Sentencia 2008-00219 de abril 18 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001 0324 000 2008 00219 00

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Pedro José Bautista Moller

Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública.

Bogotá, D.C., dieciocho de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

Observa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar si el Presidente de la República excedió su potestad reglamentaria al expedir los artículos 14 del Decreto 2272 de 2005 y 1º del Decreto 4476 de 2007.

A efectos de aclarar si el cargo expuesto por el demandante encuentra asidero, es menester transcribir el texto de las disposiciones acusadas:

“DECRETO 2272 DE 2005

(Agosto 10)

por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de los organismos y entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 5º del Decreto 770 de 2005,

DECRETA:

ART. 14.—Experiencia. Modificado por el artículo 1º, Decreto Nacional 4476 de 2007. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio.

Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifica en profesional, relacionada, laboral y docente.

Experiencia profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional, tecnológica o técnica profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo.

(…)”

“DECRETO 4476 DE 2007

(Noviembre 21)

por el cual se modifica el Decreto 2272 de 2005.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 5º del Decreto 770 de 2005,

ART. 1º—Modifíquese el artículo 14 del Decreto 2272 de 2005, en relación con la definición de experiencia profesional y experiencia relacionada, la cual quedará así:

Experiencia profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo.

(…)”.

6.1. Desconocimiento de las leyes 842 de 2003 y 435 de 1998.

Las citadas normas fueron expedidas por el Congreso de la República en cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 26 de la Carta Suprema(3), con el fin de regular el ejercicio de profesiones específicas, esto es, la arquitectura, ingenierías y carreras afines(4), definiendo lo que debía entenderse por ejercicio profesional de arquitectura(5) (L. 435/98) y de ingeniería(6) (L. 842/2003).

El legislador también definió los requisitos que debían obtenerse para ejercer tales profesiones, o lo que es lo mismo, determinó a partir de qué momento se entiende que el ejercicio de una actividad de las relacionadas con anterioridad se considera experiencia profesional:

“Ley 435 de 1998

ART. 3º—Requisitos para el ejercicio de la profesión de arquitectura y sus profesiones auxiliares. Para ejercer la profesión de arquitectura se requiere acreditar su formación académica e idoneidad profesional, mediante la presentación del título respectivo conforme a la ley y obtener la tarjeta de matrícula profesional expedida por el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares.

Para ejercer cualesquiera de las profesiones auxiliares de arquitectura, se requiere acreditar su formación académica e idoneidad profesional, mediante la presentación del respectivo título como técnico profesional o de formación tecnológica conforme a la ley y obtener el certificado de inscripción profesional expedido por el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares”.

“Ley 842 de 2003

ART. 12.—Experiencia profesional. Para los efectos del ejercicio de la ingeniería o de alguna de sus profesiones afines o auxiliares, la experiencia profesional solo se computará a partir de la fecha de expedición de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, respectivamente. Todas las matrículas profesionales, certificados de inscripción profesional y certificados de matrícula otorgados con anterioridad a la vigencia de la presente ley conservan su validez y se presumen auténticas”.

Bajo tales premisas, es claro que se trata de una regulación general sobre el ejercicio profesional de las dos carreras que sólo puede ser modificada por otra del mismo rango, lo cual es visiblemente reafirmado, si se observa que el Congreso de la República mediante la elaboración de la nueva Ley 1325 del 13 de julio de 2009(7) volvió a regular lo relacionado con el ejercicio de la ingeniería; o si por ejemplo se tiene en cuenta lo previsto en la Ley 43 de 1990 que prevé un régimen especial para los contadores públicos.

Debe la Sala entonces precisar que en este caso no es procedente invocar como violadas por los actos acusados, las leyes 435 de 1998 y 842 de 2003, sobre ejercicio profesional de la arquitectura y las ingenierías respectivamente, puesto que estas en nada son desarrolladas por los decretos demandados. Estos reglamentan, como expresamente se señala, en su encabezamiento “el Decreto-Ley 770 de 2005” sobre función pública.

Tan claro es lo anterior, que el mismo Decreto 2272 de 2005 (acusado) en el capítulo cuarto cuando se refiere a los requisitos generales para el ejercicio del empleo previó que cuando la Constitución o la ley dispongan otra clase de requisitos para el ejercicio de empleos se aplicará la disposición “especial”, entendiendo que si dentro del ordenamiento jurídico existe norma que regule de manera concreta una profesión se aplicará lo dispuesto en esa norma:

“ART. 25.—Requisitos determinados en normas especiales. Para el ejercicio de los empleos correspondientes a los diferentes niveles jerárquicos, que tengan requisitos establecidos en la Constitución Política o en la ley, se acreditarán los allí señalados” (resaltado fuera de texto).

Despejado así el primero de los cargos del demandante, debe la Sala referirse a los referidos al exceso en la potestad reglamentaria.

6.2. Exceso en la potestad reglamentaria.

El Decreto 2272 de 2005 fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y en las facultades otorgadas por el artículo 5º del Decreto-Ley 770 de 2005.

A su vez, este decreto-ley fue proferido en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el numeral 3º del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, y estableció “… el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del orden nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004”. Su artículo 5º dispone lo siguiente:

“ART. 5º—Competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los empleos. El Gobierno Nacional determinará las competencias y los requisitos de los empleos de los distintos niveles jerárquicos, así:

(…).

5.2.1. Nivel directivo.

(…).

5.2.2. Nivel asesor

(…).

5.2.3. Nivel profesional

(…).

5.2.4. Nivel técnico

(…).

5.2.5. Nivel asistencial

(…).

PAR.—Cuando para el desempeño de un empleo se exija una profesión, arte u oficio debidamente reglamentado, los grados, títulos, licencias, matrículas o autorizaciones previstas en las normas sobre la materia no podrán ser compensados por experiencia u otras calidades, salvo cuando la ley así lo establezca”.

En tal orden, como el Decreto 770 de 2005 que tiene fuerza de ley, le atribuyó la facultad al ejecutivo de determinar los requisitos y competencias para acceder a los empleos, y en cumplimiento de ello se profirió el Decreto 2272 demandado, el exceso de la potestad reglamentaria que invoca el actor debe circunscribirse a la norma transcrita.

En efecto, el capítulo III del Decreto 2272 regula el tema de los “factores y estudios para determinar los requisitos” para acceder a los empleos públicos, entre los que se cuenta la educación formal, no formal, y el que importa para el caso bajo examen, la experiencia. En el artículo 14 se desarrolla este último ítem, conceptualizando lo que debe entenderse por experiencia profesional.

A su vez, el artículo 1º del Decreto 4476 del 21 de noviembre de 2007 (también censurado en esta sede) que modificó el 14 del Decreto 2272 de 2005, modificó la definición de tal concepto, dentro de la órbita de competencia que precisamente le confirió el Decreto 770 de 2005.

Así pues, encuentra la Sala que los actos administrativos impugnados se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, pues son el desarrollo de una atribución de reglamentación, ejercida dentro de los parámetros autorizados para ese efecto, esto es, la determinación de requisitos y competencias para acceder a los empleos públicos.

6.3. Conclusión.

Así las cosas, debe entenderse que las disposiciones contenidas en las normas enjuiciadas señalan los requisitos generales que se deben tener en cuenta para tener por acreditada la experiencia profesional para acceder a empleos públicos, siempre que no exista una disposición legal o constitucional que establezca unos requerimientos específicos para el ejercicio de determinado cargo.

Siendo ello así, el Gobierno Nacional en manera alguna ha invadido competencias propias del legislador, al punto de que no desconoció el mandato previsto en las leyes generales adoptadas para regular el ejercicio de las profesiones de arquitectura e ingeniería, y por ello, no desbordó en ningún momento su potestad reglamentaria.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. Se reconoce personería al abogado Manuel Alejandro Cruz Hernández como apoderado de la entidad demandada de conformidad con el poder que obra a folio 130 de este cuaderno.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 18 de abril de 2013».

(3) “ART. 26.—Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.

Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de estos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles”.

(4) El objeto de la Ley 435 de 1998 es el de “… reglamentar el ejercicio de la profesión de arquitectura y sus profesiones auxiliares, se crea el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares, se dicta el código de ética profesional, se establece el régimen disciplinario para estas profesiones, se reestructura el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares y otras disposiciones”.

Así mismo, la Ley 842 de 2003 determina “… la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el código de ética profesional y se dictan otras disposiciones”.

(5) Ley 435 de 1998: “ART. 1º—Definiciones. Para todos los efectos legales, entiéndase por arquitectura, la profesión a nivel universitario, cuya formación consiste en el arte de diseñar y crear espacios, de construir obras materiales para el uso y comodidad de los seres humanos, cuyo campo de acción se desarrolla fundamentalmente con un conjunto de principios técnicos y artísticos que regulan dicho arte.

El ejercicio profesional de la arquitectura es la actividad desarrollada por los arquitectos en materia de diseño, construcción, ampliación, conservación, alteración o restauración de un edificio o de un grupo de edificios. Este ejercicio profesional incluye la planificación estratégica y del uso de la tierra, el urbanismo y el diseño urbano. En desarrollo de las anteriores actividades, el arquitecto puede realizar estudios preliminares, diseños, modelos, dibujos, especificaciones y documentación técnica, coordinación de documentación técnica y actividades de otros profesionales especializados, planificación, economía, coordinación, administración y vigilancia del proyecto y de la construcción.

Son profesiones auxiliares de la arquitectura, aquéllas amparadas por el título académico de formación técnica profesional, tecnológica, conferido por instituciones de educación superior, legalmente autorizadas y que tengan relación con la ejecución o el desarrollo de las tareas, obras o actividades de la arquitectura en cualesquiera de sus ramas”.

“ART. 2º—Concepto - ejercicio de la profesión de arquitectura. Para efectos de la presente ley, se entiende por ejercicio de la profesión de arquitectura, la actividad desarrollada por los arquitectos en materia de:

a) Diseño arquitectónico y urbanístico, estudios preliminares, maquetas, dibujos, documentación técnica y especificación, elaboración de planos de esquemas básicos, anteproyectos y proyectos arquitectónicos y urbanísticos;

b) Realización de presupuesto de construcción, control de costos, administración de contratos y gestión de proyectos;

c) Construcción, ampliación, restauración y preservación de obras de arquitectura y urbanismo, que comprenden entre otras la ejecución de programas y el control de las mismas, cualesquiera sea la modalidad contractual utilizada, siempre y cuando se circunscriban dentro de su campo de acción;

d) Interventoría de proyectos y construcciones;

e) Gerencia de obras de arquitectura y urbanismo;

f) Estudios, asesorías y consultas sobre planes de desarrollo urbano, regional y ordenamiento territorial;

g) Estudios, trámites y expedición de licencias de urbanismo y construcción;

h) Elaboración de avalúos y peritazgos en materias de arquitectura a edificaciones;

i) Docencia de la arquitectura;

j) Las demás que se ejerzan dentro del campo de la profesión de la arquitectura”.

(6) Ley 842 de 2003: “ART. 1º—Concepto de ingeniería. Se entiende por ingeniería toda aplicación de las ciencias físicas, químicas y matemáticas; de la técnica industrial y en general, del ingenio humano, a la utilización e invención sobre la materia.

ART. 2º—Ejercicio de la ingeniería. Para los efectos de la presente ley, se entiende como ejercicio de la ingeniería, el desempeño de actividades tales como:

a) Los estudios, la planeación, el diseño, el cálculo, la programación, la asesoría, la consultoría, la interventoría, la construcción, el mantenimiento y la administración de construcciones de edificios y viviendas de toda índole, de puentes, presas, muelles, canales, puertos, carreteras, vías urbanas y rurales, aeropuertos, ferrocarriles, teleféricos, acueductos, alcantarillados, riesgos, drenajes y pavimentos; oleoductos, gasoductos, poliductos y en general líneas de conducción y transporte de hidrocarburos; líneas de transmisión eléctrica y en general todas aquellas obras de infraestructura para el servicio de la comunidad;

b) Los estudios, proyectos, diseños y procesos industriales, textiles, electromecánicos, termoeléctricos, energéticos, mecánicos, eléctricos, electrónicos, de computación, de sistemas, teleinformáticos, agroindustriales, agronómicos, agrícolas, agrológicos, de alimentos, agrometeorológicos, ambientales, geofísicos, forestales, químicos, metalúrgicos, mineros, de petróleos, geológicos, geodésicos, geográficos, topográficos e hidrológicos;

c) La planeación del transporte aéreo, terrestre y náutico y en general, todo asunto relacionado con la ejecución o desarrollo de las tareas o actividades de las profesiones especificadas en los subgrupos 02 y 03 de la clasificación nacional de ocupaciones o normas que la sustituyan o complementen, en cuanto a la ingeniería, sus profesiones afines y auxiliares se refiere. También se entiende por ejercicio de la profesión para los efectos de esta ley, el presentarse o anunciarse como ingeniero o acceder a un cargo de nivel profesional utilizando dicho título.

PAR.—La instrucción, formación, enseñanza, docencia o cátedra dirigida a los estudiantes que aspiren a uno de los títulos profesionales, afines o auxiliares de la ingeniería, en las materias o asignaturas que impliquen el conocimiento de la profesión, como máxima actividad del ejercicio profesional, solo podrá ser impartida por profesionales de la ingeniería, sus profesiones afines o sus profesiones auxiliares, según el caso, debidamente matriculados”.

(7) Diario Oficial Nº 47.409 de 13 de julio de 2009.