Sentencia 2008-00189 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Expediente 230012331000200800189-01

Consejera Ponente:

Dra. Maria Claudia Rojas Lasso

Autoridades municipales

Actora: Clara María González Zabala

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Procede la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por el tercero interesado en el recurso de apelación, pues de conformidad el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil esta providencia conocerá solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

El acto acusado

El Acuerdo 6 de 2006, expedido por el Concejo Municipal de La Apartada, en lo pertinente para el análisis del presente proceso, es del siguiente tenor

“ACUERDO 6

(12 de diciembre de 2006)

“POR MEDIO DEL CUAL SE REGULA INTEGRALMENTE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO MUNICIPAL SUJETÁNDOLO A LAS DISPOSICIONES DEL DECRETO 2424 DE 2006 Y SE CONFIEREN UNAS AUTORIZACIONES PRO TEMPORE”.

EL CONCEJO MUNICIPAL DE LA APARTADA,

“...

ACUERDA:

ART. 1º—Modificase el tributo de Alumbrado Público del orden Municipal, el cual se considerará en adelante como una contribución especial de carácter obligatorio, destinada exclusivamente a recuperar los costos eficientes en que incurra el municipio por la prestación del servicio de Alumbrado Público. Tal y como se diferencian en el decreto 2424 de julio 18 de 2006.

“(...).

ART. 3º—Los elementos de la contribución son los siguientes;

1. SUJETO PASIVO(sic). El Municipio es el sujeto Activo, en consecuencia titular de los derechos del tributo...

2. SUJETO PASIVO. Sujetos pasivos. Los sujetos pasivos de este tributo serán todas las personas naturales o jurídicas que sean propietarias, poseedoras, arrendatarias o tenedores a cualquier título, de bienes inmuebles ubicados dentro del perímetro urbano y rural del municipio o que desarrollen dentro del mismo alguna o algunas de las actividades económicas específicas diferenciadas en el presente acuerdo.

3. HECHOS GENERADORES. El hecho generador de este tributo es el disfrute efectivo o potencial del servicio de Alumbrado Público, la posesión o tenencia del predio(s) en el área geográfica del MUNICIPIO DE LA APARTADA, el carácter del usuario del servicio público de energía eléctrica o el desarrollo de las actividades previstas en esté acuerdo.

4. BASE GRAVABLE. Se fija como base gravable de esta contribución en especial para predios o usuarios del servicio de energía de carácter residencial el consumo de energía eléctrica de acuerdo a la estratificación socio económico del inmueble. Para sectores distintos al residencial, como el comercio, la industria, los servicios y el sector oficial se establece una base gravable especial sobre la categorización del consumo de energía por rangos o la actividad económica específica desarrollada por el contribuyente.

Igualmente se establece tributo para el sector rural por el tamaño de lospredios y para predios urbanos no construidos o no urbanizados, como un porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente.

“(...).

“ART. 5º—Autorizase al ejecutivo municipal, por una sola vez y dentro de un plazo máximo de ciento ochenta días hábiles, para que establezca los valores de la contribución especial para el servicio de alumbrad público a aplicar en el municipio.

PAR. 1º—Al fijar los valores de la contribución el ejecutivo deberá atender a los siguientes parámetros:

• El Valor de contribución especial en el sector residencial de la cabecera municipal y los centros poblados —cabeceras de corregimientos y veredas— no podrá ser superior al 15% del valor liquidado por consumo de energía eléctrica en el mes —antes de subsidios y/o contribuciones—, ni inferior a $ 2.650.99 m por mes.

• Para los predios del sector urbano y rural, que se hallan estratificados como residenciales, pero cuyo uso o destinación principal es de recreación o turismo, el ejecutivo podrá establecer tarifa diferencial de la contribución, sin que el valor a cargo de cada contribuyente de este sector sea mayor al 15% de un salario mínimo mensual legal vigente, ni inferior a $ 19.500.00 por mes.

• Para el sector rural se podrán establecer valores de contribución diferencial para predios con capacidad mayor de 60 hectáreas, dedicados a explotación agrícola o pecuaria, de tal forma que se establezca diferenciación entre estos predios y las pequeñas parcelas. La contribución máxima asignada a estos contribuyentes no podrá ser mayor al 20% de un salario mínimo mensual legal vigente, ni inferior a $ 15.000.00, por mes.

• Los contribuyentes de los sectores no residenciales —comerciales, industriales, oficiales, especiales— se les asignará la contribución de tal forma que el valor de la misma no sea inferior a $ 8.500.00 y el máximo superior a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes —SMMLV—.

• Ningún contribuyente podrá tener a su cargo un valor de contribución igual di(sic) superior al 20% del costo total de atención del servicio en que deba incurrir el municipio.

• El ejecutivo municipal podrá considerar las siguientes Actividades Económicas, como criterios diferenciadores, al momento de establecer los valores del tributo, de tal forma que se cumpla con la función social del estado de redistribución de ingresos vía tributo:

— Actividades de Apuestas permanentes del orden departamental y/o nacional.

— Comercialización de derivados líquidos de petróleo o de gas natural vehicular.

— Distribución y/o almacenamiento y/o comercialización de gas licuado de petróleo —GLP—, del nivel regional y/o nacional. No se gravarán en este rango los pequeños distribuidores del orden estrictamente municipal.

— Centros de acopio y/o terminales de pasajeros correspondientes a servicio de transporte público de carga y/o pasajeros del nivel departamental y/o nacional.

— Actividades de comercialización por el sistema de subasta de equinos y/o porcinos y/o bovinos.

— Servicio de telefonía local y/o larga distancia fija —por redes o inalámbrica—. Producción y/o distribución y/o comercialización de señal de televisión por cable.

— Recepción y/o amplificación y/o transmisión de señal de televisión abierta o de radio.

— Servicio de telefonía móvil - Recepción y/o Retransmisión y/o enlaces.

— Tratamiento y/o comercialización y/o distribución de agua potable —servicio domiciliario— a través empresa regulada y vigiada por Superintendencia de servicios públicos domiciliarios.

— Distribución y/o comercialización de gas natural - domiciliario por redes.

— Servicios y/o actividades de control fiscal o aduanero.

— Actividades de explotación agroindustrial en predios mayores de 60 hectáreas, pudiendo establecer distintos rangos de extensión, como criterio diferenciador.

— Actividades financieras sujetas a control de la Superintendencia Bancaria.

— Se podrán considerar en este sector factores diferenciadores, de tal forma que se de aplicación al municipio de equidad.

— Transmisión y/o Distribución y/o comercialización de energía eléctrica.

— Pudiendo establecer factores diferenciadores por actividad dentro del sector.

— Confecciones viales o estaciones de control de peso vehicular o gestión de recaudos de peajes vehiculares.

• Los lotes urbanizables no urbanizados y/o urbanizados no construidos, ubicados en la cabecera municipal y zona de ampliación, pagarán por un porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente, que no podrá ser superior al 5% del mismo.

• SECTOR ESPECIAL Se consideran en este sector las actividades no enmarcadas específicamente en ninguno de los otros sectores, tales como:

— Defensa Civil

— Cruz Roja

— Bomberos Voluntarios”.

“(...).

“ART. 6º—No habrá lugar a exenciones en el pago de la contribución de Alumbrado Público aquí establecido.

“(...).

Basa la recurrente su apelación en el análisis de los cargos de la demanda respecto de la inaplicación de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 por no cumplir con las exigencias consagradas en los artículos 313 numeral 4º y 388 de la Constitución política; sin embargo, el Tribunal al respecto desestimó el cargo basado en jurisprudencia(3) de la Sección Cuarta del Consejo de Estado donde se consideró lo siguiente:

“De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los Departamentos y Municipios en tales aspectos.

“No obstante, debe advertirse que la mencionada competencia en materia impositiva de los municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora esta atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la Ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los haya fijado directamente.

“Ahora bien, de acuerdo con lo antes expuesto, se advierte que el literal i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 si bien fue expedido en vigencia de la anterior Constitución no rompe con el principio de autonomía territorial ni de legalidad tributaria de la actual Carta por lo que, al ser analizado desde la óptica de la Constitución de 1991, se puede concluir que no ha perdido aplicabilidad y que, por el contrario, resulta acorde con lo establecido en el artículo 338 ib.”.

Concluyó entonces el Tribunal que de conformidad con la jurisprudencia actualmente vigente se acepta la competencia de los Concejos Municipales para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público con base en el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915.

En reciente Jurisprudencia la Sección Cuarta de esta Corporación, ratifica su posición considerando(4):

“La disconformidad del demandante, entiende la Sala, radica en el hecho de que, a su juicio, las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 son inaplicables en la actualidad, ora porque no fijaron los elementos del impuesto de alumbrado público, ora porque carecen de legitimidad al amparo de la Constitución de 1991.

La Sala discrepa de las razones aducidas por el demandante, por cuanto fue la misma Corte Constitucional la que, en la Sentencia C-504 de 2002, declaró exequible el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 con fundamento en que, precisamente, el artículo 338 de la Carta Política faculta a los concejos municipales para fijar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada Ley. Dijo la Corte:

“(...) tal como lo ha venido entendiendo esta corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales.

Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En Consecuencia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando esta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.

(...).

Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activos y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.

(...).

Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos —empresas de luz eléctrica y de gas—, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas”.

Las sentencias que dicta la Corte Constitucional, en ejercicio de la función de guardiana de la Constitución Nacional, constituyen precedente no solo vinculante sino obligatorio para todos los funcionarios judiciales y la comunidad en general(5).

La citada sentencia fue acogida por esta Sección en la sentencia del 9 de julio de 2009(6), la que retomó los planteamientos generales sobre la potestad impositiva de las entidades territoriales que ya había expuesto la Sala en otra oportunidad, concretamente en la sentencia del 15 de octubre de 1993 (Exp. 9456) en la que se precisó que “(...) en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos”.

También, se acogió de la sentencia citada que, “(...) creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que esta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular” (Negrilla fuera de texto).

La Sala se apartó de las sentencias del 11 de diciembre de 2008 y del 17 de julio de 2008 porque desconocieron el precedente judicial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional. Y, por eso, con fundamento en la doctrina judicial expuesta, ha venido reiterando que Acuerdos como el demandado no son nulos, fundamentalmente, porque:

— El artículo 338 de la Constitución Política le otorgó autonomía a los municipios para fijar los elementos del impuesto.

— El artículo 1º de la Ley 97 de 1913 creó el impuesto de alumbrado público y mediante la Ley 84 de 1915 facultó a los concejos municipales para fijar los elementos del impuesto.

— La ley que crea o autoriza la creación de un tributo territorial debe gozar de tal precisión que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.

— La norma municipal que desarrolle la autorización legal debe tener referencia con el hecho imponible, o que se derive de él, o se relacione con este.

— El precedente jurisprudencial del Consejo de Estado ha sido rectificado, en virtud de la Sentencia C-504 de 2002”.

Se determina entonces, para el caso concreto, la aplicabilidad de las mencionadas leyes y la facultad del Concejo Municipal de La Apartada para fijar igualmente los elementos de la obligación tributaria, que no haya establecido la ley.

Ahora bien, el recurrente manifiesta estar en desacuerdo con la posición asumida por el Tribunal, dado que el Concejo Municipal goza de plena autonomía para determinar la forma y sobre qué se liquidaría el tributo de alumbrado público, es decir la base gravable y por tanto no se viola el artículo 338 superior.

En este punto específico la posición asumida por el Tribunal fue la de declarar la nulidad del parágrafo 1º del artículo 5º del acto acusado, arriba transcrito, con excepción del parámetro establecido para fijar los valores de la contribución que tiene que ver con el sector residencial de la cabecera municipal y los centros poblados - cabeceras de corregimientos y veredas.

El Tribunal para llegar a la anterior decisión consideró que no es dable que respecto de contribuyentes de sectores no residenciales —comerciales, industriales, oficiales, especiales— se establezcan mínimos y máximos de tarifas a cobrar sin que se establezca la base gravables para fijar dichas sumas; y resulta violatorio de la norma constitucional invocada el tratar de establecer una serie de actividades económicas (el uso o la clase de explotación económica del predio) como criterio diferenciador, lo que no permite cuantificar técnicamente el gravamen a cobrar al sujeto pasivo, todo lo cual hace que devengan los textos transcritos en nulos.

Para la Sala, es importante traer a colación la decisión tomada en sentencia(7) de 19 de enero de 2012, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respecto de un caso similar, en donde, precisamente, funge como actora la aquí demandante, en la que se indicaron los mismos cargos del presente proceso y en la que el acto acusado también se refiere a la regulación del impuesto al alumbrado público pero, en ese caso del municipio de Dagua, departamento del Valle del Cauca. En aquella oportunidad se consideró:

“(...).

“Con fundamento en la doctrina judicial expuesta, se concluye que:

— El artículo 338 de la Constitución Política le otorgó autonomía a los municipios para fijar los elementos del impuesto.

— La ley que crea o autoriza la creación de un tributo territorial debe gozar de tal precisión que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.

— La norma municipal que desarrolle la autorización legal debe tener referencia con el hecho imponible, o que se derive de él, o se relacione con este.

— El artículo 1º de la Ley 97 de 1913 creó el impuesto de alumbrado público y facultó al Concejo de Bogotá para fijar los elementos del tributo. Mediante la Ley 84 de 1915 se hizo extensiva esta facultad a las demás entidades territoriales.

— El artículo 1º de la Ley 97 de 1913 fijó como objeto imponible el servicio de alumbrado público, y el hecho generador es el ser usuario potencial receptor de ese servicio.

— Dada la autonomía conferida a los entes territoriales, el Concejo del Municipio de Dagua podía determinar los elementos del impuesto de alumbrado público.

En ese contexto es claro que el Acuerdo Municipal 18 del 8 de diciembre de 2006, fue expedido por el Concejo Municipal de Dagua, en ejercicio y con observancia de las facultades constitucionales y legales, en especial, en desarrollo del principio de legalidad tributaria emanado del artículo 338 de la Constitución Política.

2. Base gravable y tarifa del impuesto.

La base gravable del impuesto ha sido distinguida como el aspecto cuantitativo del hecho gravado, descriptor de un parámetro a través del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económicos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso(8).

Ante todo, la base gravable muestra el resultado de una serie de procesos jurídicos en cuanto parte de la identificación del hecho generador, y económicos, porque permiten tratar valores con los que pueden cuantificarse cifras generalmente monetarias o, se repite, la magnitud del hecho gravado.

Como tal, la base gravable debe corresponder a la realidad que constituye el hecho generador, de manera que su regulación legal o territorial puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos métodos de determinación. A partir de esta noción, surgen los conceptos de base gravable normativa, como el conjunto de reglas legalmente establecidas para medir la intensidad de la realización del hecho generador, y base gravable fáctica, como la magnitud que expresa la intensidad de la realización en un supuesto dado(9).

Los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos; y, el método de determinación indirecta, aplicable cuando no se puede establecer la base gravable con los dos métodos anteriores, de cara al incumplimiento de los deberes formales del sujeto pasivo, tomándose este como hecho indiciario de la realidad que el sujeto pasivo no ha querido dar a conocer.

Ahora bien, sobre la base gravable se aplica la tarifa como elemento que permite calcular la cuota con que el sujeto pasivo debe contribuir al pago del impuesto para el financiamiento de las cargas públicas.

En términos generales, ese factor de medición de la base gravable o, si se quiere, de liquidación particular, puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, ora que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable. Así mismo, las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales (el tributo crece en forma proporcional al incremento de la base), o progresivos (aumentan en la medida en que se incrementa la base gravable).

En el impuesto de alumbrado público, “el contenido económico” inmerso en el hecho generador y la “capacidad contributiva” del potencial usuario no es evidente, y, por lo mismo, los entes territoriales acuden a distintas fórmulas que, por supuesto, deben referir a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se deriven de él, o se relacionen con este(10).

Desde esta perspectiva, se ha considerado que no se vulnera el artículo 338 de la Carta Política, en tanto las tarifas sean razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad, sin desconocer que la determinación de los costos reales y su redistribución entre los potenciales usuarios no es uniforme en la práctica, dadas las condiciones particulares de cada entidad territorial(11).

Según las premisas anteriores vistas desde la perspectiva de los cargos de nulidad, no advierte la Sala ningún vicio que invalide los artículos 2º y 3º del acuerdo municipal demandado, pues la categorización del sector de actividades económicas específicas y el sector especial, es en principio, un parámetro de medición admisible para establecer la base gravable del impuesto respecto de tales sujetos pasivos, por tener ellos una condición distinta a la de los demás usuarios potenciales receptores del servicio de alumbrado público. Cabe pues la diferenciación que ciertamente integra las dimensiones propias del hecho imponible.

Tampoco el artículo 3º del Acuerdo 18 de 2006 viola el derecho fundamental a la igualdad, por cuanto se trata de actividades económicas diferentes, y por tanto, no es viable adelantar el juicio de igualdad que propone el accionante. Además el hecho de que algunas de las actividades descritas guarden algún tipo de semejanza no significa que estén en la misma condición para que se establezca idéntica tarifa.

En cuanto a la vulneración de la libertad económica, se debe precisar que este principio está consagrado en el artículo 333 constitucional, y en la Sentencia C-263 de 2011 la Corte Constitucional lo definió como “la facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”. En este sentido, el artículo 333 de la Constitución dispone (i) que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, (ii) que “la libre competencia es un derecho de todos” y (ii) que para el ejercicio de estas libertades “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.

Así mismo, indicó que el artículo 333 ibídem reconoce dos tipos de libertades: la libertad de empresa y la libre competencia. Respecto a la primera señaló que comprende la facultad de las personas para afectar o destinar bienes de cualquier tipo a la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios. En cuanto a la libre competencia manifestó que consiste en la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y producción a la conquista del mercado, en un marco de igualdad de condiciones.

En el caso en concreto no está demostrado que las tarifas diferenciales impidan que los sujetos pasivos del impuesto concurran al mercado, y puedan ofrecer condiciones o ventajas comerciales que estimen oportunas, como tampoco establecen restricciones ni prohibiciones a su actividad. Además, no se puede olvidar que el hecho de que el sujeto pasivo no se encuentra determinado dentro de la categoría de actividades económicas específicas, no significa que no se encuentre inmerso en otro de los sectores definidos en el acuerdo.

Así mismo, debe tenerse presente que la garantía de la libertad económica, en modo alguno impide a las autoridades ejercer sus competencias de regulación normativa ni establecer exigencias en pro del interés general y el bien común. Por lo demás, la demandante no suministró explicaciones ni pruebas idóneas para cuestionar las tarifas dispuestas, y la distinción de actividades, ni demostró que esas tarifas no hayan consultado la capacidad económica de los sujetos pasivos afectados por las mismas, o que su fijación haya estado desprovista de estudios técnicos sobre costos y beneficios. Es claro que tal actividad probatoria resultaba innata al derecho de acción de quien acude al aparato judicial para desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a las disposiciones acusadas”.

En el presente caso, el acto acusado prevé en el numeral 4º del artículo 3º lo siguiente:

4. BASE GRAVABLE. Se fija como base gravable de esta contribución en especial para predios o usuarios del servicio de energía de carácter residencial el consumo de energía eléctrica de acuerdo a la estratificación socio económico del inmueble. Para sectores distintos al residencial, como el comercio, la industria, los servicios y el sector oficial se establece una base gravable especial sobre la categorización del consumo de energía por rangos o la actividad económica específica desarrollada por el contribuyente.

Igualmente se establece tributo para el sector rural por el tamaño de los predios y para predios urbanos no construidos o no urbanizados, como un porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente.

“(...).

La base gravable, en este caso, para el sector distinto del residencial, se establece sobre la categorización del consumo de energía o la actividad económica específica desarrollada por el contribuyente (artículo 3º numeral 4º del acto acusado), este último, factor de medición, materia del conflicto.

La categorización del sector de actividades económicas específicas y el sector especial, es en principio, un parámetro de medición válido para establecer la base gravable del impuesto respecto los sujetos pasivos del tributo, según lo analizado por la jurisprudencia, por tener una condición distinta a la de los demás usuarios potenciales receptores del servicio de alumbrado público.

El parágrafo 1º del artículo 5º del acto acusado, por su parte, indica los parámetros para la fijación de los valores de la contribución. De conformidad con la sentencia anteriormente transcrita la regulación de la base gravable puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos métodos de determinación y señala que los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos.

En el presente caso, las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria, comprendían entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable, expresada en porcentajes fijos o variables. Así se puede observar del parágrafo 1º del artículo 5º del acto acusado:

• Para los predios del sector urbano y rural, que se hallan estratificados como residenciales, pero cuyo uso o destinación principal es de recreación o turismo, el ejecutivo podrá establecer tarifa diferencial de la contribución, sin que el valor a cargo de cada contribuyente de este sector sea mayor al 15% de un salario mínimo mensual legal vigente, ni inferior a $ 19.500.00 por mes.

• Para el sector rural se podrán establecer valores de contribución diferencial para predios con capacidad mayor de 60 hectáreas, dedicados a explotación agrícola o pecuaria, de tal forma que se establezca diferenciación entre estos predios y las pequeñas parcelas. La contribución máxima asignada a estos contribuyentes no podrá ser mayor al 20% de un salario mínimo mensual legal vigente, ni inferior a $ 15.000.00, por mes.

• Los contribuyentes de los sectores no residenciales —comerciales, industriales, oficiales, especiales— se les asignará la contribución de tal forma que el valor de la misma no sea inferior a $ 8.500,00 y el máximo superior a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes —SMMLV—.

• Ningún contribuyente podrá tener a su cargo un valor de contribución igual o superior al 20% del costo total de atención del servicio en que deba incurrir el municipio.

El ejecutivo municipal podrá considerar las siguientes Actividades Económicas, como criterios diferenciadores, al momento de establecer los valores del tributo, de tal forma que se cumpla con la función social del Estado de redistribución de ingresos vía tributo:

Por lo anterior no le asiste razón al Tribunal al determinar que no es dable establecer las actividades económicas como criterio diferenciador y que el acto acusado no permite cuantificar técnicamente el gravamen a cobrar al sujeto pasivo.

Respecto de la violación al derecho fundamental a la igualdad, por parte del parágrafo 1º del artículo 5º del Acuerdo 6 de 2006, al excluir del impuesto de alumbrado público a sujetos pasivos que desarrollan actividades similares, la actora no probó que dichas actividades, que echa de menos en el acuerdo acusado, se llevaran a cabo en el Municipio de La Apartada para adelantar un juicio de igualdad. Finalmente debe indicarse, como lo estableció la jurisprudencia que ahora prohíja la Sala, que la garantía de la libertad económica, que considera violada la accionante, en modo alguno impide a las autoridades ejercer sus competencias de regulación normativa ni establecer exigencias en pro del interés general y el bien común.

La actora no probó que las tarifas no fueran razonables con respecto al costo que demanda prestar el servicio público a la comunidad, teniendo en cuenta costos reales, su redistribución entre los usuarios potenciales y las condiciones particulares del Municipio de La Apartada.

Como la parte demandante no logró desvirtuar la legalidad del acto, de conformidad con las consideraciones expuestas, se revocará el fallo del a quo y se denegarán las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia, de 17 de junio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba y en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Sentencia de agosto 6 de 2009, Radicado 2001-00569-01 (16315). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de Julio 9 de 2009, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Radicado 2006-00404-02 (16544).

2 Sentencia de agosto 6 de 2009, Radicado 2001-00569-01 (16315). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

3 Sentencia de julio 9 de 2009, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado 2006-00404-02 (16544).

4 Sentencia de 6 de marzo de 2014, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Radicado 2009-00254-01(18866).

5 Artículos 230 y 243 de la Constitución Política y Sentencia C-539 de 2011 de la Corte Constitucional. Y sobre los efectos de las sentencias de exequibilidad de la Corte Constitucional, artículo 45 de la Ley 270 de 1996 y Sentencia C-444 de 2011, entre otras.

6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, C.P. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D.C. nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009. Radicación: 17001-23-31-000-2006-00404-02 (16544).

7 C.P. William Giraldo Giraldo, Radicación: 76001-23-31-000-2008-00467-01(18648).

8 BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael. Nociones Fundamentales de Derecho Tributario. Tercera Edición. Cuarta Reimpresión 2009. Editorial Legis. Págs. 262-263-269.

9 PIZA RODRÍGUEZ, Julio Roberto, Curso de Derecho Tributario, Procedimiento y Régimen Sancionatorio, primera edición, 2010, Pág. 386.

10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencias del 13 de noviembre de 1998, exp. 9124, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo, y del 11 de septiembre de 2006. exp. 15344, M.P. Ligia López Díaz.

11 Ob. cit., Nota 7.