Sentencia 2008-00178 de abril 12 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Nº de referencia: 730012331000200800178 02

Nº interno: 0600-10

Conjuez Ponente:

Dr. Pedro Simón Vargas Sáenz

Autoridades nacionales

Actor: Mabel Montealegre Varón

Bogotá, D.C., doce de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: « Consideraciones

En concepto de esta sala, es menester resolver si la acogida del régimen de la bonificación por gestión judicial establecido en el Decreto 4040 de 2004 por parte de los accionantes implica que los mismos hayan perdido el derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998. Para esto, es importante realizar un recuento del desarrollo del régimen establecido en este último decreto, hacer una mención a la naturaleza de los derechos objeto de litigio y concluir con un estudio del caso sub lite, con el propósito de determinar la suerte de las pretensiones de la demanda.

I. Evolución normativa de la bonificación por compensación

De conformidad con el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, “...Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2º el Gobierno Nacional, (...) modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º liberal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones”, dentro de los cuales se encuentran “...Los empleados del Congreso Nacional, la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República”(1). A partir de las facultades otorgadas por esta ley al Gobierno Nacional, se expidió el Decreto 610 de 1998, teniendo en consideración, en su parte motiva, lo siguiente:

(...) Que para el año fiscal de 1998, la remuneración de los Magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, contencioso administrativo, nacional y superior militar; de los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; de los abogados auxiliares del Consejo de Estado; de los fiscales y jefes de unidad ante el tribunal nacional; de los fiscales del Tribunal Superior Militar, de los fiscales ante tribunal de distrito, y de los jefes de unidad de fiscalía ante tribunal de distrito, equivale al 46% de la remuneración de los magistrados de las Altas Cortes;

Que el Gobierno Nacional acordó con los representantes de los funcionarios mencionados en el considerando anterior, un esquema que gradualmente permita superar la desigualdad económica entre los dos niveles mencionados, así:

Para el año que corresponda a la vigencia fiscal para la cual se apruebe por primera vez la apropiación presupuestal correspondiente, se aplicará un ajuste a los ingresos laborales que iguale al sesenta por ciento (60%) de lo que por todo concepto devenguen los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado;

Para la vigencia fiscal siguiente, el ajuste igualará al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado;

A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado

Como se puede ver, la voluntad primigenia de la administración, surgida de una concertación con los representantes de los funcionarios de la rama judicial en distintos niveles, era la de crear una prestación que condujera progresivamente a un escenario menos desigual en lo que se refiere a la contraprestación debida a estos servidores del Estado por administrar un bien tan preciado para el Estado social de derecho colombiano como la democracia, con base en postulados de dignidad (C.P., art. 1º), solidaridad (C.P., art. 2º), e igualdad (C.P., art. 13.). Desconocer este escenario, argumentando que la parte resolutiva del decreto en comento sólo se refiere a una bonificación equivalente al 60% del salario de los magistrados de las Altas Cortes sería tanto como dar primacía a las formas sobre el derecho sustancial, en flagrante violación de artículo 228 de la Carta Política. En efecto, esta Corporación sentó su parecer en el sentido de honrar los acuerdos a los que llegó la administración en ese entonces al señalar, mediante providencia del 2 de febrero de 2007, que:

(...) es cierto que la parte resolutiva del Decreto 610 de 1998 sólo comprende el pago de una bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

Sin embargo, aun así, no es de recibo la interpretación en cuanto a que la única bonificación a que tienen derecho los funcionarios mencionados por el decreto es a del sesenta por ciento (60%) en tanto que es la única mencionada en la parte resolutiva, y no lo están las del setenta por ciento (70%) y ochenta por ciento (80%) para los años 2000 y 2001 respectivamente.

El decreto en cuestión no hace más que conferir una bonificación a los funcionarios de la rama judicial que permita superar la desigualdad económica entre ellos, y esto solo se logra al establecer las bonificaciones del sesenta, setenta y ochenta por ciento para los años 1999, 2000 y 2001.

Es bien sabido que una de las características de los actos administrativos es la de ser una manifestación de voluntad de un ente de derecho que toma una decisión con efectos jurídicos. Es evidente que la decisión tomada por el Gobierno Nacional en el Decreto 610 de 1998 es la de acabar con la desigualdad económica entre los funcionarios de la rama judicial mediante la creación de la bonificación tantas veces mencionada. Esta decisión no se encuentra circunscrita a la parte resolutiva del decreto sino que está expresada en el decreto como un todo. Afirmar que la única bonificación comprendida en el Decreto 610 de 1998 es la que se encuentra seria caer en un formalismo del todo excesivo, contrario al ordenamiento jurídico colombiano pues este consagra el principio de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades (C.N. art. 228), principio que de otra forma quedaría desgarrado. En consecuencia, atendiendo eI mandato constitucional de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades y a la decisión contenida en el acto administrativo dictado por el Gobierno Nacional, las bonificaciones del setenta por ciento (70%) y de ochenta por ciento (80%) para los otros 2000 y 2001 respectivamente son de pago obligatorio para los funcionarios contenidos en el supuesto de hecho del decreto (Subraya fuera del texto).

Las partidas presupuestales requeridas para el cumplimiento de este propósito en efecto se dispusieron de conformidad con lo establecido en la Ley 482 de 1998, tal y como lo señaló el a quo, cumpliéndose la condición establecida en el Decreto 610 de 1998 para realizar los pagos de la bonificación por compensación.

La voluntad de acabar con una situación en la que existía una marcada desigualdad en lo que se refiere a los salarios de los servidores de la rama judicial se expresó, nuevamente, en el Decreto 1239 de 1998, que extendió los beneficios del Decreto 610 de 1998 a los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario judicial del Consejo Superior de la Judicatura.

Posteriormente, se expidió el Decreto 2668 de 1998, de conformidad con el cual los Decretos 610 y 1239 de 1998 fueron derogados.

A partir de la derogatoria de régimen anterior, se promulgaron los decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 y 2726 de 2001, los cuales consagraban la bonificación por compensación de los servidores de la rama judicial en valores fijos, vigentes por cada una de las anualidades para las cuales se expidieron y a todas luces inferiores a los porcentajes presupuestados para los años de 1999, 2000, 2001 y siguientes, de conformidad con el entonces derogado Decreto 610 de 1998. Estos valores fueron cancelados por las entidades de la rama judicial de Poder Público a sus servidores, dentro de los que se incluye al actor en esta causa. Sin embargo, la situación cambió nuevamente, a partir de un fallo de la sala de conjueces de la sección segunda de esta corporación.

II. De los efectos de la anulación del Decreto 2668 DE 1998

En efecto, mediante providencia del veinticinco (25) de septiembre de dos mil uno (2001), proferida dentro del proceso identificado con la radicación 395-99, cuyo accionante fue el ciudadano Pablo Julio Cáceres Corrales, la Sala de conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró nulo el Decreto 2668 de 1998 al encontrar que el mismo adolecía de falsa motivación. Cabe hacer una breve mención al efecto que tiene la declaratoria de nulidad de los actos administrativos para proceder a señalar las implicaciones que la misma tiene en el caso sub examine.

En sentencia del seis (6) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999), la Sección Primera del Consejo de Estado señaló que “... [l]a sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo, sea general o particular, tiene efectos hacia atrás, hasta el momento en que el acto anulado nació a la vida jurídica, de allí que se considere como regla general que, en tal caso, las cosas vuelven a su estado inicial, como si el acto no hubiere existido, excepto en relación con las situaciones ya consolidadas, es decir, aquellas particulares cuyos respectivos actos ya no son susceptibles de impugnación jurisdiccional, ora por caducidad de la acción, ora por tratarse de cosa juzgada” (Subraya fuera del texto). La doctrina también ha reconocido los efectos ex tunc de la anulación del acto administrativo. En efecto, el profesor Libardo Rodríguez señala en su tratado sobre derecho administrativo general colombiano que “...La sentencia (de nulidad) produce efectos retroactivos lo cual quiere decir que se entiende que el acto no ha existido jamás”(2).

Quiere esto decir que la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, al operar retroactivamente, crea una ficción jurídica según la cual el mencionado acto administrativo no existió jamás, razón por la cual se presentan dos fenómenos íntimamente concatenados con esta anulación:

a. Los decretos 610 y 1239 de 1998 recobraron su vigencia.

En sentencia del once (11) de diciembre de dos mil tres (2003), con ponencia del Consejero Evelio Suárez Suárez, esta corporación señaló que “... consecuencia del fallo de 25 de septiembre de 2001 recobraron vigencia los decretos 610 y 1238 de 1998, que establecieron un derecho económico laboral para determinados servidores de la rama judicial, el cual debe ser pagado por la dirección ejecutiva de administración judicial del Consejo Superior de la Judicatura, entidad encargada de ejecutar el presupuesto de la rama judicial, por mandato del artículo 256, numeral 5 de la Constitución Política, de donde se deduce que ella está legitimada en la causa pasiva, vale decir, es la llamada por la ley para responder por lo pretendido” (Subraya fuera del texto). En efecto, debe reconocerse que, al operar la nulidad del acto que derogó los mentados decretos el fenómeno que acaece es que los mismos se mantienen vigentes como si nunca hubieran sido excluidos del ordenamiento jurídico nacional. Por lo tanto, debe decirse que una interpretación teleológica de estos decretos, según la cual el problema a resolver por los mismos era una situación de desigualdad entre los funcionarios de la rama judicial en lo que respecta al salario por ellos devengado, aunada a la hermenéutica del Consejo de Estado al respecto, conduciría a colegir que los derechos prestacionales que surgen del Decreto 610 de 1998, en su integralidad, se restablecen enteramente, como si jamás hubiera sido derogado el ordenamiento contentivo de los mismos.

b. El Decreto 664 de 1999 perdió su fuerza ejecutoria.

El artículo 66 del Código Contencioso Administrativo regula los supuestos en los que un acto administrativo pierde fuerza ejecutoria. Si bien esta norma comienza por determinar que estos “...serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo”, existen varios supuestos en los que los mismos dejan de ser ejecutables, uno de los cuales es el establecido en el numeral 2º ibídem, que se refiere a la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del acto. Es el fenómeno conocido como decaimiento del acto administrativo. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que:

(...) La doctrina administrativa foránea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad, bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo, cuando dicha regla es condición indispensable para su vigencia; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países en donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta (3) (subraya fuera del texto).

En semejante sentido, la Corte Constitucional, en Sentencia C-069 de 1995, con ponencia del magistrado Hernando Herrera Vergara, señaló que:

(...) Los actos administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello la norma demandada comienza por señalar que “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo”. La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales establecidas por la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 01 de 1984, parcialmente acusado.

(...).

De esta manera, el citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de los actos administrativos como regla general “salvo norma expresa en contrario”, y como excepciones la pérdida de fuerza ejecutoria, por suspensión provisional, por desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina, el decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir, cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de la condición resolutoria a que esté sometido; y cuando pierdan su vigencia (vencimiento del plazo).

(...).

En cuanto hace relación al numeral 2º sobre pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo “cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”, igualmente demandado, es decir, cuando ya no existen las circunstancias de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base, o cuando las normas jurídicas sobre las cuales se fundaba, han desaparecido del ordenamiento jurídico, debe observarse en primer término, que esta causal en nada contraría el artículo 238 de la Constitución Política, pues este precepto se refiere a un tema completamente distinto, como lo es el de la suspensión provisional por parte de la jurisdicción contencioso administrativa con respecto a los actos de la administración (subraya fuera del texto).

En el sub lite se tiene que el Decreto 664 de 1999 fue promulgado con el propósito de regular la bonificación por compensación que, para el momento de expedición de este acto administrativo general, no existía al haberse derogado los decretos 610 y 1239 de 1998 por el Decreto 2668 de 1998. Empero, la declaratoria de nulidad de este último cuerpo normativo conlleva, no sólo la entrada en vigencia de los decretos derogados por el mismo sino, adicionalmente, la desaparición de las circunstancias fácticas y jurídicas que fundaron la expedición del acto en comento y de los decretos que regularon la bonificación por compensación anualmente con posterioridad al mismo, como los decretos 2738 de 2000, 1476 de 2001 y 663 de 2002. Esta posición ha sido recogida por el Consejo de Estado que, en providencia proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Evelio Suárez Suárez, aseveró que:

(...) el 664 perdió fuerza ejecutoria cuando se declaró nulo el 2668, como consecuencia de que el 664 se expidió sobre la base de que la bonificación por compensación a que se refieren el 610 y 1239 no existía y por ello utilizó la expresión obvia de “créase”; entonces si el día anterior a la expedición del 664 la bonificación por compensación no existía, ello es el fundamento fáctico jurídico de su expedición, pero al declararse nulo el 2668 y recobrar vigencia el 610 y 1239, ello determina que el día anterior estaban vigentes estos y, por ende, desapareció el fundamento fáctico y jurídico del tantas veces citado 664, que es lo que conforme al artículo 66, numeral 2, del Código Contencioso Administrativo, se denomina “pérdida de fuerza ejecutoria”, fenómeno que se traduce en que por mandato legal un acto administrativo no está llamado a seguir produciendo efectos, sin necesidad de declaración judicial que así lo disponga (subraya fuera del texto).

III. La naturaleza de los derechos objeto de litigio

Es claro que la controversia gira en torno a prestaciones laborales debidas a los funcionarios judiciales que, aun desempeñándose en los cargos más altos de los circuitos judiciales del país, encuentran una sensible diferencia entre sus emolumentos y los percibidos por los magistrados de las Altas Cortes. Consecuentemente, huelga señalar que el debate adquiere serios visos de constitucionalidad, por tocar con derechos laborales de carácter irrenunciable.

Con respecto a estos, la Constitución Política de Colombia establece la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, tales como el Decreto 610 de 1998. Este precepto ha sido interpretado por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-356 de 1994. En esa ocasión, y con ponencia del honorable magistrado Fabio Morón Díaz, la Alta Corporación señaló que el mismo “... refleja el sentido reivindicatorio y proteccionista que para el empleado tiene el derecho laboral. De suerte que los logros alcanzados en su favor, no pueden ni voluntaria ni forzosamente, por mandato legal, ser objeto de renuncia obligatoria” (Resalta la sala). De línea semejante es lo establecido en el artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual “Las disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público y, por consiguiente, los derechos y prerrogativas que ellas conceden son irrenunciables salvo los casos expresamente exceptuados por la ley” (Se subraya). Resulta evidente, entonces, que lo establecido en el artículo 2º del Decreto 4040 de 2004 se presenta como un claro ejemplo de renuncia impuesta a derechos laborales, por lo que su inconstitucionalidad se hace evidente. Esto implica que la celebración de acuerdos de conciliación o transacción sobre derechos irrenunciables no han de ser tenidos como óbice para que se reconozcan las prerrogativas establecidas en el Decreto 610 de 1998, puesto que se estaría obrando en total contradicción con el ordenamiento jurídico colombiano al considerar anquilosada una situación en la que sólo se han reconocido, y por la vía de la imposición, ciertos porcentajes sobre los derechos de los trabajadores.

Adicionalmente, se tiene que la supuesta existencia de dos regímenes prestacionales distintos, el contenido en el Decreto 610 de 1998 y aquél aplicable a los funcionarios judiciales que se acogieron al Decreto 4040 de 2004, implica la violación flagrante al derecho a la igualdad salarial recogido en la máxima “a trabajo igual, salario igual”. Este derecho fue protegido por el a quo de manera acertada, considera la sala, al realizar una interpretación sistemática del artículo 13 de la Constitución Política, del artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo y del artículo 152-7 de la Ley 670 de 1997, todos los cuales apuntan al imperativo de remunerar de igual manera a los funcionarios que cumplen las mismas funciones. Todo esto acompasado por la jurisprudencia constitucional según la cual al legislador no le está permitido crear tratamientos desiguales “... pues en cumplimiento de su deber constitucional (...) debe procurar la realización de la igualdad material y efectiva” (Corte Constitucional, Sent. C-590/95, M.P., Vladimiro Naranjo Mesa).

IV. Análisis del caso concreto

En su libelo impugnatorio, el representante de la dirección ejecutiva de la administración de justicia señala que la celebración de acuerdos de transacción con los accionantes en los días 10 y 13 de diciembre de 2004, con fundamento en el Decreto 4040 de 2004, implican la imposibilidad de reconocerles los derechos a los que tendrían lugar de conformidad con el Decreto 610 de 1998, por tratarse de regímenes prestacionales diferenciados e incompatibles. Si bien existe prueba en el proceso de la realización de estos acuerdos, la Sala considera que los mismos no pueden ser argumento suficiente para desconocer los derechos de los aquí accionantes, en la medida en que versaban sobre derechos irrenunciables, esto es, indisponibles. Adicionalmente, en aplicación de un básico silogismo en el que la situación de los magistrados del tribunal superior del distrito judicial sea subsumida en el derecho que, in abstracto, tienen al reconocimiento del 80% de las asignaciones salariales de los magistrados de las Altas Cortes de 2001 y en adelante, de conformidad con el Decreto 610 de 1998, vigente por las razones expuestas en los acápites anteriores de esta providencia, implica que el mismo es de carácter cierto e indiscutible, razón por la cual los acuerdos de transacción celebrados son inválidos a la luz del artículo 15 del Código Sustantivo del Trabajo.

En mérito de lo anterior, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por mandato de la Constitución y la Ley,

RESUELVE:

1. Confirmar íntegramente la providencia proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Tolima el día 18 de diciembre de 2009.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por Sala de Conjueces en sesión de la fecha».

(1) Ley 4ª de 1992, artículo 1º, lit. b)

(2) Rodríguez, Libardo, “Derecho Administrativo General Colombiano”, Decimosegunda Edición, Editorial Temis S.A., Bogotá D.C., 2000, pág. 234

(3) Anales del Consejo de Estado. Tomo 124, 1991, 3er trimestre, la parte, pág. 503.