Sentencia 2008-00239/42595 de septiembre 14 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA — SUBSECCIÓN B

Consejero ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Bogotá, D.C., catorce de septiembre de dos mil diecisiete.

Expediente: 42595

Radicado: 250002326000200800239 01

Actor: Ballco S.A. y otros.

Demandados: Distrito Capital-Secretaria de Planeación Distrital.

Naturaleza: Reparación directa.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia

7. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse de un recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que por su cuantía(2), tiene vocación de doble instancia.

III.(sic) Hechos probados

8. De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente, que pueden ser valoradas, están debidamente acreditados los siguientes hechos relevantes:

8.1. Mediante contrato de promesa de compraventa suscrito el 6 de agosto de 2004, el representante de la Fundación Politécnico Grancolombiano se obligó a vender a la sociedad Ballco S.A. los derechos de dominio y posesión que tenía sobre los lotes A, B, C, y D localizados en la diagonal sexta A (6a) de la carrera once, del barrio Engativá segregados en cuatro inmuebles: el primero con matrícula inmobiliaria Nº 50C-1352403 con un área aproximada de 3.061.68 m2. Un segundo lote distinguido con matrícula Nº 50C-1352406 con una extensión superficiaria de 566,55 m2; el predio identificado con número inmobiliario 50C-1400794 cuya extensión se fijó en 262 metros cuadros y, por último el lote con matrícula Nº 50C-1352407 con un área superficiaria de 28 metros. Como valor de este negocio las partes pactaron la suma de $ 393.771.000. La referida promesa fue dejada sin efectos el 24 de febrero de 2006, tras suscribir otro documento de similares características, cuya única modificación consistió en la modificación de la fecha para el perfeccionamiento de la escritura pública, que había sido convenido en un primer momento, para el 8 de agosto de 2005 y que fue aplazado para el 29 de diciembre de 2006 (originales de las promesas de contrato de compraventa, original del certificado de existencia y representación legal en donde consta que esta última la ejercía el señor Néstor Raúl Ballén, mismo que suscribió el referido negocio jurídico, fls. 7-11, c. 2; 13-18, c. 2; fls. 1-4, c. 2.).

8.2. El 14 de enero de 2005, la subdirección de infraestructura y espacio público, en atención a los oficios a través de los cuales la Fundación Politécnico Gran Colombiano solicitó la actualización vial del plano 29/4, encontró que este presentaba coordenadas arbitrarias, lo que implicaba que carecía de georreferenciación, y, en consecuencia, se requería la incorporación cartográfica de los predios, trámite que debía adelantar conforme lo establecía el Decreto 600 de 1993 (copia de oficio 2005-1182 del 14 de enero de 2005, fl. 141, c. 2.).

8.3. Una vez agotado el trámite de incorporación del plano topográfico, la entidad informó, a través de acto administrativo del 25 de octubre de 2005, que el procedimiento era aceptable de conformidad con lo siguiente (acto administrativo 2005-27046 del 25 de octubre de 2005, fl. 142, c. 2.):

1. Incorporaciones ante el departamento administrativo de planeación distrital:

Analizada la documentación técnica y jurídica presentada de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 6 de 1990 y en el Decreto 600 de 1993, sus límites fueron precisados cartográficamente mediante la aceptación e incorporación del plano topográfico a la cartografía oficial del departamento.

(...)

2. Señalamiento de reservas para zonas viales.

En el original del plano topográfico se han señalado las zonas de reserva vial para la futura construcción o ampliación de obras públicas con sus respectivas secciones transversales, a fin de que sean tenidas en cuenta por el urbanizador al momento de desarrollar el predio urbanismo y/o construcción. Estas zonas no serán modificadas por este departamento dentro de los seis (6) meses siguientes a su incorporación.

(...).

8.4. Concomitante con el referido trámite, el 31 de enero de 2006, el representante legal de la Sociedad Ballco S.A. radicó ante la curaduría urbana Nº 4, de cara a la obtención de la licencia de construcción del proyecto residencial de viviendas de interés social Villa Rocío, los documentos de que trataba el Decreto 1600 de 2005 (acta de recibo de radicación de documentos suscrita por la curadora urbana, fl. 138, c. 2).

8.5. En ejercicio del derecho de petición, la señora Flor Ángela Palacios Santana, en su calidad de propietaria del predio distinguido con matrícula inmobiliaria Nº 050-01352404, el 22 de febrero de 2006, colindante con el prometido en venta a la sociedad demandante, solicitó le fuese certificado con base en qué normas y criterios técnicos, se autorizó el trazado de la vía V-7 señalada en plano topográfico con referencia E-205/1-01, aceptado por la subdivisión de infraestructura y espacio público. En atención a esta petición y dada su especialidad, la gerente de la entidad remitió la comunicación a la gerencia de estudios especiales de la subdirección jurídica del departamento administrativo de planeación, dependencia que conceptuó, el 23 de mayo de 2006, que (oficio 2006-3069, expedido por la subdirectora jurídica del D.A.P.D., fls. 12-13, c. 1):

(…)

En nuestro criterio, si la vía es necesaria para el acceso a otros predios que fueron incorporados, los propietarios de los mismos tendrían que acordar una servidumbre de tránsito con la mencionada señora, situación que implicaría una actuación eminentemente privada en la cual la administración no tendría injerencia alguna.

(…)

Si por el contrario, existe la posibilidad de acceder por otro sitio, los propietarios de los predios vecinos al de la peticionaria tendrían que plantear el acceso en terrenos de su propiedad.

En este orden de ideas, al no estar la señora Palacios obligada a ceder al Distrito el predio de su propiedad, el mantenimiento del trazado generaría para esta administración, la obligación de adquirir los terrenos o expropiarlos, con la indemnización que ello acarrearía.

Por último vale la pena recordar que según el artículo 18 del Decreto 600 de 1993, el señalamiento de las zonas viales en los planos topográficos incorporados tiene una vigencia de seis (6) meses, por lo que es probable que dicho trazado haya perdido vigencia.

8.6. Una vez consultada la planoteca de la entidad, la subdirección de infraestructura vial y espacio público ajustó, con base en los conceptos técnicos y jurídicos y la petición referida en el numeral anterior, el trazado de la vía tipo V-7 de 13 metros de ancho, reubicándola sobre el predio de propiedad de la Fundación Politécnico Grancolombiano, decisión que fue notificada con el oficio 2-2006-13148, el 1º de mayo de 2006, a los representantes legales tanto de la fundación como de la sociedad actora (respuesta dada por la entidad demandada al requerimiento hecho por el despacho ponente previo a la admisión de la demanda, fls. 73-75, c. 1; oficio 2-2006-13148, suscrito por el subdirector de Infraestructura y espacio público, fl. 14, c. 1).

8.7. El representante legal de la Sociedad Ballco S.A. formuló petición a la entidad demandada a fin de que fuera ratificado el trazado de la vía V-7, el que inicialmente se localizaba fuera del predio y que fue trasladado de forma repentina sin ningún soporte técnico. En respuesta a esta solicitud, la gerencia de asuntos especiales, el 26 de septiembre de 2006, informó al peticionario (escrito del que no es posible conocer su fecha de radicación, fls. 16-19, c. 1; oficio 2006-6245 del 26 de septiembre de 2006, fls. 22-23):

(…)

En este orden de ideas si la vía consultada se enmarca en el concepto de malla vial local, esta debe ser prevista dentro del proyecto urbanístico que la requería para permitir la accesibilidad al desarrollo urbanístico que se propone. Así se desprende de la definición establecida en el artículo 165, numeral 4, del Decreto 190 de 2004.

(…)

Como es lógico por tratarse de un requerimiento de espacio público dentro de un proceso de urbanización, debe ser previsto dentro de los límites del predio objeto del mismo. En igual forma, cuando el predio vecino adelante el correspondiente proceso urbanístico, también deberá contemplar las áreas requeridas para la conformación de su malla vial local.

(…)

Hechas las anteriores precisiones, hay que señalar que los derechos que se deriven de las licencias de urbanísticas, surgen una vez estas hayan sido expedidas y se encuentren ejecutoriadas, situación distinta a la que se presenta en el caso sometido a nuestro estudio, ya que según lo manifiesta el peticionario, la solicitud de la licencia aún no ha sido resuelta, por lo tanto, en nuestro concepto, no existe ningún derecho reconocido legalmente que esté siendo desconocido.

8.8. El 1º de noviembre de 2007, el representante legal de la Sociedad Ballco S.A., a través de apoderado judicial, solicitó la revocatoria directa del acto administrativo al que denominó “actualización vial del plano E-205/1-01” con anotación de 26 de mayo de 2006, mediante el cual se ajustó el trazado de la vía V-7 de 1.300 metros convención y, en consecuencia, pidió la indemnización de los perjuicios ocasionados con esta actuación (solicitud de revocatoria directa radicada el 1º de septiembre de 2007, fls. 158-167, c. 2).

8.9. La entidad demandada, a través de comunicación del 25 de enero de 2008, informó al representante legal de la sociedad Ballco S.A. la imposibilidad de darle trámite a la revocatoria directa, para lo cual adujo que no se determinó de forma clara y precisa el acto respecto del cual se pidió la misma ni se sustentó el perjuicio ocasionado. Adicionalmente, estimó que el poder otorgado para adelantar dicha solicitud fue insuficiente, pues dentro de las facultades señaladas no se encontraba la formulación de este recurso extraordinario (comunicación radicada con el número 2008-2570 del 25 de enero de 2008, fls. 169-170, c. 2).

IV. Problema jurídico

9. Compete a la Sala determinar si la modificación del trazado de la vía V-7 señalado en el plano E205/1-01 constituyó un acto administrativo por lo que su control judicial debió ser ejercido mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo estimó el a quo o, por el contrario, esta afectación vial se erigió como una acción de la administración que produjo un daño antijurídico, demandable a través de acción de reparación directa.

9.1. En caso de superar el análisis del presupuesto procesal de la escogencia de la acción adecuada, la Sala deberá establecer si la modificación vial que afectó parte del predio prometido en venta a la sociedad actora produjo el detrimento patrimonial alegado y si el mismo correspondió a una carga que no estaba en la obligación jurídica de soportar.

VI. Análisis de la Sala

10. A propósito de la indebida escogencia de la acción, se recuerda que, para acceder al trámite de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester que el demandante escoja la vía procesal adecuada para buscar que prosperen sus pretensiones, escogencia que depende de la causa generadora o fuente del daño cuyo restablecimiento se pretende. Ello implica que las solicitudes del demandante pueden resolverse de fondo, sólo si se accedió a la jurisdicción mediante la acción pertinente pues, de acuerdo con el reiterado criterio de esta Sala, el adecuado ejercicio de las vías procesales para demandar es un requisito sustancial(3) indispensable para que se pueda analizar de fondo un determinado caso.

10.1. Así las cosas, cuando el menoscabo cuyo restablecimiento se pretende tiene su causa en un acto administrativo, la acción procedente es la de nulidad restablecimiento del derecho, mientras que si el daño proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, entonces lo adecuado es la instauración de una acción de reparación directa; y, por su parte, en los eventos en los que se trata de un perjuicio causado en el marco de una relación contractual, el mecanismo procesal procedente para obtener su reparación es el ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales. Al respecto, en la Sentencia del 7 de junio de 2007 se dijo:

Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa(4).

10.2. Ahora bien, conviene señalar que cuando el actor escoge una vía inadecuada, para demandar el restablecimiento de su situación, o para perseguir la indemnización de los perjuicios que le han sido irrogados, es procedente el rechazo de la demanda si ésta no se ha admitido, o la expedición de un fallo inhibitorio cuando el defecto sustantivo presente en el libelo introductorio no ha sido advertido por el juez en una etapa procesal anterior(5).

10.3. Teniendo en cuenta lo expuesto, con el objeto de determinar con claridad en el caso concreto la acción que resultaba procedente y que debió ejercer la sociedad actora, se debe acudir a lo señalado en su escrito inicial y al material probatorio obrante en el plenario sobre la causa del daño, en consideración a que de colegirse el uso inadecuado de aquélla, se debe revocar la sentencia impugnada para dictar un fallo inhibitorio, el cual cabe recordar que no resolvería de fondo el conflicto en la medida en que no constituye cosa juzgada(6).

11. Del escrito de la demanda se observa que la sociedad Ballco S.A. pretendió ser indemnizada por el detrimento patrimonial causado por el cambio del trazado de la vía V-7, establecido en el plano topográfico E-205/01, variación que le impidió adelantar el proyecto urbanístico de interés social que sería construido en esos predios. Ahora bien, dentro del material probatorio aportado al expediente se evidencia, en primer lugar, que mediante acto administrativo del 25 de octubre de 2005, (ver párrafo 8.3.) se incorporó el plano topográfico del predio prometido en venta a la sociedad demandante, en la cartografía oficial de la entidad accionada. Luego, con ocasión de la petición formulada por la propietaria del predio colindante, el departamento administrativo de planeación distrital, modificó el trazado de la vía V-7 contenido en el plano E-205/1-01, a través de comunicación notificada el 1º de mayo de 2006 tanto al representante de la Fundación Politécnico Grancolombiano como al gerente de la sociedad actora (ver párrafo 8.6.).

11.1. Dicha modificación fue conocida por el representante legal de la sociedad demandante, quien motivado por su inconformidad con la decisión adoptada, solicitó a la entidad pública ratificar el trazado inicialmente efectuado, contenido en el plano E-205/01-1 (ver supra 8.7.). Este requerimiento fue desestimado mediante comunicación del 26 de septiembre de 2006, en la que le informó que no encontró argumentos para modificar la variación vial.

11.2. Bajo estos supuestos, la Sala considera que efectivamente el presunto menoscabo patrimonial padecido por la parte demandante encontró su origen en la expedición de al menos dos actos administrativos. El primero mediante, el cual la administracióndistrital varió el trazado de la vía V-7, el que fue notificado en debida forma a la sociedad; y un segundo acto, a través del cual le negó la petición de ratificar el trazado de la vía, decisiones unilaterales de la administración que evidentemente modificaron la situación jurídica creada en el acto administrativo que incorporó el plano del predio a la cartografía oficial de la entidad y que estableció las reservas para las zonas viales que lo atravesaban.

11.3. El acto administrativo, como es bien sabido, es aquella manifestación de voluntad unilateral proferida por una autoridad estatal —o por un particular autorizado para ello— en ejercicio de función administrativa, a través de la cual crea, modifica o extingue una situación jurídica, bien sea de carácter general —en el caso de los actos administrativos generales— o de carácter particular y concreto —en este evento, la administración profiere una decisión unilateral y obligatoria, a través de la cual reconoce derechos o impone cargas a un administrado—, decisión que está investida de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad, de acuerdo con los cuales, ella resulta obligatoria por sí misma y puede hacerla cumplir la administración de manera directa y compulsiva, por sí y ante sí.

11.4. En uso de esta definición la Sala concluye que la supuesta acción consistente en la variación del trazado de la vía por parte de la administración que el actor determina como la fuente del daño y de la que deriva la procedencia de la acción de reparación directa, no se presentó, pues las decisiones adoptadas por la demandada estuvieron contenidas en una actuación administrativa que originó la expedición de los actos administrativos en mención.

11.5. Para abundar en argumentos que respaldan esta tesis, la Sala encuentra que la sociedad Ballco S.A. formuló solicitud de revocatoria directa, prerrogativa que solo es procedente en contra de actos administrativos que no hayan sido objeto de impugnación mediante los recursos de la vía gubernativa. Esta actuación demuestra que la demandante era conocedora de que la supuesta afectación de su derecho devenía de una decisión unilateral de la administración.

11.6. La Sala no pierde de vista que la solicitud de revocatoria directa fue declarada improcedente pero no en virtud de la inexistencia de un acto administrativo como alega el apelante, sino por la falta de determinación respecto del cual se ejerció tal la solicitud.

11.7. Si bien la definición legal de plano topográfico contenida en el artículo 2 del Decreto 600 de 1993(7) corresponde a una representación gráfica del terreno que en principio no comparte las características propias de un acto administrativo explicadas en precedencia, lo cierto es que las modificaciones realizadas a este que afectaron el área construible del predio prometido en compra y que fueron puestas en conocimiento a la sociedad sí constituyen una manifestación unilateral de la administración que modificó su situación jurídica.

11.8. Ciertamente, a pesar de que la actora adujera como uno de los argumentos para que se declarara la responsabilidad extracontractual del Estado, que la entidad demandada varió el trazado de la vía V-7, inicialmente contenido en el plano E205/1-01, lo que implicaría que tal comportamiento devendría en una acción irregular que habría generado la disminución del área a construir y con ello la imposibilidad de adelantar el proyecto urbanístico de viviendas de interés social —daño objeto de la demanda—, lo cierto es que dicha argumentación no conlleva de manera irreflexiva a concluir que se ha empleado adecuadamente el medio de control.

11.9. Es deber del juez dilucidar primeramente y de manera objetiva la debida escogencia de la acción de acuerdo a la verdadera génesis del daño demandado según los hechos que se encuentren probados, puesto que al operador judicial le corresponde estudiar dicha escogencia sin que esté atado inexorablemente a las consideraciones de la parte demandante, pues lo contrario conllevaría a colegir que los accionantes pueden acudir libremente a la acción contemplada en la ley, según su conveniencia, bastándoles argüir circunstancias fácticas o hechos que se los permitan, sin que se pueda realizar un análisis sobre la verdadera fuente del daño cuando es éste el elemento de mayor relevancia para diferenciar la procedibilidad de los diferentes medios de control en lo contencioso administrativo. Al respecto, esta corporación ha señalado:

1.2.1. Para dotar de eficacia al derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones que podrán ser impetradas ante la jurisdicción por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción(8).

11.10. Con observancia de lo expuesto, cabe enfatizar que se imposibilita el estudio tanto de los argumentos expuestos en la demanda como en el recurso de apelación y relacionado con la falla que comportó la variación vial sin que mediara una justificación técnica ni jurídica para ello, en consideración a que esa decisión fue adoptada en un dos actos administrativos cuya legalidad se presume, la cual sólo podía ser cuestionada a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de la utilizada por la demandante.

11.11. Sobre este punto, se debe recordar que la acción de reparación directa no es la vía procesal idónea para que se declare la ilegalidad de actos administrativos. En efecto, tal como lo ha considerado en múltiples oportunidades la Sala(9), si bien es cierto que tanto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como la de reparación directa son de tipo indemnizatorio, cada una de ellas corresponde a fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es, en la primera, la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que, en la segunda, el daño proviene directamente del acto administrativo, siendo necesario solicitar la nulidad del mismo.

11.12. Esta distinción normativa se funda en un criterio práctico derivado de la importancia de la presunción de legalidad de los actos administrativos para la estabilidad jurídica y social. En efecto, si en un Estado de derecho es indispensable poder ejercer un control de legalidad sobre las decisiones de las autoridades administrativas, este control debe ejercerse de conformidad con los procedimientos establecidos y en los límites temporales previstos por el ordenamiento jurídico. Así pues, el juicio de responsabilidad administrativa a que da lugar la acción de reparación directa no puede constituirse en un mecanismo desviado para cuestionar la legalidad de los actos administrativos fuera del período de caducidad establecido para la acción pertinente, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este orden de ideas y en concordancia con este criterio, la corporación tiene por sentado que la acción de reparación directa no procede para demandar la indemnización por los perjuicios ocasionados por actos administrativos, salvo en los siguientes eventos:

(a) Cuando el daño se deriva de la aplicación de un acto administrativo de carácter general que ha sido declarado nulo a través de las acciones ordinarias y lo que se pretende es la reparación de los daños causados con el mismo, porque en tal evento al desvirtuarse la presunción de legalidad que amparaba el acto, los efectos negativos que el mismo haya producido durante su vigencia se tornan antijurídicos. (b) Cuando el acto es legal, pero rompe el equilibrio que debe existir entre todas las personas frente a las cargas públicas, porque en tales eventos no se cuestiona la legalidad del acto administrativo sino los efectos que esa decisión legítima les causó a los demandantes. (c) Cuando se causa un perjuicio con un acto preparatorio o de trámite, que, por lo mismo, no es susceptible de demandarse en acción de nulidad y restablecimiento del derecho(10).

11.13. En estos términos y dado que tal como se consideró, la fuente del daño demandado consistió en la expedición de dos actos administrativos y adicionalmente, las irregularidades invocadas por la sociedad actora terminan cuestionando su legalidad, ataque que se confirma de manera evidente por los términos empleados en la sustentación de su recurso de apelación, la Sala encuentra probada la indebida escogencia de la acción propuesta. En consecuencia, habrá lugar a revocar la sentencia recurrida para en su lugar, proferir fallo inhibitorio.

12. De otro lado, respecto a la petición elevada por el perito avaluador dentro de este proceso (ver párrafo 7), a través de la cual solicitó librar mandamiento de pago por concepto de los honorarios fijados por el a quo en la providencia del 11 de noviembre de 2009 (fl. 294, c. ppl.), la Sala considera que la misma no está llamada a prosperar, por las razones que pasan a explicarse.

12.1. El artículo 335 del Código de Procedimiento Civil instituyó que para el cobro de honorarios que se causen con la práctica de pruebas al interior de los procesos, el auxiliar de la justicia podrá formular demanda ejecutiva ante el juez de primera o segunda instancia, la que se tramitará según lo dispuesto por el artículo 508 de la misma codificación.

12.1.(sic) Revisado este artículo que en su contenido se refiere específicamente al cobro de cauciones judiciales pero que es aplicable al caso que nos ocupa, por disposición del mismo código, se tiene que el juez del proceso al interior del que se rindió la prueba, está habilitado para librar mandamiento de pago sobre la obligación insoluta en contra del deudor, en cuaderno separado para lo que decretará las medidas de embargo, secuestro y avalúo de bienes que el interesado denuncie.

12.2. Ahora bien, consultada la ley especial, esto es, el Código Contencioso Administrativo, adicionado por la Ley 1395 de 2010, se tiene que el artículo 210A despojó al juez de segunda instancia de la posibilidad de tramitar incidentes de regulación de honorarios y en cambio, estableció que una vez resuelta la apelación, el expediente debía devolverse al a quo para el trámite y decisión de este tipo de incidentes, texto de donde se colige que esta corporación no está facultada para acceder a la petición formulada por el auxiliar de la justicia.

12.3. Esto es así porque si bien existen dos disposiciones jurídicas que regulan la materia, y con ello una contraposición de normas y de procedimientos a seguir, esta Sala debe optar por lo establecido en el Código Contencioso Administrativo, pues se erige como la ley adjetiva especial y posterior, criterios generales que definen la aplicación de las leyes, y que para este caso en específico negó la posibilidad al juez de segunda instancia de adelantar el proceso de ejecución que comparte la naturaleza accesoria de un incidente en esta instancia, teniendo en cuenta lo descrito por el artículo 508 del C.P.C.

12.4. Así las cosas, la Sala devolverá al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” para que tramite y decida acerca el incidente formulado por el perito avaluador Jairo Alexander Cabrera Guzmán.

VII. Costas

13. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 establece que se condenará en costas a la parte que hubiere actuado en forma temeraria. En el presente caso la Sala no observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de los intervinientes dentro del presente trámite, razón por la cual no se condenará en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera-Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 17 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”.

2. En su lugar, DECLARAR la excepción de INEPTA DEMANDA por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, INHIBIRSE para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

3. Sin condena en costas.

4. En firme este fallo, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo y, particularmente, para que se tramite y decida el incidente propuesto por el perito avaluador Jairo Alexander Cabrera Guzmán, conforme lo establece la parte motiva de esta providencia.

Devuélvase, cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) En la demanda se estima el valor de la mayor pretensión, correspondiente a la indemnización por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, en $ 761.478.851. Se aplica en este punto el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso de reparación directa iniciado en 2008 fuera de doble instancia, debía ser superior a $ 230.750.000.

(3) Que la adecuada escogencia de la acción sea un requisito sustancial de la demanda, y no meramente formal, es un criterio que ha sostenido la Sala en forma reiterada y uniforme. Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera: auto del 22 de mayo de 2003, C.P. Ricardo Hoyos Duque, Nº interno 23532, rad. 18001-23-31-000-2002-00084-01; auto del 30 de marzo de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Nº interno 31789, rad. 17001-23-31-000-2005-00187-01; y auto del 19 de julio de 2006, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Nº interno 30905, rad. 25000-23-26-000-2005-00008-01; de la Subsección “B” las Sentencias del 22 de agosto de 2011, 31 de mayo de 2012 y 26 de junio de 2014, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Nº interno 19787, 23260 y 32986, rads. 1998-01456-01, 1998-05934-01 y 2004-01419-01, respectivamente; entre otras.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 7 de junio de 2007, exp. 70001-23-31-000-1996-06022-01(16474), actor: municipio de Sampués, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(5) En relación con este punto pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera de esta corporación: Sentencia del 6 de julio de 2006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, Nº interno 15356, rad. 25000-23-26-000-1995-000691-01; Sentencia del 22 de marzo de 2007, Nº interno 13858, rad. 11001-23-26-00000397-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Sentencia del 23 de abril de 2008, Nº interno 15906, rad. 25000-23-26-000-1995-01400-01, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Sentencia del 3 de diciembre de 2008, Nº interno 16054, rad. 50001-23-26-000-1996-01901-01, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; Sentencia del 3 de febrero de 2010, Nº interno 19417, rad. 44001-23-31-000-1999-00608-01, C.P. Myriam Guerrero de Escobar; Sentencia del 10 de abril de 2010, Nº interno 17311, rad. 25000-23-26-000-1992708151-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Sentencia del 28 de abril de 2010, Nº interno 18530, rad. 68001-23-15-000-1995-01096-01, C.P. Enrique Gil Botero; Sentencia del 23 de junio de 2010, Nº interno 18319, rad. 85001-23-31-000-1998-00129-01, C.P. Gladys Agudelo Ordóñez; Sentencia del 11 de agosto de 2010, Nº interno 17609, rad. 50001-23-31-000-196-05910-01, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; entre otras.

(6) Artículo 333 del C.P.C.: “No constituye cosa juzgada las siguientes sentencias: (...)
4. Las que contengan decisión inhibitoria sobre el mérito del litigio”.

(7) “ART. 2º—Definiciones
(…)
Plano topográfico. Es la representación gráfica del terreno, referida a las coordenadas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el cual se debe incluir el levantamiento de linderos, las construcciones existentes, los accidentes topográficos, la arborización, las vías y alrededores, hasta una distancia de cien (100m) metros a la redonda.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de abril de 2011, exp. 08001-23-31-000-1993-07622-01(19846), actor: Óscar Restrepo Cardona, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(9) Ver entre otras, las sentencias con ponencia de Ruth Stella Correa Palacio de 10 de junio de 2009, exp. 18139; 27 de abril de 2011, exp. 19846 y 19 de septiembre de 2011, exp. 21684.

(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de enero de 2008, exp. 17001-23-31-000-2004-01319-01(AG), C.P. Ruth Stella Correa.