Sentencia 2008-00252/18947 de octubre 19 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 73001-23-31-000-2008-00252-01 (18947)

Consejero ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Demandante: Departamento de Cundinamarca

Demandado:Municipio de Ibagué

Temas: Impuesto sobre vehículos automotores. Responsabilidades de los beneficiarios del impuesto. Redistribución de los ingresos y obligación de informar la cuenta bancaria en que se recibirá la participación.

Bogotá D.C., diecinueve de octubre de dos mil diecisiete

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación, y de acuerdo al ámbito de competencia del ad quem, le corresponde a la Sección determinar, si los actos administrados demandados, en los que se ordenó al Departamento de Cundinamarca, pagar a favor del Municipio de Ibagué la suma de $333.020.510, por concepto de participación en el impuesto sobre vehículos automotores, correspondiente a los años gravables 1999 a 2004, son o no, ajustados a derecho.

A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los alcances de las obligaciones de los beneficiarios del impuesto (Departamentos y Municipios) en relación con la recepción y distribución de los recursos generados por el tributo. Además estudiará la falsa motivación alegada, así como la presunta vulneración del derecho al debido proceso.

2. Impuesto sobre vehículos automotores: obligaciones de los entes beneficiarios

2.1.- El impuesto sobre vehículos automotores fue creado por la Ley 488 de 1998 y sustituyó los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital. Este tributo grava la propiedad de “los vehículos automotores nuevos, usados y los que se internen temporalmente al territorio nacional”, excepto aquellos expresamente indicados en el artículo 141 ib., como bicicletas, tractores para trabajo agrícola, etc.

La administración del tributo corresponde al Distrito Capital y a los Departamentos en cuya jurisdicción se encuentre matriculado el vehículo. Estos últimos reciben el 80% de los recursos recaudados y el 20% restante está dirigido a los Municipios a los cuales pertenezca la dirección que figure en la declaración(2).

Para la recepción de las declaraciones y pagos del impuesto, y la posterior distribución de los recursos, los Departamentos deben suscribir convenios con entidades financieras, que se encarguen de realizar los abonos a los municipios beneficiarios. Así se desprende con claridad de los artículos 3º y 6º del Decreto 2654 de 1998, reglamentario de la Ley 488, que en lo pertinente señalan:

“Artículo 3º.- Suscripción de Convenios. Para efectos de la declaración y pago del impuesto de que trata el presente decreto, los departamentos suscribirán convenios con entidades financieras, con cobertura nacional, vigiladas por la Superintendencia Bancaria, e informarán a los sujetos responsables acerca de la suscripción de los mismos. En los términos previstos en el Estatuto Tributario. 

(…) 

Artículo 6º.- Distribución del Recaudo. Las rentas recaudadas por concepto del impuesto sobre Vehículos Automotores, incluidos los intereses y sanciones, serán distribuidas directamente por la institución financiera con la cual el departamento haya celebrado el convenio de recaudo, según los valores determinados por el declarante en el formulario de la declaración del impuesto, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de recaudo, conforme se señale en dicho convenio. 

Parágrafo 1º.- Las instituciones financieras deberán remitir a los departamentos y municipios beneficiarios de los recursos, la respectiva copia de las declaraciones presentadas sobre las cuales se realizó la liquidación del monto de la transferencia, dentro del mes siguiente a su presentación. 

(…)” (Subrayas fuera del texto).

2.2.- Dichos convenios, valga decir, no varían la condición de administrador del gravamen que tienen los Departamentos, pues la relación jurídica que se genera en torno a la obligación tributaria, comprende únicamente a los sujetos expresamente determinados por la ley, y en este caso, las entidades financieras tienen un rol operacional.

Así, su labor es de manejo operativo, y sus obligaciones se definen de conformidad con lo establecido en el negocio jurídico suscrito con el ente territorial, es decir, que son de naturaleza contractual. Eso sí, con las precisiones hechas por la Ley 488 y el Decreto 2654, sobre la obligación de distribución y de remisión de los soportes que sustenten las transferencias de los dineros.

2.3.- Por su parte, los municipios beneficiarios deben suministrar a las instituciones financieras, la información necesaria a fin de que se le transfieran los recursos provenientes del impuesto, en el porcentaje asignado por la Ley (20%). Esto, en los términos del parágrafo 2 del artículo 6º ib.:

“Artículo 6. Distribución del Recaudo: 

(…) 

Parágrafo 2º.- Antes del 31 de diciembre del año anterior a la vigencia fiscal que se va a declarar, los departamentos, los municipios y los Corpes, beneficiarios del impuesto, deberán informar a las instituciones financieras con la cual el departamento haya celebrado el convenio económico de recaudo, el número de la cuenta corriente a la cual se les debe girar lo recaudado mensualmente.” (Subrayas fuera del texto).

2.4.- De manera, que en lo que concierne a la distribución del recaudo, las obligaciones de los Departamentos y Municipios beneficiarios pueden sintetizarse así: a los primeros les compete la suscripción de los convenios en virtud de los cuales se garantice el traslado del dinero, de acuerdo con los porcentajes definidos por la Ley 488, en tanto que a los segundos les corresponde informar el número de la cuenta bancaria en la cual se recibirá la participación.

Dicha obligación no se agota con el suministro inicial de un número de cuenta: cualquier cambio al respecto, y con mayor razón, el cierre de esta, debe manifestarse al banco correspondiente. Todo, porque de conformidad con la norma transcrita, antes del inicio de la siguiente vigencia fiscal, constituye un deber del ente territorial, actualizar esa información.

3. Análisis del caso concreto: Transferencias de la participación del Municipio de Ibagué sobre el impuesto a vehículos automotores

3.1.- Según el recurso de apelación, los actos administrativos demandados ordenan el pago de una obligación, que ya fue cumplida, pues los bancos encargados de distribuir el recaudo por concepto de impuesto sobre vehículos automotores, giraron a nombre del Municipio de Ibagué, el dinero correspondiente al 20% de su participación en la renta producida por dicho gravamen.

En sentir del recurrente, los “saldos pendientes” a que se refiere el demandado, son sumas que fueron redirigidas a una cuenta bancaria del Departamento, en vista de que algunas de las cuentas del Municipio habían sido cerradas, y este no suministró nueva información al respecto.

3.2.- La discusión que le subyace a dichos planteamientos, se concreta en la determinación de los alcances de las obligaciones que tienen ambas partes en la distribución y recepción del recaudo del impuesto, que se reitera, fueron delimitadas en la Ley 488 de 1998 y su Decreto Reglamentario 2654 del mismo año, a las que se refirió la Sala en el punto 2) de la providencia. A las cuales habría que agregar, las que se precisaron en los convenios celebrados por el Departamento con ciertas entidades financieras, con la siguiente salvedad: las estipulaciones contractuales allí pactadas, en principio, solo pueden producir efectos jurídicos respecto de quienes las suscribieron, habida cuenta de que no puede obligarse a un tercero ajeno al negocio jurídico, como sería en este caso, el Municipio de Ibagué.

3.2.1.- Para tales efectos, debe decirse, que el Departamento de Cundinamarca, suscribió convenios con la Corporación de Ahorro y Vivienda Ahorramás (hoy Av Villas), BBV Banco Ganadero (BBVA), Banco Colpatria-Red Multibanca Colpatria S.A. (Colpatria) y el Banco de Bogotá(3), en los que estos se comprometieron a recibir las declaraciones del impuesto sobre vehículos automotores, remitirlas al ente territorial y distribuir el recaudo entre todos los beneficiarios.

En todos ellos, se estableció en la cláusula sexta:

SEXTA: OBLIGACIÓN DE LAS ENTIDADES RECAUDADORAS AL MOMENTO DE RECEPCIÓN DE LA DECLARACIÓN Y DEL PAGO. 

(…) 

PARÁGRAFO. De conformidad con la ley 488 de 1998 y la ordenanza 044 de 1998, LA CORPORACIÓN deberá girar los valores que corresponden a los municipios del Departamento de Cundinamarca que aparezcan como beneficiarios según la casilla (Municipio), a las cuentas corrientes o de ahorros informadas por la Secretaría de Hacienda del DEPARTAMENTO, aunque las casillas de distribución no hayan sido diligenciadas por parte del declarante. Cuando en la casilla (Municipio) del formulario de declaración del impuesto sobre vehículos automotores, aparezca una entidad territorial diferente a las anteriormente mencionadas (Municipios de otros departamentos y distritos, incluido el Distrito Capital), o estén sin diligenciar, LA CORPORACIÓN deberá girar los valores recaudados a la cuenta que determine la Secretaría de Hacienda del DEPARTAMENTO, dependencia que girará los valores a que tengan derecho los municipios de los demás departamentos del país. En todo caso, LA CORPORACIÓN deberá tener presente en sus sistemas la forma de hacer efectiva la obligación prevista en este artículo.” (Subrayas fuera del texto).

De esa estipulación negocial se desprende, que la distribución del dinero debe hacerse, atendiendo a la ubicación del Municipio beneficiario del 20% del impuesto. De manera que al banco le corresponde girar los recursos destinados a los Municipios situados en jurisdicción del Departamento de Cundinamarca, mientras que este último, por medio de la Secretaría de Hacienda, debe abonar el dinero perteneciente a los municipios por fuera de su jurisdicción.

Esta obligación, en los precisos términos del Decreto 2654, corresponde “…a la institución financiera con la cual el departamento haya celebrado el convenio de recaudo(4)”.

3.2.2.- En todo caso, lo cierto es que en la práctica, eran las entidades financieras las encargadas de realizar los giros a los municipios que no hacen parte de la jurisdicción del Departamento de Cundinamarca, como lo muestran las certificaciones bancarias de traslados(5), y lo aceptan las partes.

3.3.- En ese orden de ideas, no queda duda de que el Departamento cumplió con la primera de sus obligaciones legales en punto a la distribución del recaudo del impuesto, esto es, la suscripción de convenios para la transferencia a los demás entes beneficiarios. Situación que no lo releva de su condición de agente administrador del tributo, en virtud de la cual, le asiste el deber de garantizar la correcta repartición de la renta generada por el gravamen.

Dicho deber, debe decirse, se materializa con arreglo al principio de coordinación, de tal suerte, que su cumplimiento demanda la colaboración de los demás beneficiarios, al punto, que la misma normativa impuso a estos últimos, la obligación de dar a conocer un número de cuenta bancaria vigente para la recepción del porcentaje que les corresponde.

3.4.- En el marco anterior, se analizarán los supuestos debidamente acreditados en el proceso, que dan cuenta de la actuación de las partes en relación con el cumplimiento de sus obligaciones:

3.4.1.- Los abonos, para el caso concreto, se hacían a las cuentas No. 550723415 del Banco Popular, 1652006619 y 1652006252 del Banco Colpatria, cuyo titular era el Municipio de Ibagué.

3.4.2.- Los dineros rechazados por irregularidades en la cuenta de destino, eran redirigidos a la cuenta No. 309000198 del Banco BBVA(6), a nombre del Departamento, de manera, que los recursos eran “congelados” o retenidos.

3.4.3.- Para el período gravable de 1999 a 2004, ciertas cantidades giradas a las cuentas 1652006619 y 1652006252 de Colpatria, fueron rechazadas y devueltas a la cuenta designada por el Departamento para tales efectos, debido a que habían sido cerradas. La primera, desde el 09 de junio de 2003 y la segunda, el 11 de noviembre de 1999(7).

3.4.4.- El Municipio de Ibagué no puso en conocimiento del Departamento ni de las entidades financieras ninguna de esas variaciones, pues al parecer, no estaba enterado de las clausuras, como se infiere de la solicitud hecha al Banco Colpatria y de la respuesta dada por este, en la que se lee:

“En atención al oficio de la referencia, nos permitimos informar que una vez efectuada la correspondiente revisión en los archivos de nuestro sistema, se estableció con los datos suministrados lo siguiente: 

  1. De la cuenta No. 1652006252 a nombre de TESORERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ-IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS que no es posible suministrar la información por ustedes solicitada dado que la misma fue cerrada el día 11 de noviembre de 1999.
  2. De la cuenta No. 1652006619 a nombre de ENCARGO FIDUCIARIO MUNICIPIO DE IBAGUE-IND Y CIO se anexa copia del extracto parcial del mes de junio de 2003 únicamente dado que la misma fue cerrada el día 09 de junio de 2003(8)
 

3.4.5.- Ese dinero constituye el faltante cuyo pago se exige en los actos demandados, y que la parte actora indica, es inferior al liquidado por el Municipio.

3.5.- Las constancias procesales relacionadas revelan, que la suma adeudada corresponde a recursos que fueron rechazados por los bancos de destino y redirigidos a una cuenta del Departamento de Cundinamarca, debido a que las cuentas a las cuales fueron consignados, presentaban irregularidades, y no se suministró nueva información para efectuar los giros.

Tal circunstancia-la existencia de irregularidades en las cuentas-, sin embargo, no desvirtúa la existencia del derecho que le asiste al Municipio a recibir la participación que por orden legal, tiene en el impuesto sobre vehículos automotores recaudado por el Departamento de Cundinamarca.

En efecto, el incumplimiento del deber de informar un número de cuenta no genera la pérdida del derecho a la participación sobre el gravamen, pues la norma no estableció esa consecuencia jurídica a dicha omisión.

3.6.- En síntesis, la Sala considera que el derecho a recibir un porcentaje de los ingresos generados por el impuesto es de carácter legal y en esa medida, a pesar de las irregularidades que se presentaron en relación con las cuentas bancarias, el Municipio de Ibagué estaba legitimado para exigir el pago de la suma que a la fecha de expedición de los actos acusados no había sido pagada.

3.7.- El monto liquidado en los actos demandados. 

Establecida la procedencia de la acreencia reclamada en las Resoluciones demandadas, resulta del caso determinar, si el valor liquidado en aquellas ($168.176.923) corresponde al efectivamente adeudado, como quiera que de acuerdo con la demandante, solo restaban por pagar $22.218.600, que fueron cancelados el 05 de junio de 2009, mediante consignación a la cuenta No. 550723415 del Municipio de Ibagué.

3.7.1.- Para el efecto, la Sala valorará las certificaciones bancarias aportadas con la demanda.

Todo, porque reflejan el estado más reciente de las transferencias, como quiera que son posteriores a otras que reposan en el expediente, y su aptitud probatoria no fue cuestionada por el ente territorial demandado, toda vez que en ese sentido, este se limitó a afirmar que los valores reportados por los bancos diferían de los que tenía en su poder. No obstante, hay que precisar que la diferencia se explica porque aquellos son posteriores a los que allegó el demandado y por lo tanto, muestran consignaciones que eventualmente no fueron reportadas en los iniciales(9).

Además de estar actualizadas, estas certificaciones fueron acompañadas de una relación detallada de las consignaciones hechas al Municipio de Ibagué, con indicación del monto, la fecha, y el número de cuenta bancaria, y por lo tanto, la Sala determinará el monto del saldo con fundamento en las mismas(10).

3.7.2.- Ahora bien, esas certificaciones relacionan las transferencias realizadas a cuentas del Municipio de Ibagué en el período correspondiente a los años 1999 a 2004, por concepto de participación en el impuesto sobre vehículos automotores.

Si se computan solo aquellas efectuadas a la cuenta No. 550723415 y a las No. 1652006619 (hasta el 09 de junio de 2003 -fecha en que fue cerrada) y 1652006252 (hasta el 11 de noviembre de 1999-cuando se clausuró), se obtiene un total de doscientos veintiocho millones trescientos trece mil setecientos cuarenta y nueve pesos $228.313.749.

Dicha suma es inferior a la que afirma haber pagado el demandante, sin embargo, debe tenerse en cuenta que i) este no incluye en su cómputo aquellos dineros que fueron devueltos, y que como ya se precisó, hacen parte de la deuda, y que, ii) en todo caso, fueron esos los únicos valores cuyo pago logró acreditar, de manera que solo con fundamento en estos puede calcularse el verdadero monto de las transferencias y el saldo pendiente.

3.7.3.- Al valor antes calculado ($228.313.749) deben sumarse las transferencias hechas en fecha posterior a la expedición de los actos demandados, pues en todo caso, fueron recibidas por el Municipio de Ibagué, y en esa medida, disminuyeron el saldo pendiente. Tales pagos ascienden a veintidós millones doscientos dieciocho mil seiscientos pesos ($22.218.600) y constan en el oficio SHDFT 695(11), al que el Departamento anexa copia del giro electrónico correspondiente.

3.7.4.- En ese orden de ideas, se acreditó el pago de un total de doscientos cincuenta millones quinientos treinta y dos mil trescientos cuarenta y nueve pesos ($250.532.349), que deben restarse del valor total de $346.909.773(12) a que tenía derecho el Municipio de Ibagué por concepto de participación en el impuesto sobre vehículos automotores en el periodo objeto de discusión.

El valor resultante corresponde al saldo pendiente que adeuda el Departamento de Cundinamarca, y que por lo tanto, deberá restituir al Municipio de Ibagué.

Esa cifra ($96.377.424) será actualizada y generará intereses en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del CCA; es decir, intereses de mora a partir del vencimiento de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, que es el término que concede el art. 176 ib. para dar cumplimiento a la sentencia(13).

No proceden intereses comerciales, pues como lo ha precisado la Sección(14), con base en la sentencia C-188/99, que declaró inexequibles algunos apartes de dicha norma, no hay lugar al pago de tales intereses “a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-.

3.8.- Finalmente, frente a los cargos de falsa motivación y violación al debido proceso(15), se considera:

3.8.1.- Los valores consignados en los actos acusados fueron debidamente sustentados, pues en ellos se relacionó el respectivo soporte de las sumas adeudadas.

Nótese que la administración precisó; el número de la cuenta, el monto debido y la procedencia de la información, que básicamente, consistió en los oficios remitidos por las corporaciones bancarias al Departamento de Cundinamarca sobre las transferencias del impuesto al Municipio de Ibagué(16).

Es decir, el cálculo fue hecho con fundamento en certificaciones otorgadas por entidades bancarias al mismo Departamento de Cundinamarca, y enviadas al Municipio de Ibagué, que, se repite, las relacionó y detalló en los actos demandados.

En consecuencia, el cargo de falsa motivación, por “determinación arbitraria” de la deuda, no prospera.

3.8.2.- En relación con la presunta violación al derecho al debido proceso porque se profirió mandamiento de pago cuando el acto que constituía el título ejecutivo, aún podía ser objeto de demanda, hay que recordar, que las implicaciones de esa actuación no se verifican de cara a este proceso.

Esa y no otra conclusión surge, de la independencia de los procesos de cobro coactivo y el que se surte con ocasión de la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se traduce en la imposibilidad de que los vicios de que pueda adolecer el procedimiento administrativo de cobro, se analicen dentro del proceso judicial en que se estudia la legalidad del título ejecutivo. Así, las eventuales irregularidades del mandamiento de pago, sólo afectarían la vía coactiva.

El cargo así planteado, no prospera.

3.9.- Por todo lo dicho, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar, declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, en lo que concierne a la determinación del monto de la acreencia, que de acuerdo con lo expuesto antes, corresponde a noventa y seis millones trescientos setenta y siete mil cuatrocientos veinticuatro pesos $96.377.424, suma que deberá ser actualizada y sobre la cual se reconocerán intereses, en los términos del artículo 177 del CCA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1.- REVOCAR la sentencia de junio 10 de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima y en su lugar; DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones No. 610501 de julio 30 de 2007, 610683 de octubre 16 y 110610 de diciembre 18, ambas de 2007, proferidas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Ibagué, en lo que corresponde al monto liquidado por concepto de participación en el impuesto sobre vehículos automotores por el periodo 1999-2004.

2.- A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que el Departamento de Cundinamarca solo está obligado al pago de noventa y seis millones trescientos setenta y siete mil cuatrocientos veinticuatro pesos $96.377.424 por concepto de participación en el impuesto sobre vehículos automotores, suma que será actualizada y devengará intereses moratorios en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del CCA.

3.- DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha»

2 Artículos 146 y 150 de la Ley 488, modificados por los artículos 106 y 107 de la Ley 633 de 2000, respectivamente. Cuyo contenido fue reiterado, para el Departamento de Cundinamarca, en los artículos 18 y 22 de la Ordenanza 44 de 1998.

3 Ver folios 37 a 64. Cuaderno principal.

4 Artículo 6º.

5 Folios 73 a 106 y 176 a 600 del Cuaderno principal.

6 Véase a folios 77 del Cuaderno principal, la nota explicativa en la que se dice: “Los traslados correspondientes al 20% que fueron rechazados se realizaron a la cuenta No. 309000198 del banco BBVA”

7 Folios 109 y 110. Cuaderno principal.

8 Fl. 173 Cuaderno principal.

9 Repárese en que, por ejemplo, según los datos reportados en los actos demandados (que fueron tomados de las certificaciones emitidas por los bancos en el año 2006), el monto consignado a la cuenta No. 550723415 del banco popular por concepto de participación en el impuesto sobre vehículos automotores por el periodo objeto de discusión, fue de $17.688.900, mientras que en las certificaciones bancarias aportadas con la demanda, expedidas en el año 2008, se observan transferencias a la misma cuenta por valor de $112.437.886.

10 Aunque la Sala ofició a los bancos encargados de transferir el porcentaje del recaudo que correspondía al Municipio de Ibagué, con el fin de que certificaran las sumas efectivamente consignadas a aquel, ninguno suministró información relevante, comoquiera que las cifras reportadas corresponden solo a algunos años, y no dan cuenta de la totalidad de las consignaciones. Ver fls. 50 a 57 y 66 del cuaderno principal.

11 Fls. 3 a 4. Cuaderno No. 3. Que se aportó como respuesta al oficio No. CAMR 1094 de noviembre 11 de 2008 del Tribunal.

12 Este fue el valor que según los actos demandados debía recibir el Municipio de Ibagué por concepto de participación, aspecto que no fue objeto de la demanda, y que por lo tanto, la Sala no entra a discutir.

13 Sentencia de 28 de mayo de 2015, exp 20228. C.P Martha Teresa Briceño de Valencia.

14 Ver sentencias de 3 de diciembre de 2009, exp. 15392, C.P. Héctor J. Romero Díaz; 10 de mayo de 2012, exp. 17212, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 5 de febrero de 2015, exp. 20720, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

15 Aunque estos argumentos no fueron objeto de pronunciamiento por parte del a quo (sin justificación alguna), sí hicieron parte del debate en primera instancia, pues se plantearon en la demanda y el Municipio demandado se refirió a ellos.

16 Ver a folio 10 del cuaderno principal, el cuadro explicativo de los valores.