Sentencia 2008-00192 de mayo 20 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad. 110010324000200800192 00 (2229-2008)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Javier Mantilla Rojas

Demandado: Gobierno Nacional - Ministerio de la Protección Social

Bogotá, D.C., veinte de mayo de dos mil diez.

Conoce la Sala en única instancia del proceso de nulidad instaurado por el ciudadano Javier Mantilla Rojas contra el Gobierno Nacional - Ministerio de Protección Social

Antecedentes

En nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el actor solicitó, con petición de suspensión provisional, la declaratoria de nulidad parcial del artículo 2º de la Resolución 626 de 2008, que modifica el artículo 2º de la Resolución 01875 de 2002, en cuanto a sus numerales 3º, 4º y 5º, expedida por el Ministro de Protección, publicada en el Diario Oficial 46.914 de 22 de febrero de 2008, página 4; en cuanto incluye tres nuevas causales con las cuales se puede negar la inscripción en el registro sindical.

El demandante indicó que el Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución 0626 de 2008, “por la cual se deroga la Resolución 1651 de 2007 y se modifican los artículos 2º, 3º y 5º de la Resolución 01875 de 2002”, donde señala cinco (5) causales por las cuales el funcionario competente puede negar la inscripción en el registro sindical, cuando el Código Sustantivo del Trabajo señala únicamente dos (2), es decir, que el Ministerio está creando tres nuevas causales, desbordando sus facultades al modificar la ley a través de la resolución demandada.

Normas violadas y concepto de su violación

Invoca como norma violada el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo en su numeral 4º, que consagra las causales para negar la inscripción en el registro sindical y en la sentencia de inexequibilidad parcial contenida en la C-567 de 2000.

El demandante señaló que su inconformidad con la norma acusada se fundamenta, en el desborde de la facultad reglamentaria ejercida por el Ministerio de la Protección Social, porque con la expedición del acto demandado se está modificando la ley, cuyo tema había sido regulado por el Código Sustantivo del Trabajo.

Contestación de la demanda

El Ministerio de la Protección Social, se opuso a las pretensiones de la demanda y al efecto señaló, que no puede alegarse que el artículo 2º de la Resolución 626 de 2008, limite la libertad sindical, por el contrario manifiesta que es armónico en su contexto con la Constitución Política, la ley y los tratados internacionales y por ende no desborda los lineamientos legales, puntualmente insiste que actuó amparado por el artículo 39 de la Constitución y el numeral 1º del artículo 373 del Código Sustantivo del Trabajo, al igual que bajo las atribuciones del Decreto 205 de 2003.

Además señala que a partir de la Sentencia de constitucionalidad C- 465 de 2008, no se le está dando aplicación a la Resolución 626 de 2008, porque el ministerio perdió competencia para ejercicio del control previo, procediendo tan solo al depósito del acta de constitución de la organización sindical, con los estatutos y la junta directiva.

Alegatos de conclusión

Del Ministerio de la Protección Social

El demandado reitera los argumentos expuestos en el planteamiento defensivo y hace un llamado hacia las sentencias C-621 de 2008, en donde la Corte analiza el artículo 361 del Código Sustantivo del Trabajo y C-465 de 2008, que establece que el depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente funciones de publicidad sin que sea necesario un control previo del Ministerio de Protección Social.

Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado

El Ministerio Público solicitó despachar favorablemente la nulidad deprecada.

Inicialmente estableció que debe estudiarse el cargo propuesto a pesar de la inaplicación por parte del ejecutivo de la resolución demandada.

Luego de un análisis sobre la potestad reglamentaria, concluyo que el acto demandado se dictó con un claro desborde de esa facultad, porque dejo de ser eminentemente reguladora para convertirse en una función legislativa al incluir por sobre la reserva legal tres nuevas causales para la improcedencia de la inscripción del registro sindical.

Consideraciones

El accionante solicita en la demanda la declaratoria de nulidad parcial del artículo 2º de la Resolución 0626 de 22 de febrero de 2008, que modificó el artículo 2º de la Resolución 1875 de 2002 en los numerales 3º, 4º y 5º expedido por el Ministro de la Protección Social.

La resolución demandada hace referencia a la inscripción en el registro sindical, conteniendo disposiciones sobre su trámite, causales de no inscripción, objeción, desistimiento y un silencio positivo.

El artículo establece lo siguiente y lo que se demanda es lo resaltado:

ART. 2º— 

Recibida la solicitud de inscripción en el registro sindical, acompañada de los documentos establecidos en el artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo y con sujeción a lo previsto en el presente artículo, el funcionario competente dispone de cinco (5) días hábiles para realizar la inscripción, mediante acto administrativo susceptible de los recursos de la vía gubernativa.

Cuando el funcionario competente establezca que la organización sindical se constituyó sin sujeción a lo previsto en el presente artículo, este procederá dentro del mismo término señalado en el inciso anterior, a negar la inscripción mediante acto administrativo susceptible de los recursos de reposición y apelación.

Las únicas causas por las cuales el funcionario competente puede negar la inscripción en el registro sindical son las siguientes:

1. Que los estatutos sean contrarios a la Constitución Política o a la ley.

2. Que la organización sindical se haya constituido con un número de miembros inferior al exigido por la ley.

3. Que la organización sindical se haya constituido para obtener fines diferentes a los derivados del derecho fundamental de asociación.

4. Que la organización sindical se haya constituido contraviniendo la clasificación establecida en el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo.

5. Que se constituya una organización sindical de industria o por rama de actividad económica, pero sus afiliados sean trabajadores de empresas que no son de la misma industria o rama de actividad económica, o sean trabajadores de una misma empresa.

El acto administrativo que niegue la inscripción en el registro sindical, deberá señalar el artículo de la Constitución Política o de la ley que se estima violado”.

Cuestión previa

Inicialmente, la Sala advierte que la Resolución 0626 de 2008, rigió a partir de la fecha de su publicación, que lo fue el 22 de febrero del mismo año, en el Diario Oficial 46.914, página 4, hasta la Sentencia C-465 de 14 de mayo de 2008; que resolvió sobre la constitucionalidad condicionada de los artículos 370 y 371 del Código Sustantivo del Trabajo, que hace referencia a la validez de la modificación de los estatutos sindicales a partir del depósito y comunicaciones de los cambios de las juntas directivas sindicales, y que dejó sin competencia para ejercer el control previo al ministerio, lo que condujo a la inaplicación del acto cuestionado según el ente demandado. Sin embargo, este hecho sobreviniente no la desenviste de su pilar de legalidad, por lo que el juez debe pronunciarse de fondo para resolver la controversia planteada en el libelo; ahora bien, en otro extremo, es evidente que hasta tanto se aplicó la resolución enjuiciada produjo efectos jurídicos que deberán revisados con la decisión que aquí se produzca.

Problema jurídico

Se centra en definir si el Ministerio de la Protección Social desbordó su potestad reglamentaria al contemplar en la Resolución 0626 de 2008, tres causales nuevas con relación al artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo para negar la inscripción en el registro sindical.

Como la controversia es de carácter meramente objetivo por tratarse de una comparación de estructuras jurídicas, la Sala revisará la fuente jurídica de la norma demandada, las decisiones judiciales que hagan referencia al tema y el límite de la potestad reglamentaria, para concluir que es procedente la nulidad impetrada.

Indica el actor que la resolución cuestionada creo tres nuevas causales para negar la inscripción en el registro sindical, habida cuenta que el numeral 4º del artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, dispone lo siguiente:

ART. 366.—Tramitación.

1) Recibida la solicitud de inscripción, el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, dispone de un término máximo e improrrogable de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación, para admitir, formular objeciones o negar la inscripción en el registro sindical.

2) En caso de que la solicitud no reúna los requisitos de que trata el artículo anterior, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social formulara por escrito a los interesados las objeciones a que haya lugar, para que se efectúen las correcciones necesarias.

En este evento el Ministerio de Trabajo dispone de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud corregida, para resolver sobre la misma.

3) Vencidos los términos de que tratan los numerales anteriores, sin que el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social se pronuncié sobre la solicitud formulada, la organización sindical quedará automáticamente inscrita en el registro correspondiente.

4) Son causales para negar la inscripción en el registro sindical únicamente las siguientes:

a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la ley;

b) Cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley,

c) “Literal inexequible” resaltado de la Sala.

PAR.—El incumplimiento injustificado de los términos previstos en el presente artículo hará incurrir al funcionario responsable en causal de mala conducta sancionable con arreglo al régimen disciplinario vigente.

La sola confrontación de esta norma con el acto demandado, evidencia que la Resolución 0626 de 2008 incluyó tres nuevas causales para negar la inscripción en el registro sindical, que hacen referencia a que la organización sindical se haya constituido para obtener fines diferentes a los derivados, o se haya constituido contraviniendo la clasificación establecida en el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo, o que se constituya una organización sindical de industria o por rama de actividad económica, pero sus afiliados sean trabajadores de empresas que no son de la misma industria o rama de actividad económica, o sean trabajadores de una misma empresa.

El artículo 39 de la Constitución establece el derecho de los trabajadores a asociarse y el principio de la libertad sindical. El reconocimiento a la libertad sindical se ha generalizado en casi todos los países del mundo, a lo cual han contribuido las modernas constituciones y múltiples instrumentos de carácter internacional, en los que ha sido incluida en la categoría de los derechos fundamentales(1), siendo su titular no solo el trabajador individualmente considerado sino también el organismo profesional, la asociación constituida por trabajadores o empleadores, el “sindicato”, utilizada esta expresión en su amplia acepción(2).

Conforme al artículo 53 de la Carta, el Tribunal Constitucional ha manifestado que todos los convenios de la OIT que han sido debidamente ratificados forman parte de la legislación interna. Al mismo tiempo, ha expresado que distintos convenios de esa organización internacional integran el bloque de constitucionalidad y que la determinación del rango de cada uno de ellos se hace caso por caso a través de la jurisprudencia. En la Sentencia C-401 de 2005(3) así lo dispuso respecto del Convenio 087 sobre libertad sindical, a tiempo que señaló en la Sentencia C-385 de 2000(4) que el derecho de asociación sindical entraña los principios de la libertad y la autonomía sindical.

De manera que es pertinente hacer referencia al Convenio 87 de la OIT - “Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación”, aprobado por la Ley 26 de 1976, que establece una serie de normas sobre la libertad sindical, por ejemplo:

“ART. 2º—

“Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

“ART. 3º—

“1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

“2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.

“ART. 4º—

“Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.

“(…).

En ese contexto se entiende que “la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autorregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2º del artículo 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos”(5).

En el orden legal colombiano, el Código Sustantivo del Trabajo en sus artículos 365 a 367, señaló el procedimiento para la inscripción del registro sindical y las causales que impiden dicho acto.

El artículo 366 ídem, fue objeto de análisis constitucional por intermedio de la Sentencia C-567 de 17 de mayo de 2000, que declaró inconstitucional el literal c), que limitaba la inscripción de un nuevo sindicato de empresa en donde ya existiere una organización de esta misma clase; de manera que las causales se circunscribieron a las contempladas en los literales a) y b), que hacen referencia a cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, o la ley, y a cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley.

Señala la norma que se podrá negar la inscripción únicamente por las causales allí contenidas. La expresión únicamente es excluyente, sin otras de su especie, es decir, no admite otras opciones a las allí consignadas, de manera que al incluir la Resolución 0626 de 2008 nuevas causales, como indefectiblemente lo fue, el ejecutivo legisló limitando la libertad sindical más allá de lo dispuesto por el legislador, vale decir, invadió la órbita del Congreso de la República excediendo su potestad reglamentaria, lo que conduce a declarar la nulidad del artículo 2º numerales 3º, 4º y 5º de la Resolución 0626 de 2008.

La potestad reglamentaria como se ha reiterado jurisprudencialmente corresponde al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa, en orden a hacer ejecutable la ley dentro de los límites de su competencia, sin sobrepasar, ni restringir los extremos señalados en ella. Ello no obsta, “como se ha señalado, para que otros órganos administrativos, en este caso los ministros del despacho, expidan reglamentos, pero tales reglamentos, no tienen, en el sistema de fuentes, la misma jerarquía de aquellos que expide el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, sino que se encuentran subordinados a ellos. Así, por ejemplo, no podría un ministro, obrando dentro de su ámbito competencial, expedir un reglamento o una regulación técnica que sea contraria a lo dispuesto en un decreto reglamentario del Presidente de la República”(6).

De manera que cuando a un ministerio le corresponde expedir una regulación técnica o especializada en su ramo, esta debe hacerse con sujeción a la ley y al reglamento que expida el Presidente de la República por virtud de la competencia general que le asigna la Constitución(7), habida cuenta que su competencia es subordinada por razón de su dependencia funcional.

Se tiene entonces que los ministros pueden ejercer competencias de regulación de carácter netamente administrativo, dentro del ámbito de sus funciones subordinadas a los reglamentos que el Presidente de la República haya expedido para la cumplida ejecución de las leyes.

Los preceptos demandados se encuentran contenidos dentro de la Resolución 0626 de 2008, expedida por el Ministro de la Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial de las conferidas por el Decreto 205 de 2003.

El Decreto 205 de 2003 “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones”, fue expedido por el Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en la Ley 790 de 2002 que fusionó el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud, conformando el Ministerio de la Protección Social; y en el literal b) del artículo 16 de la misma ley, facultó al Presidente de la República para determinar los objetivos y la estructura orgánica de los ministerios.

En el artículo 16 del citado decreto, se le confirió al ministro la facultad de reglamentar en el marco de sus competencias, las normas que regulan el empleo, el trabajo, la protección y desarrollo de la familia y la sociedad, la previsión y la seguridad social integral en el sector público y privado y, velar por su cumplimiento.

Con base en esa facultad el Ministro de la Protección Social, expidió la resolución que contiene los numerales demandados incluyendo como ya se expuso, tres nuevas causales para la improcedencia de la inscripción en el registro sindical de las contempladas en el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, desbordando así la facultad subordinada, de contera que se constituye en una causal de nulidad que conduce a dejar por fuera del ordenamiento jurídico los numerales 3º, 4º y 5º de la Resolución 626 de 22 de febrero de 2008.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

DECLÁRASE LA NULIDAD de los numerales 3º, 4º y 5º de la Resolución 626 de 22 de febrero de (2008), “por la cual se deroga la Resolución 1651 de 2007 y se modifican los artículos 2º, 3º y 5º de la Resolución 01875 de 2002”, de acuerdo a los razonamientos expuestos en la parte motiva.

LEVÁNTASE la medida de suspensión provisional ordenada mediante auto de fecha 2 de octubre de 2008.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Presidente de la sección—Víctor Hernando Alvarado Ardila—Gerardo Arenas Monsalve—Bertha Lucía Ramírez de Páez—Alfonso Vargas Rincón—Luis Rafael Vergara Quintero.

(1) Ese carácter también ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional. Cfr. T-418 de 1992 (junio 19), M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.

(2) C-621-08, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(3) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La sentencia contó con aclaraciones de voto de los magistrados Jaime Araújo Rentería, Jaime Córdoba Triviño y Manuel José Cepeda Espinosa.

(4) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(5) C-385 de 2000.

(6) C-805 de 2001. M.P. (sic).

(7) Ídem.