Sentencia 2008-00251 de diciembre 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dr. Maria Claudia Rojas Lasso

Exp.: 250002324000200800251 01

Autoridades nacionales

Actora: Universidad de Cundinamarca

Bogotá, D.C. once de diciembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Procede la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por la parte actora en el recurso de apelación, pues de conformidad el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil ésta providencia se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

La Universidad de Cundinamarca demanda en acción de nulidad el Decreto 4944 de 26 de diciembre de 2007, “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2008, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos” en cuanto asignó a la Universidad actora, como parte del presupuesto para la vigencia fiscal del 2008 la suma de $5.513’847.620.

El recurso de apelación

El recurso se sustenta básicamente en que el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 desarrolla el postulado constitucional del principio de progresividad del gasto social en Educación y que por lo tanto, el incremento (IPC) en pesos constantes no es un incremento en términos reales ya que este incremento lo único que permite es que no se disminuya dicha inversión.

Señala que a pesar de que se actualizaron los valores asignados a las universidades públicas para evitar la pérdida de poder adquisitivo, ello carece de sentido real y material, ya que si bien se pueden hacer ajustes para mitigar la devaluación de los dineros asignados, éstos deben corresponder a sumas realmente acordes con el funcionamiento de la Universidad de Cundinamarca, por lo tanto la asignación presupuestal no puede obedecer a criterios arbitrarios de distinción entre entes universitarios autónomos.

Indica que lo que se pretendía al señalar situaciones que afectaban decretos con asignaciones presupuestales anteriores, era hacer ver que el monto asignado en el decreto atacado es un producto de todas y cada una de las asignaciones previamente efectuadas a favor de la Universidad de Cundinamarca, por ello, si desde un comienzo se hubiese respetado el derecho a la igualdad que ampara a este ente de educación superior, respecto de otras universidades de la región, las asignaciones posteriores como la correspondiente a la vigencia para el año 2008, no reflejaría inequidad.

Problema jurídico

El problema jurídico radica en establecer si correspondía al Ministerio de Hacienda, por medio del decreto que liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del 2008, determinar una base de liquidación diferente a la asignación hecha en el año anterior (2007), para fijar el presupuesto que le correspondía aportar a la Universidad de Cundinamarca para el año 2008, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992.

Caso concreto

La Universidad de Cundinamarca es un ente Universitario Estatal, con régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con personería Jurídica, autonomía académica, administrativa, financiera y patrimonio independiente, reconocida como Universidad estatal mediante Resolución 19539 de diciembre 30 de 1992, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.

La Universidad actora se rige por la Ley 30 de 1992 y cuyo régimen financiero lo definen básicamente los artículos 85, 86 y 87 que establecen:

“ART. 85.—Los ingresos y el patrimonio de las instituciones estatales u oficiales de educación superior, estará constituido por:

a. Las partidas que se le sean asignadas dentro del presupuesto nacional, departamental, distrital o municipal;

b. Los bienes muebles e inmuebles que actualmente posean y los que adquieran posteriormente, así como sus frutos y rendimientos;

c. Las rentas que reciban por concepto de matrículas, inscripciones y demás derechos, y

d. Los bienes que como personas jurídicas adquieran a cualquier título.

ART. 86.—Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.

Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.

ART. 87.—A partir del sexto año de la vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional incrementará sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del producto interno bruto.

Este incremento se efectuará en conformidad con los objetivos previstos para el sistema de universidades estatales u oficiales y en razón al mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo integran.

PAR.—El incremento al que se refiere el presente artículo se hará para los sistemas que se creen en desarrollo de los artículos 81 y 82 y los dineros serán distribuidos por el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, previa reglamentación del Gobierno Nacional.

Es así que las fuentes de financiación de la Universidad de Cundinamarca están constituidas entre otras, por aportes del presupuesto nacional, por los aportes del Departamento de Cundinamarca y por sus recursos y rentas propias.

Manifiesta la actora en la demanda que el Gobierno Nacional le asignó a partir del año 1994 como parte del presupuesto $251.000.000, sin que se aplicara una regla equitativa o justa para trasladar los recursos. Señala que esta asignación fue arbitraria y discriminatoria puesto que no tuvo en cuenta el promedio que se había otorgado a las demás universidades, ni tuvo criterios objetivos y adecuados que permitieran valorar de manera adecuada la inversión social en educación para el pueblo del Departamento de Cundinamarca.

El Tribunal de primera instancia consideró que si la Universidad estaba inconforme con los decretos por medio de los cuales se liquidó el presupuesto para las vigencias de los años fiscales de 1993 y 1994, debió demandarlos de manera directa por medio de la acción correspondiente, de tal forma que al no hacerlo mantienen la presunción de legalidad.

El recurrente al respecto manifestó que lo que quiso hacer ver, al señalar situaciones que afectaban decretos con asignaciones presupuestales anteriores, era que el monto asignado en el decreto demandado es un producto de todas y cada una de las asignaciones previamente efectuadas a favor de la Universidad de Cundinamarca, y por ello, si desde un comienzo se hubiese respetado el derecho a la igualdad que ampara a este ente de educación superior, respecto de otras universidades de la región, las asignaciones posteriores como la correspondiente a la vigencia para el año 2008, no reflejaría inequidad.

En primer lugar, es importante establecer respecto del acto administrativo acusado que, en cuanto tiene que ver con la asignación realizada como aporte del presupuesto nacional a la Universidad de Cundinamarca, se cumplieron los parámetros establecidos en el artículo 86 de la Ley 30 de 2005. En efecto, el Ministerio de Hacienda, con base en el anteproyecto presentado por el Ministerio de Educación —como órgano que conforma el presupuesto—, estaba obligado, a tener en cuenta la asignación hecha a la Universidad de Cundinamarca en la vigencia fiscal del año anterior, es decir, la asignación de 2007, como base de liquidación, a fin de ser incrementado en precios constantes (IPC), para establecer el presupuesto para la vigencia fiscal siguiente, es decir, la vigencia del 2008. Asunto que no controvierte la parte actora, pero al respecto sí argumenta que, “a pesar de que se actualizaron los valores asignados a las universidades públicas para evitar la pérdida de poder adquisitivo, ello carece de sentido real y material, ya que si bien se pueden hacer ajustes para mitigar la devaluación de los dineros asignados, éstos deben corresponder a sumas realmente acordes con el funcionamiento de la Universidad de Cundinamarca”, sin embargo, este es un tema que corresponde al análisis de legalidad del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 ya que es este artículo el que impone el incremento en pesos constantes y no el acto acusado.

Ahora bien, la controversia del recurrente se centra en el hecho de que la primera asignación hecha por el Gobierno Nacional a la Universidad de Cundinamarca en el año 1994, violó el principio de igualdad y discriminó a este ente de educación superior respecto de las demás universidades territoriales, porque en ese entonces debió promediarse dicha asignación con los valores asignados a las demás universidades; en consecuencia, desde 1994 la base de liquidación del Presupuesto General de la Nación para la Universidad de Cundinamarca fue discriminatoria y por ello la asignación hecha a la Universidad de Cundinamarca en el acto acusado, es decir el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del 2008, también lo es y por tanto, el acto acusado debe ser anulado y corregido en lo que respecta a este ente universitario.

Para resolver el punto en discusión, es importante observar el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, que en sus artículos 44 y 47 prevé que corresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto:

“ART. 44.—Los jefes de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación asignarán en sus anteproyectos de presupuesto y girarán oportunamente los recursos apropiados para servir la deuda pública y atender el pago de los servicios públicos domiciliarios, incluidos los de agua, luz y teléfono. A quienes no cumplan con esta obligación se les iniciará un juicio fiscal de cuentas por parte de la Contraloría General de la República, en el que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias hasta que se garantice su cumplimiento. (…)”

“ART. 47.—Corresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto.”

Igualmente el Decreto 4730 de 2005 por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto, contempla en su artículo 12:

“ART. 12.—Anteproyectos de presupuesto. A partir de 2007, antes de la primera semana del mes de abril, los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación remitirán el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con las metas, políticas y criterios de programación establecidos en el Marco del Gasto de Mediano Plazo”.

Por lo anterior, no es de recibo el argumento del recurrente, en primer lugar porque como ya se determinó, el Ministerio de Hacienda no desconoció el contenido del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, al haber liquidado el Presupuesto Nacional de 2008, en lo que concierne a la Universidad de Cundinamarca, al incrementar de conformidad con el índice de precios al consumidor la base de liquidación tomada del año inmediatamente anterior; y, en segundo lugar, porque el proyecto de presupuesto se elabora con base en los anteproyectos presentados por los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación; por lo tanto, en lo que respecta al presupuesto aprobado para la vigencia fiscal del 2008, la Universidad debió solicitar al Ministerio de Educación la revisión de la base de liquidación, con base en todos los argumentos expuestos en la demanda, para que, luego de surtir el trámite interno ante el Ministerio y en caso tener una respuesta positiva, fuera presentada en el anteproyecto de presupuesto ante el Ministerio de Hacienda para que surtiera igualmente el trámite ante el Ministerio y ante el Congreso de la República.

No es dentro del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del 2008, donde podía revisarse la base de liquidación del presupuesto de la Universidad de Cundinamarca.

Por lo anterior la demandante no logró desvirtuar la legalidad del acto acusado en lo que concierne a la determinación del presupuesto de la Universidad de Cundinamarca para la vigencia fiscal del año 2008, por lo que se confirmará el fallo del a quo.

Por lo demás, es importante aclarar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de las censuras que sobre el tema hace el recurrente y que datan de los años 1994 a 2007, se encuentra caducada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 12 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección B.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».