Sentencia 2008-00195/19466 de febrero 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 760012331000200800195-01

Nº. Interno: 19466

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Instituto de Religiosas de San José de Gerona

Demandado: Municipio de Santiago de Cali

Bogotá, D.C., cinco de febrero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación que interpuso el demandante, le corresponde a la Sala decidir si se ajustan a derecho la Resolución 41311126-0142 del 15 de febrero de 2007 y la Resolución 2118 del 25 de septiembre de 2007, que confirmó la anterior, mediante las que el municipio de Cali rechazó la solicitud de devolución del impuesto de industria y comercio, pagado por el año gravable 1999.

3.1. Problemas jurídicos.

La Sala considera que los problemas jurídicos a resolver en este caso, son los siguientes:

3.1.1. ¿Debe mediar un acto administrativo que declare sin efectos o sin validez la declaración del impuesto de industria y comercio presentada el 31 de mayo de 2002?

3.1.2. ¿En virtud de los efectos de la sentencia del 9 de noviembre de 2001, que anuló parcialmente el acuerdo 32 de 1998, en cuanto dispuso que no era legal exigir la presentación de la declaración bimensual del impuesto de industria y comercio, quedaron sin efecto las declaraciones bimensuales que por el año 1999 presentó el Instituto de Religiosas de San José de Gerona, y, por consecuencia, es válida la declaración anual del impuesto de industria y comercio (1999), que presentó el 31 de mayo de 2002?

3.1.3. ¿Tiene derecho el Instituto de Religiosas de San José de Gerona a la devolución del saldo a favor registrado en la declaración del impuesto de industria y comercio que presentó el 31 de mayo de 2002?

Previo a resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala hará un recuento de los hechos probados y relevantes para resolver la litis:

1. El Instituto de Religiosas de San José de Gerona presentó las siguientes declaraciones bimestrales del impuesto de industria y comercio, por el año gravable 1999(1):

Año gravableBimestreDeclaración y pago
1999I17 de marzo de 1999
1999II18 de mayo de 1999
1999III21 de julio de 1999
1999VI19 de enero de 2000

2. Mediante la sentencia del 9 de noviembre de 2001(2), el Consejo de Estado anuló los artículos 3º, 4º y la expresión “y se declarará en el mismo formulario de la declaración bimestral del impuesto”, contenida en el inciso primero del artículo 8º del Acuerdo 32 de 1998.

Como consecuencia, mediante Acuerdo 88 de 2001(3), se estableció la declaración anual del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Santiago de Cali.

3. En razón de la declaración de nulidad atrás mencionada y de la expedición del Acuerdo 88 de 2001, la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali expidió el Decreto 125 del 9 de abril de 2002, cuyo artículo 1º dispuso:

“Los contribuyentes de impuestos de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros que no hayan declarado los ingresos correspondientes a los años gravables 1999 y 2000, deberán presentar la declaración y liquidación privada en un formulario anual, en los siguientes plazos:

Año gravable 1999 vigencia fiscal de 2000, hasta el 17 de mayo de 2002. Año gravable 2000 vigencia fiscal de 2001, hasta el 17 de mayo de 2002.

El valor del impuesto se cancelará hasta en dos cuotas iguales en las siguientes fechas:

1ª Cuota: Se cancelará con la presentación de la declaración y liquidación privada del impuesto.

2ª Cuota: Se cancelará hasta el 31 de julio de 2002, mediante recibo expedido por la Subdirección Administrativa de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal, o en los CALIS…” (Negrita fuera de texto).

4. Posteriormente, mediante el Decreto 204 del 15 de mayo de 2002, la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali modificó los plazos establecidos en el Decreto 0125 de 2002 para la declaración y pago del impuesto de industria y comercio, así:

“Los contribuyentes de impuestos de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros que no hayan declarado los ingresos correspondientes a los años gravables 1999 y 2000, deberán presentar la declaración y liquidación privada en un formulario anual, en los siguientes plazos:

Año gravable 1999 vigencia fiscal de 2000, hasta el 31 de mayo de 2002. Año gravable 2000 vigencia fiscal de 2001, hasta el 31 de mayo de 2002.

El valor del impuesto se cancelará hasta en dos cuotas iguales en las siguientes fechas:

1ª Cuota: Se cancelará con la presentación de la declaración y liquidación privada del impuesto.

2ª Cuota: Se cancelará hasta el 31 de julio de 2002, mediante recibo expedido por la Subdirección Administrativa de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal, o en los CALIS…” (Negrita fuera de texto).

5. Con fundamento en los decretos 125 y 204 de 2002, el instituto demandante, no obstante que ya había presentado las declaraciones bimestrales del impuesto de industria y comercio, presentó la declaración anual por el año gravable 1999, el día 31 de mayo de 2002, en la que registró un saldo a favor de $ 170.767.000.

6. El 25 de mayo de 2004, el instituto demandante solicitó la devolución del saldo a favor, correspondiente al impuesto de industria y comercio por el año gravable de 1999, por un valor de $ 117.695.000.

7. El 15 de febrero de 2007, la Subdirección Administrativa de impuestos, rentas y catastro municipal de Cali rechazó la solicitud de devolución presentada por el actor, con fundamento en que la declaración presentada el 31 de mayo de 2002 era inválida, toda vez que las declaraciones del 17 de marzo, 18 de mayo y 21 de junio de 1999 y del 19 de enero de 2000 habían adquirido firmeza. Dicha decisión fue recurrida oportunamente por la demandante y confirmada en la Resolución 2118 del 15 de septiembre de 2007.

Con fundamento en los hechos probados y no controvertidos, la Sala resolverá los problemas jurídicos anteriormente planteados:

3.2. El caso concreto.

3.2.1. De si debía mediar la expedición de un acto administrativo que declarara sin efectos la declaración del impuesto de industria y comercio presentada por el demandante el 31 de mayo de 2002.

De acuerdo con el dicho del apelante, para que la declaración del impuesto de industria y comercio presentada el 31 de mayo de 2002 pudiera ser declarada inválida, debía mediar la expedición de un acto administrativo que así lo dispusiera. Dijo que, en este caso, el municipio de Cali no emitió ningún pronunciamiento respecto de dicha declaración y que, por ende, era válida. Este aspecto también fue objeto de uno de los cargos expuestos en la demanda. Sin embargo, el tribunal no dijo nada al respecto.

Contra lo dicho por el demandante, para la Sala, el municipio de Cali sí declaró la invalidez de la declaración del impuesto de industria y comercio presentada el 31 de mayo de 2002.

De hecho, esa fue la razón por la que, mediante la Resolución 41311126-0142 del 15 de febrero de 2007, decidió rechazar la solicitud de devolución del saldo a favor declarado en ese denuncio.

Si bien es cierto que en la parte resolutiva de esa resolución no declaró expresamente la invalidez de la declaración, en la parte considerativa se puede apreciar claramente que decidió tomar como inválido ese denuncio. Así argumentó esa decisión:

“En fecha 31 de mayo presentó (sic) la declaración anual de Industria y Comercio por el año 1999 vigencia fiscal 2000, bajo formulario 4108. Mediante Decreto 125 de abril 9 de 2002, se reglamentó la aplicabilidad del acuerdo 88 de Diciembre de 2001 en su artículo 1º: ‘Los contribuyentes del impuesto de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y Tableros que no hayan declarado los ingresos correspondientes a los años gravables 1.999 y 2.000 deberán presentar la declaración y Liquidación privada en un formulario anual, en los siguientes plazos:.. (Subraya la demandada).

Por lo tanto, la declaración anualizada procedía únicamente para los omisos, contribuyentes que no habían declarado los ingresos correspondientes a los años gravables 1.999 y 2.000, y no para las personas naturales o jurídicas que hubiesen cumplido con el deber formal de declarar bimestralmente.

(…).

En consecuencia las declaraciones bimestrales presentadas para el año gravable 1999 por el Instituto de Religiosas de San José de Gerona, constituyen un hecho consolidado, además se encuentran en firme y no pueden ser modificadas por este despacho so pena de violar la ley. Ellas adquieren la calidad de cosa juzgada y para tal efecto se debió haber solicitado oportunamente la respectiva corrección.

En conclusión, la declaración anual de industria y comercio presentada para el año gravable no es válida, por tal motivo no es procedente el saldo a favor por ustedes solicitado”(4). (Se subraya).

Por lo expuesto, la Sala considera que no era necesario que el municipio de Cali expidiera otro acto administrativo distinto al que rechazó la devolución del saldo a favor solicitado, para entender que, así mismo, decidió tener por no válido el denuncio del impuesto de industria y comercio que el instituto demandante presentó el 31 de mayo de 2002.

De manera que, en el entendido de que los actos administrativos demandados tomaron por no válido el denuncio del impuesto de industria y comercio que el instituto demandante presentó el 31 de mayo de 2002, se procede a analizar el segundo problema jurídico.

3.2.2. De si es válida la declaración anual del impuesto de industria y comercio (1999), que presentó el Instituto de Religiosas de San José de Gerona el 31 de mayo de 2002, o si son válidas las declaraciones bimensuales que por ese mismo año también presentó la parte demandante

Mediante sentencia del 9 de noviembre de 2001, la Sala anuló los artículos 3º, 4º y la expresión “y se declarará en el mismo formulario de la declaración bimestral del impuesto”, contenida en el inciso 1º del artículo 8º del acuerdo 32 del 30 de diciembre de 1998, proferido por el Concejo Municipal de Cali.

De acuerdo con lo dispuesto en dicha sentencia, las normas declaradas nulas eran contrarias a la ley, pues (i) modificaron el periodo gravable del impuesto de industria y comercio establecido en la Ley 14 de 1983, al señalarlo como bimestral, cuando la ley mencionada disponía que era anual y, (ii) modificaron la base gravable prevista por el legislador, pues tomaba los ingresos brutos del mismo periodo bimestral, como base de liquidación del tributo, cuando la norma legal disponía que son los ingresos brutos del año inmediatamente anterior a la vigencia fiscal.

Con fundamento en la sentencia mencionada, quedaba previsto que la declaración del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Santiago de Cali debía presentarse anualmente y liquidarse sobre los ingresos obtenidos en el año inmediatamente anterior.

Ahora bien, la Sala ha sostenido que los fallos de nulidad de los actos de carácter general, como los acuerdos municipales, únicamente pueden afectar situaciones jurídicas que no estén consolidadas, es decir aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al momento de proferirse el fallo de nulidad del acto de carácter general. En estos casos, se reitera, el efecto de la sentencia que declara la nulidad es inmediato respecto de la situación jurídica que esté por definirse, toda vez que la norma anulada resulta inaplicable al caso concreto.

El municipio demandado alegó que el fallo de nulidad parcial del Acuerdo 32 de 1998 no afectó las declaraciones bimensuales que la parte actora presentó por el impuesto de industria y comercio porque para la fecha en que se expidió el fallo, tales declaraciones ya habían adquirido firmeza.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 122 del Decreto 523 de 1999(5), las declaraciones tributarias quedarán en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado el requerimiento especial o si vencido el término para practicar la liquidación oficial de revisión, ésta no se notificó. También establece que si la declaración se presenta de manera extemporánea, el término de dos años empezará a correr a partir de la fecha de presentación de la declaración. En el mismo sentido lo dispone el artículo 714 del Estatuto Tributario Nacional.

La Sala aprecia que si se tiene en cuenta la fecha en que se surtió la declaración y pago del impuesto de industria y comercio por los bimestres declarados del año 1999, las fechas en que quedaron en firme esos denuncios son las siguientes:

Año gravableBimestreDeclaración y pagoFirmeza
1999I17 de marzo de 199917 de marzo de 2001
1999II18 de mayo de 199918 de mayo de 2001
1999III21 de julio de 199921 de julio de 2001
1999VI19 de enero de 200019 de enero de 2002

Se advierte, entonces, que para el 9 de noviembre de 2001, fecha en que se expidió la sentencia que anuló parcialmente el acuerdo 32 de 1998, efectivamente, los denuncios por los bimestres 1 a 3 estaban en firme. Por lo tanto, no había lugar a corregirlos ni a revisarlos oficialmente.

La parte actora alegó que en virtud del principio de justicia debería entenderse que el fallo del 9 de noviembre de 2001 sí dejó sin efecto los denuncios tributarios aludidos y que, por esa razón, había que entender que el municipio de Cali abrió la posibilidad de presentar el denuncio anual por el año 1999, no solo para los contribuyentes que omitieron presentar los denuncios bimensuales, sino para todos los contribuyentes.

La Sala considera que no le asiste la razón a la parte demandante pues los hechos dan cuenta de que su situación jurídica, respecto de la obligación tributaria del impuesto de industria y comercio del año 1999, ya se había consolidado.

Ahora bien, respecto de la declaración del impuesto de industria y comercio del bimestre VI, que adquirió firmeza el 19 de enero de 2002, valga precisar que la sentencia del 9 de noviembre de 2001 tampoco la afectó pues el instituto demandante no probó que ese denuncio haya sido cuestionado ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En otras palabras, adquirió firmeza sin que la propia demandante cuestionara su validez ante las autoridades administrativas y judiciales.

El demandante también alegó que obró de buena fe y que presentó la declaración anual del impuesto de industria y comercio por el año gravable 1999 porque los decretos 125 y 204 de 2001 eran confusos.

La Sala considera que tampoco le asiste la razón porque el procedimiento tributario para la presentación de las declaraciones anuales en el Municipio de Santiago de Cali no era confuso ni se prestó para diversas interpretaciones, pues los decretos 125 y 204 de 2002 claramente dispusieron que la declaración anual por los años 1999 y 2000 operaba para los contribuyentes omisos:

“Los contribuyentes de impuestos de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros que no hayan declarado los ingresos correspondientes a los años gravables 1999 y 2000, deberán presentar la declaración y liquidación privada en un formulario anual…”.

Con fundamento en los anteriores argumentos, la Sala considera que la declaración presentada por el demandante el 31 de mayo de 2002 carece de validez, pues las declaraciones bimestrales iniciales presentadas por el demandante ya habían adquirido firmeza para esa fecha y porque, además, el contribuyente no debía presentar una declaración anual de impuesto de industria y comercio por el año gravable de 1999, pues no estaba incurso en las circunstancias previstas en los decretos 125 y 204 de 2002.

3.2.3. De si el Instituto de Religiosas de San José de Gerona tenía derecho a la devolución del saldo a favor registrado en la declaración del impuesto de industria y comercio que presentó el 31 de mayo de 2002.

El rechazo de la devolución del saldo a favor, como se vio, se fundamentó en el hecho de que la petición estuvo basada en la declaración anual del impuesto de industria y comercio que la demandante presentó el 31 de mayo de 2002 por el año gravable 1999, y que el municipio demandado tomó por inválida pues el instituto demandante ya había presentado los denuncios bimestrales que, además, ya habían quedado en firme.

Habida cuenta de que la Sala le halló la razón al municipio demandado en cuanto decidió correctamente al tomar como inválida la declaración del 31 de mayo de 2002, la solicitud de devolución presentada con fundamento en este denuncio también resulta inválida y, por tanto, la Resolución 413111260142 del 15 de febrero de 2007, y la Resolución 2118 del 25 de septiembre de 2007, que la confirmó, se ajustan a derecho, tal como se dispuso en la sentencia de primera instancia.

Finalmente, la Sala no se pronunciará respecto de si la actividad desarrollada por el instituto demandante estaba sujeta al impuesto de industria y comercio, hecho mencionado en el escrito de apelación, toda vez que no fue planteado en la demanda.

Por todo lo anterior, la Sala considera que se debe confirmar la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el Instituto de Religiosas de San José de Gerona contra el Municipio de Santiago de Cali.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 15 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el Instituto de Religiosas de San José de Gerona contra el municipio de Santiago de Cali.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

1 Tomado de la contestación de la demanda (fl. 126), pues en el expediente no aparece copia de las declaraciones del impuesto de industria y comercio presentadas por la demandante por el año gravable 1999.

2 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 9 de noviembre de 2001, proferida en el expediente 12298. M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

3 Por el cual se determinan el periodo, la base gravable y la liquidación del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros.

4 Folios 5 y 6 c. p.

5 Por el cual se modifica el decreto 0498 de marzo 29 de 1996 que adopta el libro 5 del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento tributario y régimen de sanciones.