Sentencia 2008-00179 de noviembre 22 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 27001-23-31-000-2008-00179-01

Nº Interno: 0762-10

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Marcial Blandón Rivas

Bogotá D.C., veintidós de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En este caso se controvierte la legalidad del oficio de 3 de julio de 2008 que profirió el gobernador del Chocó, por medio del cual se denegó al actor el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995.

En el sub examine se acreditó lo siguiente:

Mediante el Decreto 228 de 13 de abril de 2000 se nombró al señor Marcial Blandón Rivas, secretario del interior del departamento del Chocó (fls. 10 y 11).

Según el Acta 19 de 18 de abril de 2000, tomó posesión del referido cargo en esa fecha (fl. 13).

Por medio de la Resolución 2350 de 29 de diciembre de 2000, se reconocieron, liquidaron y se ordenó el pago de las cesantías definitivas al señor Blandón Rivas, en la suma de $ 2.199.853 por el periodo comprendido entre el 18 de abril y el 31 de diciembre de 2000 (fls. 14 y 15). Esa decisión se le notificó personalmente el 29 de diciembre de 2000 (fl. 30).

Comunicación de 29 de diciembre de 2000, mediante la cual el accionante presentó renuncia irrevocable al cargo de secretario del interior a partir de 1º de enero de 2001 (fl. 10).

Decreto 705 de 29 de diciembre de 2000, a través del cual el gobernador del Chocó aceptó la renuncia que presentó el actor al cargo de secretario del interior (fl. 17).

Petición de 20 de junio de 2008, que elevó ante la entidad demandada, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que establece el artículo 2º de la Ley 244 de 1995 (fl. 28).

Oficio de 3 de julio de 2008, mediante el que el gobernador del Chocó le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de las cesantías definitivas (fls. 31 a 33).

En el sub lite el actor reclama el pago de la sanción que establece el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, solicitud que fue denegada por el departamento del Chocó, con amparo en que se sometió a un proceso de reestructuración de pasivos. Así las cosas, debe verificar la Sala si la actitud de la administración tiene respaldo legal o, por el contrario, la pretensión del demandante es procedente, como lo consideró el a quo, aún por encima de la situación financiera del ente territorial demandado.

Conforme con el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, la entidad pública tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco días hábiles a partir de la fecha en que quede en firme el acto que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público para pagar esta prestación social.

Según lo dispone la referida norma en caso de mora en el pago de las cesantías, la entidad está obligada a reconocer y cancelar de sus propios recursos, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo basta acreditar el impago dentro del término previsto en tal precepto.

Esta Subsección, con ponencia de quien redacta esta providencia, trató un tema de similares características, donde igualmente se controvertía el pago de la sanción moratoria, cuando quien está en la obligación de efectuar el pago del auxilio de cesantía se acoge a la Ley 550 de 1999 o Ley de Reactivación Empresarial y Reestructuración de los Entes Territoriales(1).

En esa oportunidad se hizo alusión a la finalidad que tuvo el legislador para expedir dicha normativa, la cual era la de reactivar la economía en atención a los postulados que contienen los artículos 334 y 335 de la Constitución Política y permitir al Estado como director general de la economía, intervenir para el logro de ese objetivo.

Se dijo también que al legislador le correspondía dictar las normas de intervención que garantizaran que la actividad económica se desarrollara sin quebrantar los principios y valores previstos en la Constitución Política. Por tal razón, la labor conjunta de los actores que participaran en todo el proceso de reestructuración financiera bajo los lineamientos de la Ley 550 de 1999, debía encaminarse a que la empresa cumpliera con la función social para la cual se creó, el fomento del empleo, el respeto de los derechos fundamentales, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional, la igualdad de oportunidades y el estímulo de las actividades empresariales, dentro del marco de un Estado social de derecho.

Se precisó igualmente, que el proceso de reestructuración debía sustentarse en un acuerdo entre el empresario deudor insolvente y sus acreedores, en donde fuera posible sustituir el interés particular de obtener el pago de las obligaciones insolutas, por el interés general, de contenido eminentemente social, con el fin de que la empresa o entidad deudora continuara con sus actividades, una vez lograra su saneamiento económico y pudiera prestar un servicio del cual se beneficiara también la sociedad.

No obstante, ese tipo de acuerdos no podían sujetarse a la autonomía absoluta de la voluntad de los particulares, por tanto, resultaba ineludible la intervención del Estado, para que los acreedores no quedaran subordinados a la voluntad unilateral e indiscriminada del empresario deudor.

La Sala, como lo hizo en aquella oportunidad, trae a colación la Sentencia C-854 de 17 de agosto de 2005,(2) en la que la Corte Constitucional se ocupó del estudio de constitucionalidad del artículo 29 de la Ley 550 de 1909 y al respecto dijo:

“Dada la trascendencia económica y social que conlleva la celebración de ese acuerdo, el Estado no lo deja librado a la autonomía absoluta de la voluntad de los particulares, sino que lo somete a pautas contenidas en disposiciones legales. Así se explica la existencia de las normas originales del Código de Comercio de 1971 (D. 410 de ese año), que regularon la institución del concordato de los comerciantes, y, posteriormente, de lo dispuesto en las leyes 222 de 1995 y 550 de 1999.

El acuerdo económico y jurídico a que se refieren tales normas, implica necesariamente que el legislador en su regulación adopte mecanismos que impidan que los acreedores queden sometidos a la voluntad unilateral del empresario deudor y, al propio tiempo, que una mayoría ocasional de los acreedores someta a la minoría de estos o al mismo deudor a condiciones lesivas de sus intereses. Es decir, la ley ha de propiciar y garantizar la equidad en el acuerdo y debe servir como muro de contención al abuso del deudor en desmedro de los acreedores, o, de la mayoría de estos en perjuicio de los demás o de aquel” (destaca la Sala).

Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia que se transcribió, se puede decir que si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que tal sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que constituyan la transgresión de los mismos, mediante un acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.

Ello quiere decir que el deudor no puede aprovecharse de su insolvencia para someter al acreedor a optar por la renuncia de unos derechos que se causaron a su favor.

Ahora, si bien es cierto que los acuerdos de reestructuración que se celebran en los términos previstos en la Ley 550 de 1999 son de obligatorio cumplimiento, tanto para el empresario como para todos los acreedores, inclusive para quienes no participen en la negociación o que si lo hubieren hecho no consintieren en ella, según lo dispone el artículo 34 de la misma, también lo es que la administración no puede desconocer las obligaciones preexistentes, pues “todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aún sin el voto favorable del respectivo acreedor (...)” . Así lo establece el numeral 8º del artículo 34 ibídem.

En esta medida, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos no se desconocen, por el contrario, se atienden y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazo o prorrogas, pero en ningún momento el deudor insolvente puede desestimarlas, repudiarlas o peor aún, auto absolverse de ellas.

Si lo hace con la excusa de que constituye la única forma de reconocer todas sus acreencias, se aprovecharía irónicamente de su crítica situación financiera, adquiriendo una posición dominante frente a su acreedor, que desde luego no se compadece con él espíritu de la figura de saneamiento que contiene la Ley 550 de 1999, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo.

Por otra parte, del análisis de la exposición de motivos de la Ley 550 de 1999, de los convenios(3) y resoluciones(4) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que sobre el tema se han dictado, se deduce que el legislador en ejercicio de sus funciones debe propender por la protección de las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo acuerdo de reestructuración.

Advierte la Sala que las disposiciones internacionales a las que se hizo referencia, acerca de la obligación que se tiene de proteger los créditos laborales en caso de insolvencia del deudor, no se trajeron para resolver directamente el litigio, ni el principio jurisprudencial se basa en la norma de la OIT,(5) sino que se utilizan como fuente interpretativa con el fin de aclarar el significado y la orientación que se le debe dar a los preceptos del derecho interno aplicables al caso en estudio.

Así las cosas, no se compadece con la lógica, que el Estado como protector y garante de los derechos fundamentales, llegue a desconocerlos cuando funge como empleador, al pretextar su insolvencia, para evadir una prerrogativa que la ley le otorga al cesante ante el incumplimiento de este en el pago de una prestación a la que tiene derecho.

Reitera la Sala, que los créditos laborales en caso de insolvencia por parte del empleador, no pueden desconocerse, ni cercenarse por este, aduciendo la crisis económica que afronta.

En el caso concreto, como lo estableció el a quo, mediante la Resolución 2350 de 29 de diciembre de 2000 se reconoció, liquidó y ordenó el pago de la suma de $ 2.908.165, por concepto de cesantías definitivas al señor Blandón Rivas, acto del que se notificó personalmente en esa misma fecha.

En consecuencia, conforme con el artículo 20 de la Ley 244 de 1995, la entidad debió cancelar la suma correspondiente a las cesantías definitivas a más tardar el 13 de marzo de 2001, ello quiere decir que con posterioridad a esa fecha la administración se convirtió en morosa, y por tanto, debe pagar un día de salario por cada día de retardo hasta que haga el pago efectivo de la mencionada prestación.

Por consiguiente, y como lo decidió el tribunal de primera instancia, el oficio de 3 de julio de 2008 es nulo, y por tanto, el departamento demandado deberá reconocer y pagar lo referente a la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas que se le reconocieron al actor el 29 de diciembre de 2001, por cuanto ningún sustento legal tiene para desconocerla.

No se ordenará indexación sobre las sumas que resulten a favor del accionante por concepto de sanción moratoria, en cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia de la Corte Constitucional C-448 de 1996, la cual se trascribe en lo pertinente:

“[...] la sanción moratoria prevista por la Ley 244 de 1995 no es, en sentido estricto, un mecanismo de indexación que pretenda proteger el valor adquisitivo de la cesantía sino que tiene un sentido en parte diferente, como lo muestra con claridad el sistema de cálculo del monto de la sanción, que es muy similar a la llamada figura de los salarios caídos en materia laboral. Así, el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995 consagra la obligación de cancelar al beneficiario “un día de salario por cada día de retardo”, sanción severa que puede ser, en ocasiones, muy superior al reajuste monetario, por lo cual no estamos, en estricto sentido, frente a una protección del valor adquisitivo de la cesantía sino a una sanción moratoria tarifada que se impone a las autoridades pagadoras debido a su ineficiencia. Por ello la Corte considera que las dos figuras jurídicas son semejantes pero que es necesario distinguirlas. Son parecidas pues ambas operan en caso de mora en el pago de una remuneración o prestación laboral. Pero son diversas, pues la indexación es una simple actualización de una obligación dineraria con el fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores debido a los fenómenos inflacionarios, mientras que la sanción moratoria impuesta por la Ley 244 de 1995 busca penalizar económicamente a las entidades que incurran en mora, y por ello su monto es en general superior a la indexación. En ese orden de ideas, no resulta razonable que un trabajador que tenga derecho a la sanción moratoria impuesta por la Ley 244 de 1995 reclame también la indexación, por cuanto se entiende que esa sanción moratoria no solo cubre la actualización monetaria sino que incluso es superior a ella” (destaca la Sala).

Conforme con lo expuesto en precedencia, no prospera la alegación de la entidad demandada, y en consecuencia se confirmará la sentencia apelada, con la precisión de que las sumas que se reconozcan por sanción moratoria no serán objeto de indexación, atendiendo al criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, el once (11) de diciembre de dos mil nueve (2009), en el proceso que promovió el señor Marcial Blandón Rivas en contra del departamento del Chocó:

MODIFÍCASE la sentencia apelada para precisar que no se ordena indexación sobre las sumas que se reconozcan por sanción moratoria, en atención al criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional que se reseñó en la parte motiva de este proveído.

RECONÓCESE al abogado Adheiler Luna Murillo como apoderado del demandante, para los efectos y términos de la sustitución que obra a folio 113 del expediente.

RECONÓCESE al abogado Eudaldo Noriega Luna como apoderado del departamento del Choco, para los efectos y términos del poder que obra a folio 124 del expediente.

Por secretaría, EXPÍDANSE las copias que solicitó el apoderado de la entidad demandada en el memorial que obra a folio 126 del expediente.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 44001-23-31- 000-2004-00257-01 (928-07). Sentencia de 25 de marzo de 2010. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Actor: Manuel Salvador de la Hoz.

(2) Corte Constitucional, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Expediente D-5640. Actor: Fernando Alarcón Alarcón.

(3) Convenio 173 de 1972, parte II. “Protección de los créditos laborales por medio de un privilegio”, artículos 5º y 6º, literal d.

(4) Recomendación sobre la protección de los créditos labores en caso de insolvencia del empleador. 1992.

(5) El referido convenio no se ha ratificado por Colombia y la resolución no tiene carácter vinculante para los miembros de la OIT.