Sentencia 2008-00210 de enero 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 47001-23-31-000-2008-00210-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Occidental de Colombia Inc.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Referencia: Apelación sentencia – acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., veintitrés de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

Los actos acusados declararon el incumplimiento de la actora de la obligación aduanera de poner a disposición de la DIAN la mercancía relacionada en el Acta de Aprehensión núm. 1854 de 10 de noviembre de 2005 y, en consecuencia, ordenaron hacer efectiva la Póliza de Cumplimiento de Disposiciones Legales núm. 01-DL002582, certificado 01-DL003786, expedida el 16 de diciembre de 2005 por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza a favor de la empresa Occidental de Colombia S.A. por valor asegurado de $ 208’252.515.36.(9)

El objeto de dicha póliza fue: “Garantizar la obligación de poner la mercancía a disposición de la Aduana cuando en el proceso administrativo se determine su decomiso, según Acta de Aprehensión Nº 1854 de 10 de noviembre de 2005 y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4 del Decreto 4431 de 2004, modificatorio del artículo 233 del Decreto 2685 de 1999 y artículo 522 de la Resolución 4240 del 2000, modificado por el artículo 1 de la Resolución Nº 1249 de 2005 y sus modificaciones y/o adiciones vigentes a la fecha de expedición de la presente póliza.” (Resaltado fuera de texto)

Ahora bien, la primera inconformidad de la recurrente para con el fallo de primer grado consiste en que se ha debido decretar la nulidad de los actos administrativos acusados que declararon el incumplimiento de la obligación aduanera y ordenaron hacer efectiva la garantía, por cuanto el artículo 531 de la Resolución 4240 de 2000 determina que en el mismo acto en que se ordene el decomiso de la mercancía se debió haber ordenado hacer efectiva la garantía otorgada, y no en forma posterior, como en efecto se procedió mediante los actos acusados.

Para dilucidar este aspecto, debe tenerse en cuenta lo siguiente:

El artículo 4º del Decreto 4431 de 2004, “Por el cual se modifica el Decreto 2685 de 1999”, vigente para la época de los hechos objeto de estudio, era del siguiente tenor:

“ART. 4º—El artículo 233 del Decreto 2685 de 1999, quedará así:

"ART. 233.—Garantía en reemplazo de aprehensión.

La autoridad aduanera podrá autorizar la entrega de las mercancías aprehendidas, cuando sobre estas no existan restricciones legales o administrativas para su importación, o cuando se acredite el cumplimiento del respectivo requisito, previo el otorgamiento, dentro del término para presentar el documento de objeción a la aprehensión de que trata el artículo 505-1 del presente decreto, de una garantía por el valor en aduana de la misma y el ciento por ciento (100%) de los tributos aduaneros a que hubiere lugar, cuyo objeto será respaldar en debida forma la obligación de poner la mercancía a disposición de la Aduana, cuando en el proceso administrativo se determine su decomiso. El término de constitución será fijado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

El reemplazo de la aprehensión de la mercancía por la garantía de que trata el inciso anterior se deberá solicitar en el documento de objeción a la aprehensión anexando la garantía correspondiente, sobre la cual se pronunciará la autoridad competente a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación.

Contra la negativa de la solicitud procederá el recurso de reposición que se resolverá dentro de los tres (3) días siguientes a su interposición.

"El otorgamiento de la garantía, de acuerdo con lo previsto en el inciso anterior, permite la disposición del bien por parte del declarante.

La garantía se hará efectiva cuando una vez ordenado el decomiso de la mercancía, esta no pueda colocarse a disposición de la autoridad aduanera, por haber sido consumida, destruida o transformada. Si la mercancía es un bien no perecedero y se ha ordenado su decomiso, deberá presentarse declaración de legalización, en la que se cancele, además de los tributos aduaneros, el rescate en los términos previstos en el artículo 231 del presente decreto, so pena de que se haga efectiva la garantía.

Una vez se haga efectiva la garantía, no procederá la imposición de sanción alguna, sin perjuicio de que la autoridad aduanera pueda hacer efectivo el decomiso, cuando no se hubiere presentado declaración de legalización de mercancías no perecederas.

Cuando en el proceso administrativo se determine que no había lugar a la aprehensión, la garantía no se hará efectiva y se devolverá al interesado.

PAR.—No habrá lugar a la constitución de la garantía en reemplazo de aprehensión, cuando no sea procedente la presentación de la declaración de legalización de las mercancías aprehendidas en los términos previstos en este decreto.

Cuando la aprehensión se realice dentro del proceso de importación y en todos los casos en los que se cuente con el valor en aduana, la garantía se constituirá por dicho valor, más el cien por ciento (100%) de los tributos aduaneros a que hubiere lugar. En su defecto, se constituirá sobre el avalúo consignado en el acta de aprehensión, más el cien por ciento (100%) de los tributos aduaneros. Cuando se trate de mercancías que requieran conceptos o análisis especializados y el avalúo definitivo resulta superior al consignado en el acta de aprehensión, el interesado deberá ajustar la garantía conforme con el avalúo definitivo más el cien por ciento (100%) de los tributos aduaneros, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación por estado del auto mediante el cual se ordena su reajuste, so pena de quedar sin efecto la autorización de entrega de la mercancía o de entender desistida la petición.” (Resaltado fuera de texto)

Por su parte, el artículo 1º de la Resolución 1249 de 2005, “Por la cual se modifica parcialmente y adiciona la Resolución 4240 de 2000”, disponía lo siguiente:

“ART. 1º—Modificar el artículo 522 de la Resolución 4240 de 2000, el cual quedará así:

ART. 522.—Garantía en reemplazo de aprehensión. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 233 del Decreto 2685 de 1999, la garantía deberá constituirse por un término de quince (15) meses.

Cuando la aprehensión se realice dentro del proceso de importación y en todos los casos en los que se cuente con el valor en aduana, la garantía se constituirá por dicho valor, más el cien por ciento (100%) de los tributos aduaneros a que hubiere lugar. En su defecto, se constituirá sobre el avalúo consignado en el acta de aprehensión, más el cien por ciento (100%) de los tributos aduaneros.

Cuando se trate de mercancías que requieran conceptos o análisis especializados y el avalúo definitivo resulta superior al consignado en el acta de aprehensión, el interesado deberá ajustar la garantía conforme con el avalúo definitivo más el cien por ciento (100%) de los tributos aduaneros, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación por estado del auto mediante el cual se ordena su reajuste, so pena de quedar sin efecto la autorización de entrega de la mercancía o de entender desistida la petición.”

A su vez, el artículo 531 de la Resolución 4240 de 2000, “Por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999”, dispone:

“ART. 531.—Efectividad de garantías cuyo pago se ordena en un proceso administrativo sancionatorio. En el acto administrativo que decide de fondo la imposición de una sanción, el decomiso de una mercancía o la formulación de una Liquidación Oficial, se ordenará hacer efectiva la garantía, si a ello hubiere lugar y se notificará a la entidad garante.

Si dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo de que trata el inciso anterior, el usuario, el Banco o la Compañía de Seguros no acredita, con la presentación de la copia del Recibo Oficial de Pago en Bancos, la cancelación del monto correspondiente, remitirá a la División de Cobranzas el original de la garantía y copia del acto administrativo donde se ordena su efectividad, para que se adelante el correspondiente proceso de cobro.”

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 233 del Decreto 2685 de 1999, transcrito, la norma prevé la constitución de la garantía en reemplazo de la mercancía aprehendida, con el objeto de garantizar su preservación y ponerla a disposición de la autoridad aduanera cuando una vez finalizado el proceso administrativo en que se defina su situación jurídica se ordene su decomiso, debiendo en este caso hacerse efectiva la garantía cuando no pueda ponerse a disposición de la DIAN por haber sido consumida, destruida o transformada o no se hubiere presentado la declaración de legalización si se trata de un bien no perecedero. Ello, por cuanto como lo ha señalado la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencia de 30 de marzo de 2006 (Expediente núm. 1998-01372, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), una vez en firme la resolución de decomiso, la mercancía pasa a ser de propiedad de la Nación, por lo que se debe poner inmediatamente a disposición de la autoridad, cuyo incumplimiento, como ya se indicó, impone que se disponga la efectividad de la garantía.

En ese sentido, la Sala considera que para hacer efectivas las garantías constituidas en reemplazo de la aprehensión, se debe aplicar el procedimiento señalado en el artículo 530 de la Resolución 4240 de 2000(10), toda vez que la definición de la situación jurídica de la mercancía se efectúa en un proceso previo a la obligación de poner a disposición la mercancía. En otros términos, si se requiere hacer efectiva la garantía, deberá aplicarse el procedimiento señalado en la indicada norma para hacer efectivas las garantías cuyo pago no esté condicionado a un procedimiento administrativo previo.

En el mismo orden, si bien es cierto que el artículo 531 de la Resolución 4240 de 2000 señala que “En el acto administrativo que define de fondo la imposición de una sanción, el decomiso de una mercancía o la formulación de una liquidación oficial, se ordenará hacer efectiva la garantía, si a ello hubiere lugar, y se notificará a la entidad garante”, no lo es menos que tal previsión hace alusión exclusivamente a la orden de hacer efectiva la garantía, pues, como atrás se indicó, el procedimiento a seguir es el contemplado en el artículo 530 de la indicada resolución.

Lo anterior pone de manifiesto que la actuación administrativa concerniente a declarar el incumplimiento de una obligación garantizada mediante póliza de compañía de seguros es consecuencial o posterior a la actuación administrativa que se surte para resolver la situación jurídica de la mercancía, como así lo ha considerado esta misma Sección en diversas providencias, entre otras, en sentencia de 18 de octubre de 2007(11), con ponencia del Consejero de Estado Marco Antonio Velilla Moreno, en la cual se discurrió así:

“Que el objeto de dicha póliza fue: ´Garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes relacionadas con poner la mercancía a disposición de la Aduana cuando el proceso administrativo ordene su decomiso….´ Lo anterior pone de manifiesto que la actuación administrativa concerniente a declarar el incumplimiento de una obligación garantizada mediante póliza de compañía de seguros es consecuencial o posterior a la actuación administrativa que se surte para resolver la situación jurídica de la mercancía. Es decir, que solamente se puede declarar el incumplimiento y hacer efectivas las garantías si las autoridades aduaneras al resolver la situación jurídica de una mercancía ordenan su decomiso y el administrado no pone a disposición de aquella la misma para que se materialice dicha medida.

En este caso, los actos administrativos que ordenaron el decomiso de la mercancía de la actora fueron objeto de demanda ante esta jurisdicción y por sentencia de 28 de abril de 2005, de esta Sección, (Expediente 2001-0162), Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), se confirmó la decisión de primer grado denegatoria de las pretensiones de la demanda. Significa lo precedente que los actos administrativos que ordenaron el decomiso, conservaron su presunción de legalidad, mediante una decisión definitiva que hizo tránsito a cosa juzgada, razón por la cual no puede, mediante esta acción, pretenderse desvirtuar tal presunción, como sucedería si la Sala entrara a analizar los cargos referentes a las actuaciones de la DIAN relacionados con las motivaciones para ordenar el decomiso.

Resta sí advertir que no estaba obligada la DIAN a esperar los resultados del proceso adelantado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contra los actos que dispusieron el decomiso para proceder a declarar el incumplimiento de las obligaciones garantizadas en la póliza y ordenar su efectividad, sino bastaba que se cumpliera la circunstancia de no haberse puesto a disposición de la entidad la mercancía, ya que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 63 del C.C.A. habían adquirido firmeza y según las voces del artículo 64 ibídem, tenían carácter ejecutivo y ejecutorio, lo que implica que eran suficientes por sí mismos para que la Administración pudiera ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.´” (subrayas y negrillas fuera de texto)

En lo referente a la incompetencia para expedir los actos acusados por parte de la División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santa Marta, que se aduce por la recurrente, basta con señalar que ella se deriva de lo dispuesto en el artículo 56 numeral 2 de la Resolución 1618 de 2006, en cuanto en él se dispone

“ART. 56.—División de Liquidación. Son funciones de la División de Liquidación las siguientes:

(…)

3. Expedir el acto administrativo mediante el cual se ordena la efectividad de garantías, cuando tal función no corresponda a otra dependencia.” (Resaltado fuera de texto)

Finalmente, en relación con el señalamiento de la recurrente según el cual, la falta de notificación del acto administrativo que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera y ordenó la efectividad de la póliza, si bien no incide en la validez del mismo, como lo indicó el a quo, impide a la DIAN hacerla efectiva o efectuar su cobro, la Sala considera que carece en absoluto de vocación de prosperar, toda vez que a folios 196 a 199 del cuaderno principal obran copias auténticas de las comunicaciones números 022536 y 022537 de 13 de septiembre de 2007 dirigidas tanto a la parte actora como a la Compañía Aseguradora de Fianzas Confianza S.A., mediante las cuales se les cita a comparecer ante la DIAN dentro del término en ellas previsto para notificarles de manera personal la Resolución 01330 de 13 de septiembre de 2007, al igual que copia del Edicto núm. 000141, fijado el 21 de septiembre de 2007 y desfijado el 4 de octubre de la misma anualidad, con el cual se surtió la notificación de dicho acto.

Consecuente con lo anterior, al no desvirtuarse la legalidad de los actos administrativos acusados, habrá de confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte dispositiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación, proferida el 28 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

2. Reconócese personería a los Abogados Juan Manuel Camargo González y Ángela María Rodríguez Hernández como apoderados de Occidental de Colombia Inc. y de la Nación-Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los términos y para los efectos de los poderes que obran a folios 15 y 42 del cuaderno núm. 2, respectivamente.

3. Deniégase el reconocimiento de personería al Abogado Gustavo Adolfo Guzmán Rodríguez como apoderado de Almaviva S.A., a quien le sustituyó el poder la Abogada Lina María Ocampo Tenorio (fl. 38 cuad. 2), pues no ha acreditado su calidad de abogado inscrito, en los términos del artículo 67 del C. de P.C.

Ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

9 Folio 97 cuad. 3.

10 “ART. 530.—Procedimiento para hacer efectivas las garantías cuyo pago no está condicionado a un procedimiento administrativo sancionatorio previo. En aquellos eventos en que las garantías deban hacerse efectivas, sin que me medie un procedimiento administrativo para la imposición de sanción por infracción aduanera o para la definición de la situación jurídica de un mercancía o para la expedición de una liquidación oficial, la Dependencia competente deberá, dentro del mes siguiente al de la fecha en que establezca el incumplimiento de la obligación garantizada, comunicar al usuario o responsable de este hecho, otorgándole un término de diez (10) días para que dé respuesta al oficio o acredite el pago correspondiente o el cumplimiento de la obligación, si a ello hubiere lugar.
Vencido el término anterior, si el usuario no responde el oficio, no acredita el pago o el cumplimiento de la obligación, se remitirá el expediente a la División de Liquidación para que dentro de los quince (15) días siguientes profiera la resolución que declare el incumplimiento de la obligación y, en consecuencia ordene hacer efectiva la garantía por el monto correspondiente. Esta providencia se notificará conforme a lo previsto en el Código Contencioso Administrativo y contra ella procederán los recursos previstos en el mismo Código.
Dentro de los diez (120) días siguientes a la ejecutoria de la citada resolución, el Banco o la Compañía de seguros deberá acreditar, con la presentación de la copia del Recibo Oficial de pago en Bancos la cancelación del monto correspondiente. Vencido este término sin que se hubiere producido dicho pago, se remitirá el original de la garantía y copia de la resolución con la constancia de su ejecutoria a la División de Cobranzas.” (Resaltado fuera de texto)

11 Exp. 25000-23-24-000-2001-00980.