma se sujetó a lo previsto en el literal n) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, antes transcrito conforme al cual al variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales deberá adoptarse una nueva planta de personal y en el artículo 115 de la misma normativa que prescribe:

‘ART. 115.—Planta global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas.

Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo.

En el acto de creación de tales grupos se determinarán las tareas que deberán cumplir y las consiguientes responsabilidades y las demás normas necesarias para su funcionamiento’.

De otra parte, el Decreto 4903 de 2007, es una necesaria consecuencia de la reestructuración de que fue objeto el Incoder mediante el Decreto 4903 de 2007, que, según el estudio que obra en el expediente y sirvió de base a su expedición, hacían imprescindible la introducción de ajustes en la planta de personal.

Así las cosas, la decisión de suprimir cargos y establecer una nueva planta de personal adoptada por el Gobierno en el Decreto 4903 de 2007 demandado, no desconoce lo previsto en el Decreto 1300 de 2003 ni en la Ley 1152 de 2007 y por el contrario contribuye a la cumplida ejecución de las mismas, dentro de los parámetros fijados por la Ley 489 de 1998 para el desarrollo de la facultad consagrada en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta.

Así pues, es del caso denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Folios 55 y ss. del cuaderno principal.

(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Sentencia del siete (7) de febrero de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6372-01 (6372) Actor: Jaime Antonio Carvajal Toro.