SENTENCIA 2008-00228/20939 DE AGOSTO 30 DE 2016

 

Sentencia 2008-00228/20939 de agosto 30 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 23001 23 31 000 2008 00228 01

Número Interno: 20939

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad

Demandante: Clara María González Zabala

Demandado: Municipio de Ayapel - Córdoba

Bogotá, D.C., treinta de agosto de dos mil dieciséis.

Extractos« 2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Problema jurídico

Conforme con los supuestos narrados, a la Sala le correspondería analizar el caso concreto en los estrictos términos del recurso de apelación interpuesto por la empresa impugnante Unión Temporal Alumbrado Público Ayapel.

No obstante, dado que el Ministerio Público pidió que se anulara la totalidad del artículo 5º de Acuerdo 008 de 2006, que autorizó al alcalde municipal, “para que establezca los valores de la contribución especial para el servicio de alumbrado público a aplicar en el municipio”, la Sala concreta el problema jurídico a establecer si el concejo municipal de Ayapel estaba facultado para regular el tributo de alumbrado público y, concretamente, delegar en el alcalde la función de regular las tarifas del tributo conforme con los parámetros establecidos en el artículo 5º del Acuerdo 008 de 2006.

Para resolver este problema jurídico, la Sala considera necesario traer a colación la jurisprudencia reiterada de esta Sección, relacionada con la facultad de los municipios para establecer el impuesto de alumbrado público en sus respectivos territorios y, a continuación, resolverá el caso concreto(9).

2.2. De si el concejo municipal de Ayapel estaba facultado para regular el tributo de alumbrado público y, concretamente, delegar en el alcalde la función de regular las tarifas del tributo conforme con los parámetros establecidos en el artículo 5º del Acuerdo 008 de 2006.

En la sentencia del 9 de julio de 2009(10), la Sala modificó la jurisprudencia respecto de la facultad de los Concejos Municipales en materia impositiva.

El cambio de postura obedeció al análisis de legalidad de un acuerdo que, en desarrollo de la Ley 97 de 1913, estableció los elementos del impuesto “sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y analógicas”. En dicha sentencia se determinó la legalidad del acuerdo demandado con fundamento, principalmente, en la Sentencia C-504 de 2002, mediante la que, la Corte Constitucional determinó la vigencia de los literales d) e i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y declaró que son exequibles bajo el entendido de que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley.

Dijo la Corte, en concreto, refiriéndose a los dos literales, lo siguiente:

“Según se vio en líneas anteriores, el caso bajo estudio abarca las facultades impositivas otorgadas por el Congreso al Concejo de Bogotá para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público y el impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas; al igual que para organizar su cobro y darle al recaudo el destino que juzgue más conveniente a la atención de los servicios municipales. De lo cual se sigue que el Legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para crear los tributos impugnados, para estructurar el trámite de su cobro y, para fijar con apoyo en su aforo las apropiaciones presupuestales atinentes a la atención de los servicios municipales. (…)”.

(…) en lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores. En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos. Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.

Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.

Bajo este esquema conceptual y jurídico (…) los literales combatidos exhiben las notas distintivas de la legalidad constitucional, toda vez que en conexidad con el inciso que los precede, le señalan al Concejo de Bogotá un marco de acción impositiva sin hacerle concesiones a la indeterminación ni a la violación de la autonomía territorial que asiste al hoy Distrito Capital. Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos —empresas de luz eléctrica y de gas— y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas. Es decir, en armonía con los artículos 338 y 313-4 de la Constitución Política, que a las claras facultan a las asambleas y concejos para votar los tributos de su jurisdicción bajo la concurrencia del ordenamiento superior y de la ley, los segmentos acusados guardan —con la salvedad vista- la consonancia constitucional exigida a la ley en materia de tributos territoriales. Por lo demás, en gracia de discusión podría anotarse que si bien al amparo del anterior ordenamiento constitucional los literales demandados pudieron entrañar algún vicio de inconstitucionalidad, es lo cierto que en términos de la actual Constitución Política tales literales destacan por su exequibilidad, con la salvedad expresada.” (negrilla fuera de texto)

Por lo tanto, en la Sentencia del 9 de julio de 2009, proferida por esta Sala, haciendo alusión al precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, se decidió retomar los planteamientos generales sobre la potestad impositiva de las entidades territoriales expuestos en la Sentencia de 15 de octubre de 1999(11), Expediente 9456, C.P. Julio E. Correa Restrepo en la que se señaló que “(…) en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.”

También se acogió, de la sentencia citada que, “(…) creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”. (negrilla fuera de texto)

Así mismo, se retomó del citado fallo que “(…) Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, ésta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con éste.”(12) (negrilla fuera de texto)

Se anunció en la Sentencia del 9 de julio de 2009 que la doctrina judicial planteada en el año 1994 por el mismo Consejo de Estado es concordante, incluso, con la Sentencia C-035 de 2009 que indicó que “(…) la jurisprudencia ha admitido que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador: (i) la autorización del gravamen y (ii) la delimitación del hecho gravado”.

Entonces, conforme con lo anterior, el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, que creó el impuesto de alumbrado público, facultó al Concejo de Bogotá para fijar los elementos del impuesto y, por disposición de la Ley 84 de 1915, esa facultad se hizo extensiva a todos los municipios.

Conforme con lo expuesto, la Sala considera que el Municipio de Ayapel, al establecer el impuesto de alumbrado público en su respectiva jurisdicción no excedió la autonomía impositiva que le fue conferida, pues tanto la Constitución como la misma Ley 97 de 1913, extendida a los municipios por la Ley 84 de 1915, le otorgó la potestad para establecer los elementos del tributo en su jurisdicción.

No obstante lo anterior, el Concejo Municipal de Ayapel no estaba facultado para delegar en el alcalde la facultad para regular la tarifa del tributo, por la sencilla razón de que el cobro por el servicio de alumbrado público tiene la naturaleza jurídica de un impuesto.

Así lo precisó la Sala en la sentencia(13) del 6 de agosto de 2009. En ese entendido, los elementos del impuesto debe fijarlos directamente el concejo municipal.

La naturaleza de contribución especial la fijó el artículo primero del Acuerdo 008 de 2006, norma que, por lo tanto, se anulará parcialmente en cuanto contiene la siguiente expresión “el cual se considera en adelante como una contribución especial de carácter obligatorio”. En concordancia con lo anterior, como el yerro conceptual se extiende a toda la regulación, el condicionamiento se ampliará a todas las referencias que contenga cualquier otro artículo de dicho cuerpo normativo(14).

En consonancia con lo anterior, y acogiendo el concepto del Ministerio Público, la Sala anulará la totalidad del artículo quinto del Acuerdo 008 de 2006, proferido por el Concejo Municipal de Ayapel, en tanto la facultad para definir los elementos de los tributos es indelegable, conforme con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política.

En efecto, el artículo 338 ibídem establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Sin embargo, pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Por lo anterior, la Sala adicionará la decisión de la primera instancia, para declarar la nulidad de la expresión “el cual se considera en adelante como una contribución especial de carácter obligatorio” contenida en el artículo primero del Acuerdo 008 de 2006, condicionamiento que se ampliará a todas las referencias que contenga cualquier otro artículo de dicho cuerpo normativo. Así mismo, se modificará la decisión para declarar la nulidad de todo el artículo quinto del mismo Acuerdo demandado, por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. MODIFÍCASE la Sentencia del 28 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que quedará así:

1. DECLÁRASE la nulidad del artículo 5º del Acuerdo 008 de 2006, proferido por el Concejo Municipal de Ayapel - Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. DECLÁRASE la nulidad de la expresión “el cual se considera en adelante como una contribución especial de carácter obligatorio”, contenida en el artículo primero del Acuerdo 008 de 2006, proferido por el Concejo Municipal de Ayapel - Córdoba. La nulidad se ampliará a todas las referencias que contenga cualquier otro artículo de dicho cuerpo normativo.

3. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. Y ejecutoriado este proveído, archívese el expediente”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(9) Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de marzo de 2010. Expediente 54001-23-31-000-01079-02 (N.I. 16667). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(10) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009). Radicación 17001-23-31-000-2006-00404-02 (16544).

(11) Pie de página original de la Sentencia del 9 de julio de 2009: “Si bien en esta sentencia se declaró la nulidad del Acuerdo demandado, ello obedeció a que a través del acto acusado se creaba el impuesto de telefonía móvil celular cuando la Ley hace referencia a telefonía urbana, por lo que se concluyó que el Concejo Municipal carecía de facultades para ello”.

(12) En el mismo sentido se acogen los argumentos de la Doctora María Inés Ortiz Barbosa en los diferentes salvamentos de voto que sobre el tema expuso en su oportunidad. Ver sentencias de diciembre 9 del 2004, Expediente 14453, C.P. Ligia López Díaz y de marzo 5 y 11 del 2004 expedientes 13584 y 13576, respectivamente, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(13) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de agosto de 2009, Expediente 16315, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

(14) Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de marzo de 2010. Expediente I. 18141. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.