Sentencia 2008-00182 de mayo 3 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 15001-23-31-000-2008-00182-01(2162-11)

Consejera ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: José del Carmen Viasus Sandoval

Demandado: Asamblea Departamental de Boyacá

Bogotá, D.C., tres de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Debe la Sala precisar si el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional con base en los decretos que fijaron los límites máximos de la asignación básica salarial mensual para los servidores de los entes territoriales y los que fijaron el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Contraloría General de la República.

Acto acusado

Resolución 500 de 28 de diciembre de 2002, suscrita por el Contralor General del Departamento de Boyacá, mediante la cual negó el derecho de petición presentado por el actor, en procura de obtener el reconocimiento y pago de la diferencia salarias y prestacional de los empleados públicos territoriales, conforme a los empleados públicos de carácter nacional. Su negativa se fundamentó en que:

“(…) Le corresponde a las asambleas departamentales y concejos municipales, determinar las escalas de remuneración de los cargos de las dependencias respectivas, según la categoría del empleo que se trate, es decir, que deben tener en cuenta el nivel y grado, sin sobrepasar el máximo legal.

La iniciativa por mandato legal, le corresponde a los gobernadores y alcalde en los respectivos proyectos de ordenanzas o acuerdo, señalar los emolumentos de los empleados de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto precise la ley, para estudio y apropiación de las asambleas departamentales y concejos.

En este orden de ideas a partir del principio de autonomía en el orden territorial que reconoce la Constitución Política de Colombia artículos 300 numeral 7º, 313 numeral 6º, 305 numeral 7º y 315 numeral 7º, le corresponde al gobernador y a los alcaldes municipales proyectar los emolumentos para los empleados que ejercen sus funciones en la respectiva entidad territorial conforme a las estipulaciones que para el efecto determinen las asambleas o concejos. (…)” (fls. 13-16).

De lo probado en el proceso

De folios 80 a 85 está probado que el demandante prestó sus servicios a la Contraloría Departamental de Boyacá, desde el 26 de febrero de 1981 hasta el 31 de diciembre de 2007 (fls. 93-95), que al momento del retiro percibía:

Sueldo.$ 1.466.000
Bonificación por servicios 2006-2007. 418.250
Prima de servicios 2006-2007.1.285.429
Prima de navidad 1.459.613
Prima de vacaciones 2005-2006.804.744
Bonificación por recreación 2005-2006.97.733

 

Análisis de la Sala

De la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos

El Gobierno Nacional para expedir el decreto atacado se fundó, según se lee en su encabezado, en los artículos 150, numeral 19, literales e) y f), y 12 de la Ley 4ª de 1992, en lo que se refiere a los principios, reglas y objetivos.

El artículo 150, numeral 19, de la Carta Política, en lo pertinente, establece:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [...]

19. Dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: [...]

e) Fijar el régimen salarial y prestacionalde los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública:

f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en la Corporaciones públicas territoriales, y éstas no podrán arrogárselas. [...]”.

De acuerdo con la norma transcrita le compete al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para “(...) fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública”.

Se presenta, entonces, una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para estos efectos: aquel determina unos parámetros generales conforme a los cuales este ha de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional.

La Ley 4ª de 1992 señaló los principios a los que debe someterse el Gobierno al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo no sólo a los servidores del orden nacional sino a los territoriales. Dispuso en su artículo 12:

“El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”.

Significa que la competencia de las corporaciones públicas administrativas de los distintos entes territoriales, se encuentra circunscrita no sólo por la Ley 4ª de 1992, sino por las normas que, dentro de su competencia, profiera el Gobierno Nacional para el desarrollo de esta ley(2).

La Corte Constitucional, en sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muños(sic), declaró la exequibilidad condicionada de la disposición transcrita, a que la facultad asignada al Gobierno Nacional, se circunscriba a la fijación de los límites salariales de los Empleados Públicos Territoriales, de manera que no interese en el terreno que la propia Constitución le fijó a las entidades territoriales para determinar su estructura y fijar las escalas salariales y los emolumentos de servidores. Al respecto dijo:

“(…) 13. En lo relativo a los “empleados públicos territoriales”, se pregunta la Corte si la ley con base en el principio de economía y eficiencia del gasto público (C.P., arts. 209 y 339), puede - sin lesionar el principio de autonomía territorial (C.P., arts. 1º y 287), en la ley marco sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (C.P., art. 150-19-e), establecer como orientación general dirigida al Gobierno la fijación de un límite salarial que guarde equivalencia con cargos similares del orden nacional.

Para resolver el interrogante formulado, se debe precisar si la medida legislativa —limitación máxima salarial—, afecta el núcleo esencial de la autonomía territorial. Si se comprueba que el Congreso carece de competencia en el asunto tratado o que, aún teniéndola, la decisión general adoptada es injustificada, irracional, irrazonable o desproporcionada, no habría alternativa distinta de la declaratoria de su inexequibilidad.

No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P., arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P., arts. 150-5, 150-19-e y 287). Del artículo 150-19 de la Constitución Política, se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.

La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni la torna inocua. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C.P., art. 287).

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia —los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional—, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado.

Las premisas sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que respecta a los empleados públicos territoriales, es exequible. (…)”.

Por su parte el numeral 7º del artículo 300 de la Constitución Política establece que le corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

“Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo: crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.

Quiere decir, que la competencia que el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 le asigna al Gobierno Nacional no se puede entender en el sentido de que la establecida a las asambleas departamentales y concejos municipales desapareció; por el contrario, debe ejercerse de forma que no elimine, para determinar las escalas de remuneración dentro de los topes que fije el ejecutivo.

En cuanto se refiere a las contralorías departamentales, el artículo 3º de la Ley 330 de 1996 le asignó a las asambleas departamentales la competencia para determinar la estructura, la planta de personal, las funciones por dependencia y la escala de remuneración correspondiente a las diferentes categorías de empleo. Al respecto indicó:

“Estructura y planta de personal. Es atribución de las asambleas departamentales, en relación con las respectivas contralorías, determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, a iniciativa de los contralores”.

En ese orden de ideas, es evidente que en el sub exámine la asamblea podía fijar la escala de remuneración de los empleos del nivel departamental, entre los cuales se encuentran los de la Contraloría, sin sobrepasar el límite que estableció el Gobierno Nacional. Por tanto, no tiene fundamento la petición del actor, por cuanto no es posible sostener que se debe aplicar las mismas escalas salariales que hayan establecido en el orden Nacional o en especial en la Contraloría General de la República.

En esas condiciones las súplicas de la demanda no tienen vocación de prosperidad, por lo que la decisión del a quo amerita ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Falla

CONFÍRMASE la sentencia de 8 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda incoada por José del Carmen Viasus Sandoval contra el departamento de Boyacá, Contraloría General de Boyacá.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Corte Constitucional, sentencia C-054 de 4 de marzo de 1998, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, sobre el particular indicó:

Para la Corte resulta claro que la expedición de las normas que regulan el fenómeno de la función pública en el sector departamental y municipal, son de competencia exclusiva y excluyente de los órganos centrales, vale decir, del Congreso de la República y del Presidente de la República; ello ocurre en caso sub examine; en efecto, la determinación del régimen prestacional y salarial de los empleados departamentales y municipales se encuentra constitucionalmente establecido en el artículo 150 superior.

En vigencia de la nueva Carta, el régimen de salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos del orden territorial, es competencia concurrente del Presidente de la República, de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el legislador mediante normas de carácter general o leyes marco según lo dispone la función 19, literales e), f) del artículo en mención de la Carta de 1991. (…).

Ahora bien, a juicio de la Corte las competencias en materia salarial deferidas al Congreso de la República y al Gobierno son complementadas por el constituyente en el orden territorial con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, como en el caso de las asambleas departamentales y al gobernador y a los concejos municipales y al alcalde. (…)”.