Sentencia 2008-00232/42926 de febrero 8 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 66001-23-31-000-2005-00453-02 (42.926)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Nación –Ministerio de Defensa, Policía Nacional

Demandado: Gelver Yesid Peña Araque

Asunto: Acción de repetición

Bogotá D.C., ocho de febrero de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 6 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío.

Competencia

La Sala Plena de esta Corporación, mediante providencia de 11 de diciembre de 2007(1), señaló que las normas generales de competencia en relación con las cuantías contempladas en el Código Contencioso Administrativo no son aplicables a las acciones de repetición, pues el artículo 7 de la ley 678 de 2001, norma especial y posterior, estableció un criterio de conexidad en virtud del cual, independientemente de la cuantía del proceso, cuando exista una sentencia condenatoria contra el Estado el juez competente para conocer de la acción de repetición es aquel que hubiere tramitado el proceso.

Sin embargo, nada se dijo respecto de las instancias en que se debe tramitar el proceso iniciado en ejercicio de esta acción, razón por la que, una vez advertida la improcedencia de la aplicación de las normas de competencia consignadas en el Código Contencioso Administrativo, es necesario recurrir al precepto constitucional contemplado en el artículo 31 que prevé que todas las sentencias judiciales podrán ser apeladas o consultadas salvo las excepciones de ley.

Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A.(2), la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío.

Oportunidad de la acción

Para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar al pago de la suma de dinero a cargo de la entidad demandante, la caducidad de la acción de repetición se regía por las disposiciones del artículo 136 (numeral 9º) del C.C.A., que dice:

“9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad” (se subraya).

El texto subrayado fue declarado exequible condicionalmente, mediante Sentencia C-832 de 2001, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., que empiezan a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.

Bajo el supuesto normativo mencionado, se tiene que, en este caso, el plazo de los 18 meses venció el 10 de noviembre de 2007, pues la sentencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío condenó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional a pagar una suma determinada de dinero, con ocasión de las lesiones causadas al señor Jorge Eliécer Valencia López, cobró ejecutoria el 9 de mayo de 2006(3). Así, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 1º de septiembre de 2008, puede concluirse que ésta se interpuso dentro del término previsto por la ley.

Naturaleza de la acción de repetición

La acción de repetición tiene fundamento en la Constitución Política, toda vez que, en el contexto de la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos, se concibe como una defensa del patrimonio público, que se materializa a través de la posibilidad que el Estado tiene de recuperar dineros que debió pagar como consecuencia de condenas impuestas por las autoridades judiciales, que se hayan producido por dolo o culpa grave de sus funcionarios(4).

Debido a la ausencia de una definición legal de las nociones de culpa grave o dolo en la actuación del servidor público, la jurisprudencia de esta corporación se remitió, originalmente, a la clasificación y definición dadas por el artículo 63 del Código Civil(5); posteriormente, consideró que los conceptos de la legislación civil debían armonizarse con normas de derecho público como los artículos 6º, 83, 91 y 123 de la Constitución Política y aquellas que asignan funciones a los servidores en los reglamentos y manuales respectivos.

Al respecto señaló:

“De conformidad con el art. 28 del Código Civil, las palabras de la ley se entenderán en su significado natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero (sic) cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal.

Por su parte, el art. 63 de la misma obra señala que (sic)

La ley distingue tres especies de culpa o descuido:

‘Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo.

‘Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano.

‘El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.

‘Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado.

‘El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro’.

Estas previsiones, sin embargo, deben armonizarse con lo que dispone el artículo 6º de la Carta Política, el cual señala que los servidores públicos son responsables no sólo por infringir la Constitución y las leyes como lo son los particulares, sino también por extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones; así mismo (sic) con el artículo 91 de la misma obra que no exime de responsabilidad al agente que ejecuta un mandato superior, en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona.

Igualmente, el juez debe valorar la asignación de funciones señaladas en el reglamento o manual de funciones sin que dicho reglamento pueda, de ningún modo, como lo sugieren algunos, entrar a definir cuáles conductas pueden calificarse de culpa grave o dolo (sic) por cuanto este es un aspecto que la Carta ha deferido a la reserva de ley (artículo 124 Constitución Política).

De aquí se desprende que (sic) si bien los conceptos de culpa penal y culpa civil pueden equipararse, el juez administrativo (sic) al momento de apreciar la conducta del funcionario público para determinar si ha incurrido en culpa grave o dolo, no debe limitarse a tener en cuenta únicamente la definición que de estos conceptos trae el Código Civil referidos al modelo del buen padre de familia para establecerla por comparación con la conducta que en abstracto habría de esperarse del ‘buen servidor público’, sino que deberá referirla también a los preceptos constitucionales que delimitan esa responsabilidad (artículos 6º y 91 de la C.P.)”(6).

Posteriormente, la Sala sostuvo:

“Así frente a estos conceptos, el Consejo de Estado dijo que (sic) para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.

“Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como (sic) por ejemplo, contratos, bienes y familia”(7).

Normativa aplicable

La Sala advierte que los hechos y actos debatidos en este proceso ocurrieron el 27 de enero de 2000, fecha en la cual resultó lesionado el señor Jorge Eliécer Valencia López, como consecuencia de un golpe que le propinó en un ojo el agente de la Policía Nacional Gelver Yesid Peña Araque.

Bajo esta perspectiva, es claro que los mencionados hechos ocurrieron antes de la expedición de la Ley 678 de 2001(8); por lo tanto, esta última norma no es aplicable en los aspectos sustanciales de este caso.

No obstante lo anterior, en materia procesal, el caso en estudio sí se debe tramitar con sujeción a dicha disposición, por cuanto se trata de una norma de aplicación inmediata y de orden público. Así lo ha explicado la Sala:

“Teniendo en cuenta que los hechos del caso que ocupa la atención de la Sala ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678, expedida el año 2001, norma que, como se dijo, contiene la regulación actualmente vigente acerca de la acción de repetición, debe la Sala establecer cuál es la normatividad que resulta aplicable al caso concreto.

En virtud del principio general de irretroactividad de las leyes, salvo las que establecen normas procesales, principio que se erige con el fin de garantizar la seguridad jurídica y el derecho constitucional al debido proceso(9), la Sala ha sostenido(10) que (sic) por cuanto la Ley 678 regula tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición, se ha de precisar cuáles son las normas aplicables respecto de cada uno de dichos aspectos:

i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas aplicables para dilucidar si el demandado actúo (sic) con culpa grave o con dolo, (sic) serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal.

ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de orden público y regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en que empezó su vigencia, como, desde luego, a los que se iniciaron con posterioridad a dicha vigencia, con excepción de ‘los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas’, los cuales ‘se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación’(11).

En consecuencia, en relación con los aspectos sustanciales, además de las normas constitucionales pertinentes, resultan aplicables al presente caso, por tratarse el fondo de la litis de la responsabilidad patrimonial presuntamente generada a raíz de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter laboral proferido el 25 de octubre de 1995, las normas generales contenidas en el C. C. A., Decreto-ley 01 de 1984, vigentes al momento de expedición del acto cuya declaratoria de nulidad dio origen a la acción que ocupa la atención de la Sala (…).

De otra parte, en cuanto a las normas procesales, se ha de aplicar lo dispuesto en el C. C. A., y en la Ley 678, que entró en vigencia el día 4 de agosto de 2001, esto es (sic) antes de que se hubiere instaurado la demanda que dio origen al proceso que ahora se decide, salvo los términos que hubieren comenzado a correr”(12) (resalta la Sala).

Ahora bien, para definir cuáles son las normas procesales y sustanciales que son aplicables al presente asunto, es necesario determinar los elementos de la acción de repetición, los cuales han sido explicados por la Sala en varias oportunidades(13):

— La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto;

— La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto;

— El pago realizado por parte de la administración; y

— La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.

Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición, pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición.

Una vez precisado lo anterior, por razones metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales para que proceda la acción de repetición y, en segundo lugar, en caso de cumplirse tales presupuestos, establecerá si el demandado actuó con dolo o con culpa grave, como lo asegura la parte demandante.

Así, pues, está demostrado en el proceso que, con ocasión de las lesiones causadas al señor Jorge Eliécer Valencia López el 27 de enero de 2000, el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 1º de febrero de 2006, declaró la responsabilidad patrimonial de la Policía Nacional y la condenó a pagar 250 salarios mínimos legales mensuales, razón por la cual esta última repitió en el presente proceso contra el agente Gelver Yesid Peña Araque, quien con un elemento contundente le lesionó un ojo al señor Valencia López.

No obstante, no se probó que la parte actora haya efectuado pago alguno, pues, si bien se allegaron al proceso copias de la sentencia mencionada en el párrafo anterior (folios 28 a 38 del cuaderno 2) y de la Resolución 0593 de 6 de diciembre de 2006, mediante la cual la Policía Nacional ordenó pagar a Jorge Eliécer Valencia López y a sus familiares, a través de su apoderado, la suma de $ 116.744.714,80 (folio 25 cuaderno 1), lo cierto es que no se demostró que el beneficiario de dicho pago lo hubiera recibido.

En efecto, si bien obra en el expediente la orden de pago expedida por la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional (folio 27, cuaderno 1), dicho documento: i) carece de la firma del beneficiario del pago, con la que se pruebe que éste lo recibió, ii) no tiene la indicación del lugar en el que supuestamente se realizó la consignación y iii) menos aún tiene el registro o timbre del banco, que demuestre la efectiva realización de esta última.

También obra la copia de un cuadro de la Unidad Ejecutora de la Policía Nacional en el que se indica que, el 26 de diciembre de 2006, pagó $ 116.228.649 en una cuenta del banco Davivienda a nombre del apoderado de los actores de la acción de reparación directa, pero, -se reitera- no obra ningún comprobante de la consignación o de la transacción bancaria que dé cuenta de que el beneficiario sí recibió el pago.

Así las cosas, es claro que los documentos aportados no son suficientes para demostrar el pago efectivo de la condena contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, que sirve de base a este proceso; para ello, la acá actora debió allegar no sólo el documento o documentos que reconocieran y ordenaran el pago en favor del beneficiario y la correspondiente orden de pago, como en efecto se hizo, sino también la constancia de haber recibido aquél el pago a entera satisfacción, es decir, debió aportarse también copia de la transacción, debidamente registrada por el banco donde se efectuó, esto es, copia de la consignación en favor del beneficiario o del paz y salvo suscrito por éste, por ser ello lo que brinda certeza sobre el efectivo cumplimiento de la obligación de condena.

Al respecto, esta corporación, en sentencia del 26 de noviembre de 2006 (expediente 25.749), señaló:

La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial o en la conciliación, a través de prueba que generalmente es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario. El pago, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, es la prestación de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757 ibídem. Conforme a lo anterior, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación (…)” (se resalta).

Así, lo esencial es acreditar que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda alguna en relación con el hecho de que el beneficiario de la condena, conciliación o transacción ha recibido lo adeudado, de modo que corresponde a la entidad interesada allegar el documento pertinente que acredite que el pago fue efectivamente hecho, aspecto sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica y reiterada, ha sostenido, por ejemplo:

“En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria (sic) y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago(14), y (sic) en derecho comercial, el recibo(15), documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha(16)(17).

En igual sentido, en sentencia del 11 de febrero de 2010 (expediente 16.458), esta Corporación dijo:

“(…) Lo anterior, por cuanto quien alega haber efectuado un pago, (sic) debe probar plenamente que así fue (art. 1626 y 1757, C.C.), siendo insuficiente su sola afirmación en tal sentido; (sic) conforme lo dispone el C.P.C. (art. 232), en principio la prueba de los pagos realizados debe constar por escrito, pero en casos como el presente, (sic) no basta que la entidad pública, parte demandante en el proceso, interesada en obtener la condena del demandado, aporte documentos emanados de sus propias dependencias, tales como el acto administrativo de reconocimiento de la obligación, la liquidación de la misma y la orden de pago al acreedor o beneficiario, si en ellos no consta la manifestación expresa de éste sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación.

En las anteriores circunstancias, y ante la ausencia de la prueba del pago efectivo de la indemnización a la que fue judicialmente condenada la entidad demandante, requisito que es fundamental para la prosperidad de las pretensiones, como que es el que habilita a la Administración para repetir en contra de sus funcionarios o ex funcionarios, resulta imposible acceder a las mismas” (se subraya).

Conforme a lo anterior, es claro que para acreditar el pago no basta con que la entidad demandante aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no consta la manifestación expresa del acreedor o beneficiario de haberlo recibido a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza —se insiste— acerca de la extinción de la obligación.

En el sub examine, la demandante pretendió acreditar el pago de la condena en favor del señor Jorge Eliécer Valencia López y otros con documentos expedidos por ella misma, sin que allí aparezca constancia alguna de su efectiva realización.

Así las cosas, la entidad demandante no acreditó haber pagado la codena que generó el ejercicio de la acción de repetición contra el agente Gelver Yesid Peña Araque, requisito necesario para que ésta sea procedente o tenga éxito; en consecuencia, la Sala se abstendrá de analizar si se acreditó o no la culpa grave del agente —elemento subjetivo necesario para la prosperidad de la acción de repetición— y confirmará la sentencia apelada —que negó las pretensiones de la demanda—, pero por las razones acá expuestas.

Condena en costas

En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 6 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Expediente 2007-00433.

2 Artículo 129.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo (sic) conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”.

3 Según se observa en la constancia de ejecutoria que obra al reverso del folio 42 del cuaderno 1.

4 Esta fundamentación constitucional encuentra principalmente asiento en el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política, así como en otras disposiciones constitucionales, como los artículos 6 y 91. Sobre este soporte de la Carta Fundamental se pronunció la Corte Constitucional, entre otras, en la Sentencia C-778 de 2003, en la que se decidió la constitucionalidad de algunas disposiciones demandadas de la Ley 678 de 2001. Sobre las características de la acción de repetición, vale la pena anotar que esta Sección ha señalado que no necesariamente debe existir una condena en contra del Estado, toda vez que el pago hecho por éste puede ocurrir como consecuencia de un mecanismo alternativo de solución de conflictos. Así mismo, ha sostenido la Sala que la acción de repetición no solo puede recaer contra funcionarios, sino también contra particulares que actúen en ejercicio de funciones públicas.

5 Léase, entre otras, la sentencia de 25 de julio de 1994, expediente 8483, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, en que se dijo: “El cumplimiento negligente e irresponsable de las obligaciones que le correspondían al funcionario llamado en garantía, (sic) configura su culpa grave como causa del perjuicio recibido por el demandante. Esta culpa, definida por el artículo 63 del Código Civil que siguiendo al Derecho Romano la asimila al dolo, es aquella que consiste ‘en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios’. Toda vez que el perjuicio por el cual debe responder la entidad demandada, (sic) tuvo como causa una conducta gravemente culposa de su agente, dicha entidad deberá repetir contra él, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 90 de la C. P.”.

6 Sentencia de 31 de agosto de 1999, expediente 10.865.

7 Sentencia de 27 de noviembre de 2006, expediente 16.171.

8 El artículo 31 de la Ley 678 de 2001 señala la vigencia de dicha ley a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial, la cual se surtió el 4 de agosto de 2001.

9 El inciso segundo del artículo 29 de la Constitución Política dispone: “Nadie será juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.

10 Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que “las leyes han de tener efecto de aplicación para lo porvenir y no para el pasado, a menos que el legislador expresamente diga lo contrario, lo que equivale a decir que ellas en principio no tienen efecto retroactivo” (Casación Civil, sentencia de mayo 24 de 1.976).
Sentencia del 31 de agosto de 2.006, expediente 28.448.

11 Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

12 Sentencia del 16 de octubre de 2007, expediente 22.098.

13 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: de 27 de noviembre de 2006 (expediente 18.440), de 6 de diciembre de 2006 (expediente 22.189), de 3 de diciembre de 2008 (expediente 24.241) de 26 de febrero de 2009 (expediente 30.329) y de 13 de mayo de 2009 (expediente25.694), entre otras.

14 Artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil.

15 Artículos 877 y 1163 del Código de Comercio.

16 El Inciso segundo del artículo 232 del Código de Procedimiento Civil señala que: “Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”.

17 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007 (expediente 18.621).