Sentencia 2008-00196 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 470012331000200800196-01

Nº interno: 18216

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Drummond Ltda.

Demandado: Municipio de Zona Bananera

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil trece.

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación que interpuso la DIAN, le corresponde a la Sala decidir sobre la pretensión de nulidad de las resoluciones 001 del 18 de abril de 2008, mediante la cual el municipio de Zona Bananera resolvió las excepciones presentadas por la demandante contra el mandamiento de pago número 006-12-2007 (Res. 285-12 de nov. 19 /2007), y 001 del 18 de junio de 2008, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera, confirmándola.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por las partes, la Sala decidirá: i) si son procedentes las excepciones de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (E.T. art. 831, num. 5º), falta de ejecutoria del título ejecutivo (E.T. art. 831, num. 3º) y falta de título ejecutivo (E.T. num. 7º, art. 831); ii) si procede la petición de indemnización de perjuicios materiales y la pérdida del costo de oportunidad del dinero a favor de la sociedad demandante y, iii) si procede condenar en costas al municipio demandado.

Para resolver, la Sala parte de los siguientes hechos probados, no discutidos:

— Que el municipio de Zona Bananera profirió las liquidaciones oficiales 34, 35, 36, 51, 64, 77, 90, 103, 116, 119, 132 y 145 de 2005; 158, 171, 184, 197, 210, 223, 236, 249, 262, 275, 289 y 302 de 2006; y 325, 328, 341, 354, 366, 379, 392, 405, 418 y 431 de 2007, mediante las que cobró a la sociedad Drummond el impuesto de alumbrado público. Estos actos administrativos fueron confirmados en la Resolución 285-5 del 19 de noviembre de 2007, con ocasión del recurso interpuesto por la demandante.

— Que con ocasión del proceso de cobro coactivo adelantado por el municipio de Zona Bananera en contra de la demandante, profirió el mandamiento de pago Resolución 285-12 del 19 de noviembre de 2007, cuyos títulos ejecutivos eran las liquidaciones oficiales antes señaladas, correspondientes al impuesto de alumbrado público de los meses de enero de 2005 hasta diciembre de 2006 y enero a octubre de 2007.

— Que la sociedad demandante propuso las excepciones de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título ejecutivo contra el mandamiento de pago librado en su contra.

— Que mediante la resolución 001 del 8 de abril de 2008, el alcalde del municipio de Zona Bananera ordenó continuar con el cobro de las liquidaciones oficiales 289 y 302 de 2006; y 325, 328, 341, 354, 366, 379, 392, 405, 418 y 431 de 2007, por la suma de $ 360.710.000, y no continuar con el cobro de las liquidaciones 34, 35, 36, 51, 64, 77, 90, 103, 116, 119, 132 y 145 de 2005; y 158, 171, 184, 197, 210, 223, 236, 249, 262 y 275 de 2006.

— Luego, con ocasión del recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo, el municipio demandado, mediante la resolución 001 del 18 de junio de 2008, resolvió confirmar la resolución 001 del 8 de abril de 2008 y no continuar con el proceso coactivo de las liquidaciones oficiales 34, 35, 36, 51, 64, 77, 90, 103, 116, 119, 132 y 145 de 2005; 158, 171, 184, 197, 210, 223, 236, 249, 262, 275, 289 y 302 de 2006; y 325 de 2007.

— Que mediante auto admisorio del 11 de abril de 2008, el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por Drummond Ltda. en contra del municipio de Zona Bananera, pretendiendo la nulidad de las liquidaciones oficiales 6, 7 y 9 del 10 de marzo; 34, 35 y 36 del 15 de marzo, 51 del 4 de abril, 64 del 4 de mayo, 77 del 4 de junio, 90 del 13 de julio, 103 del 1º de agosto, 116 del 10 de septiembre, 119 del 1º de octubre, 132 del 1º de noviembre y 145 del 1º de diciembre de 2005; 158 del 2 de enero, 171 del 1º de febrero, 184 del 1º de marzo, 197 del 1º de abril, 210 del 1º de mayo, 223 del 1º de junio, 236 del 1º de julio, 249 del 1º de agosto, 262 del 1º de septiembre, 275 del 1º de octubre y 289 del 1º de noviembre de 2006 y, 325 del 2 de enero, 328 del 1º de febrero, 341 del 1º de marzo, 354 de 2 de abril, 366 de 2 de mayo, 379 del 1º de junio, 392 del 3 de julio, 405 del 1º de agosto 418 del 1º de septiembre y, 431 del 1º de octubre de 2007; y de la Resolución 285-5 de 2007(3).

— Que mediante sentencia del 16 de abril de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo de descongestión del Circuito de Santa Marta declaró la nulidad de la Resolución 285-5 del 19 de noviembre de 2007 y de las liquidaciones oficiales de revisión del impuesto de alumbrado público y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la sociedad Drummond Ltda. no está obligada al pago de las sumas liquidadas en esos actos administrativos. Esta sentencia está ejecutoriada, teniendo en cuenta que el juzgado segundo administrativo de Santa Marta declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Zona Bananera, mediante auto del 22 de junio de dos mil doce(4).

Excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

El tribunal declaró probada la excepción, pues advirtió que para el momento en que el municipio de Zona Bananera resolvió las excepciones que propuso la demandante en contra del mandamiento de pago 285-12 del 19 de noviembre de 2007 (Res. 001 de abr. 8/2008), en particular cuando resolvió el recurso de reposición (Res. 001 de jun. 18/2008), cursaba ante ese tribunal la demanda de nulidad y restablecimiento contras las liquidaciones oficiales que soportaron el mandamiento de pago, que fue admitida mediante providencia del 11 de abril de 2008.

El municipio de Zona Bananera alegó que para el momento en que se resolvieron las excepciones propuestas por la demandante (abr. 8/2008), aún no se había admitido la demanda contra los títulos ejecutivos que soportaron el mandamiento de pago librado en su contra.

Para la Sala, la decisión del tribunal que encontró probada la excepción se debe confirmar por las siguientes razones:

El artículo 831 del estatuto tributario señala dentro de las excepciones que se pueden proponer contra el mandamiento de pago, la de “interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Esta excepción, cuyo efecto no es otro que el de suspender el proceso de cobro que se esté adelantando, se acredita con la admisión de la demanda, pues en este momento se verifica que la misma ha reunido todos los requisitos de ley para que sea conocida por el juez, y, además, se traba la relación jurídico procesal entre las partes.

De acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente, se tiene que la excepción está llamada a prosperar, teniendo en cuenta que si bien para la fecha en que fueron resueltas las excepciones (Res. 001 de abr. 8/2008), la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la demandante en contra de las liquidaciones oficiales objeto de cobro, no había sido admitida, lo cierto es que cuando el municipio de Zona Bananera resolvió el recurso de reposición (Res. 001 de jun. 18/2008), pudo haber rectificado su decisión, accediendo a la prosperidad de la excepción, teniendo en cuenta que la demanda ya había sido admitida. Sin embargo, no lo hizo.

No cabe duda, entonces, de que la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue probada e informada por la sociedad actora. No obstante, el municipio demandado se abstuvo de declararla al momento de resolver el recurso de reposición contra la resolución que negó las excepciones.

Adicionalmente, la Sala advierte que en ese proceso(5) ya se profirió fallo definitivo, en el que el Juzgado Segundo Administrativo de descongestión del Circuito de Magdalena declaró la nulidad, entre otras, de las liquidaciones oficiales 328 del 1º de febrero, 341 del 1º de marzo, 354 del 2 de abril, 366 de 2 de mayo, 379 del 1º de junio, 392 del 3 de julio, 405 del 1º de agosto, 418 del 1º de septiembre y 431 del 1º de octubre de 2007, actos estos que fueron objeto de cobro por parte del municipio de Zona Bananera en el mandamiento de pago librado en contra de la actora. Y, a título de restablecimiento del derecho, se declaró que no estaba obligada al pago del impuesto de alumbrado público liquidado en ellos.

De esa manera, si se tiene en cuenta que las liquidaciones oficiales que constituyen el título ejecutivo del mandamiento de pago 285-12 del 19 de noviembre de 2007 fueron anuladas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante sentencia del 16 de abril de 2012, sentencia que quedó ejecutoriada en virtud de que se declaró desierto el recurso de apelación que interpuso el municipio de Zona Bananera, las resoluciones que en esta oportunidad se demandan perdieron fuerza de ejecutoria, por desaparecer los fundamentos de hecho y de derecho que sirvieron de base para su expedición, razón adicional para confirmar la decisión de nulidad de los actos administrativos demandados que dispuso el a quo, por configurarse las excepciones de interposición de demanda de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y de falta de ejecutoria del título ejecutivo. Por estas circunstancias, la Sala declarará probada dicha excepción y ordenará terminar el proceso de cobro iniciado en contra de la demandante.

De si procede la indemnizacion de perjuicios materiales y por el costo de oportunidad del dinero

La sociedad actora pidió que se le reconociera una indemnización de $ 20.807.528, a título de perjuicios materiales directos, como consecuencia de la conducta abusiva del municipio de ordenar el embargo desproporcionado de las cuentas corrientes de Drummond Ltda. por valor de $ 1.082.130.000, cuando el valor que era objeto de cobro ascendía a $ 360.710.000. Este hecho, a juicio de la demandante, prueba la culpa y falla del servicio del municipio, y la conducta omisiva de lograr que el Banco de Crédito Helm Financial Services le transfiera a su orden un total de $ 131.143.

Según el artículo 837 del E.T., el funcionario ejecutor podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes de propiedad del deudor. En caso de que se hubieran decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el funcionario ejecutor deberá levantar las medidas. Igualmente, se levantarán las medidas cautelares cuando se acredite la admisión de demanda contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante con la ejecución, siempre y cuando se preste garantía bancaria o de compañía seguros, por el valor adeudado.

En el expediente se encuentra probado que mediante la Resolución 002 del 8 de abril de 2008, el municipio de Zona Bananera ordenó el embargo de los dineros que Drummond Ltda. poseía en las cuentas corrientes o de ahorros de su titularidad, hasta por la suma de $ 360.710.000, conforme con el artículo 837-1 del estatuto tributario (fl. 158).

También está probado que mediante escrito del 25 de abril de 2008, Drummond solicitó al municipio de Zona Bananera el levantamiento de la medida de embargo dictada en su contra (fl. 132)

Igualmente, que el día 16 de mayo de 2008 constituyó garantía con el Banco de Occidente, para el pago de $ 360.710.000 (fl. 141).

Y que el municipio de Zona Bananera, mediante comunicaciones radicadas en los bancos de crédito, de Occidente, GNB Sudameris, Colpatria, Santander Colmena, HSBC, BBVA y Citibank, ordenó el levantamiento de la medida cautelar de embargo decretada, junto con la devolución de los dineros retenidos a favor del municipio (fls. 162-170).

Revisado lo anterior, la Sala advierte que la demandante no probó la existencia de los supuestos perjuicios causados, pues la medida cautelar de embargo de las cuentas corrientes de Drummond Ltda. fue legítima y estuvo amparada en la ley, y, así mismo, fue levantada una vez la demandante puso en conocimiento del municipio la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra los títulos ejecutivos (liquidaciones oficiales), y una vez allegó la garantía constituida en el Banco de Occidente por el pago de la suma que era objeto de cobro $ 360.710.000.

De igual forma, la sociedad tampoco aportó prueba idónea que permita inferir la supuesta privación de la oportunidad de manejar su dinero, de efectuar inversiones y de administrar el flujo de caja, supuestamente ocasionado por la medida cautelar de embargo que adoptó el municipio. De tal manera que no procede su reconocimiento.

En consecuencia, se negarán los perjuicios reclamados.

De si procede la condena en costas

El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo dispone:

“ART. 171.—Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”.

Dicho de otro modo, es potestativo del juez condenar en costas a la parte que resulte vencida en los procesos —con excepción de las acciones públicas— conforme con una valoración de la conducta asumida por las partes durante el desarrollo del proceso, de tal modo que solo en caso de temeridad, mala fe, abuso del derecho a litigar, etc., pueda imponerse esa obligación, sin que se requiera solicitud de parte e independientemente de quien haya interpuesto la acción o el recurso(6).

En el caso particular, la Sala advierte que la conducta asumida por el municipio demandado dentro de la actuación administrativa, se desarrolló conforme lo prescribe el artículo 6º de la Constitución Política, es decir, con apego al principio de legalidad y sin extralimitación de las funciones. Además, no existe prueba alguna de que el municipio haya actuado temerariamente o de mala fe. Por lo tanto, no procede la condena en costas.

Conclusiones

De acuerdo con lo anterior, la Sala confirmará los numerales primero y tercero de la sentencia apelada; modificará el numeral segundo en el sentido de declarar, a título de restablecimiento del derecho, probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo y dará por terminado el proceso de cobro coactivo adelantado por el municipio de Zona Bananera en contra de Drummond Ltda, respecto de las obligaciones liquidadas en el mandamiento de pago 285-12 del 19 de noviembre de 2007 y las resoluciones 001 del 8 de abril de 2008 y 001 del 18 de junio de 2008 y, adicionará un numeral negando las demás pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMANSE los numerales primero y tercero de la sentencia apelada por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

2. MODIFÍCASE el numeral segundo de la sentencia apelada, el cual quedará así:

“Segundo: A título de restablecimiento del derecho DECLÁRESE probadas las excepciones de interposición de demanda de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de falta de ejecutoria del título ejecutivo. En consecuencia, ORDÉNASE terminar el proceso de cobro coactivo adelantado por el municipio de Zona Bananera en contra de Drummond Ltda., respecto de las obligaciones liquidadas en el mandamiento de pago 285-12 del 19 de noviembre de 2007 y las resoluciones 001 del 8 de abril de 2008 y 001 del 18 de junio de 2008

3. ADICIÓNASE la sentencia apelada así:

“Cuarto: Niéganse las demás pretensiones de la demanda”.

RECONÓCESE personería al abogado Marco Orlando Osorio Rodríguez para actuar en representación de la DIAN, en los términos del poder que le fue otorgado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».

(3) El expediente fue radicado inicialmente en el tribunal con el número 47001233100120080078-00. Luego, el proceso fue remitido por competencia a los Juzgados Administrativos del Circuito del Magdalena, el que fue repartido al Juzgado Segundo en Descongestión, Rad. 470013331005200900460-00.

(4) Folio 523 del C.P.

(5) Ídem 3.

(6) Consejo de Estado, sentencia complementaria del 6 de abril de 2006, Exp. 14670, M.P. Ligia López Díaz.