Sentencia 2008-00262 de abril 12 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 17001-23-31-000-2008-00262-01(18238)

Consejero ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: Jhon Jairo Márquez Castañeda

Demandado: municipio de Manizales

Bogotá, D.C., doce de abril de dos mil doce.

EXTRACTOS: «VI) Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 4 de febrero de 2010, proferida por el tribunal administrativo de Caldas, que declaró no probadas las excepciones propuestas y la nulidad de los artículos 19, 20, 21 y 22 del Decreto 760 de 1991, por el cual se expidió el Código de Rentas para el municipio de Manizales.

Previo a resolver el asunto de fondo, la Sala se pronunciará sobre las excepciones propuestas por la parte demandada denominadas carencia de jurisdicción para acometer el conocimiento de una acción incoada en contra de normas que jurídicamente dejaron de existir y operancia del decaimiento del acto administrativo, las cuales fueron reiteradas en el recurso de apelación.

1. Excepción de carencia de jurisdicción para acometer el conocimiento de una acción incoada en contra de normas que jurídicamente dejaron de existir.

Para el apelante la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia para acometer el conocimiento de las normas acusadas, toda vez que éstas fueron derogadas por el Acuerdo 704 de 2008.

Y, advirtió que el tribunal no tuvo en cuenta que el mencionado acuerdo municipal fue allegado al expediente con ocasión de la contestación de la demanda.

Así las cosas, verificado el expediente se encuentra que, en efecto, el Acuerdo 704 de 2008, por el cual se codifican las disposiciones que rigen los tributos del municipio de Manizales, fue aportado por la administración y está visible en los folios 167 a 182 del cuaderno principal. Dicho acto administrativo dispuso:

“ART. 76.—Vigencias y derogatorias. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Continúan vigentes el Acuerdo 627 de 2006 y las normas que regulan las estampillas, así como los beneficios tributarios que a la fecha de entrada en vigencia de este acuerdo se hallen vigentes”.

Cabe precisar que esta nueva regulación no estableció el impuesto de apertura dispuesto en los artículos 19, 20, 21 y 22 del Decreto 760 de 1991. Por tanto, las normas acusadas son contrarias o incompatibles con el nuevo código de rentas del municipio de Manizales, lo que conlleva su derogatoria tácita(1).

No obstante lo anterior, y como lo indicó el a quo, basta que una norma jurídica de contenido general haya estado vigente para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante la nulidad propuesta, pues si en ese período produjo efectos jurídicos, es menester una decisión sobre su legalidad, en razón a que la derogatoria surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado.

Por las anteriores razones no prospera la excepción propuesta.

2. Excepción de operancia del decaimiento del acto administrativo.

Esta excepción fue sustentada en el mismo hecho de la derogatoria de las normas demandadas, lo que, según el apelante, conlleva que hayan desaparecido los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, por haber operado el fenómeno del decaimiento del acto administrativo.

El artículo 66 del Código Contencioso Administrativo señala:

“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

(…).

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho

(…).

5. Cuando pierdan su vigencia”.

A ese respecto observa la Sala que la demandada confunde el decaimiento del acto administrativo con la derogatoria del mismo, que si bien constituyen causales de pérdida de ejecutoria, son figuras diferentes.

En efecto, el decaimiento de un acto administrativo se produce cuando desaparecen las condiciones de hecho y/o de derecho que le permitieron nacer a la vida jurídica y mantener su fuerza ejecutoria. Este fenómeno jurídico genera que el acto administrativo pierda dos de sus propiedades: La ejecutividad y, de contera, la ejecutoriedad, y no su existencia(2).

Por lo anterior, esta causal de pérdida de ejecutoria del acto administrativo no impide que el acto pueda ser demandado ni conlleva que desaparezcan los fundamentos de la demanda que se haya interpuesto contra el mismo, dado que permanece incólume su presunción de legalidad.

En el presente caso, el decaimiento del acto operaría si la norma en que se fundó o le sirvió de sustento al Decreto 760 de 1991, como es el Acuerdo 5 de 1991(3), por el cual el concejo de manizales le otorgó al alcalde de dicho municipio las facultades para expedir las normas acusadas, hubiere desaparecido del mundo jurídico. Esta circunstancia no está demostrada en el sub exámine, razón por la cual es evidente que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado no se produjo por decaimiento del acto administrativo, como de manera errada lo considera el municipio demandado.

De otra parte, la derogación de normas es un fenómeno jurídico que hace referencia a la temporalidad de la ley, mediante la cual se deja sin efecto jurídico una normativa, lo que conlleva que pierda su vigencia. Este es el fenómeno que ocurrió en el presente caso en virtud de la nueva codificación que en materia tributaria realizó el concejo municipal de Manizales.

En todo caso, se reitera que tanto la figura de la derogación como el decaimiento del acto administrativo, no impiden el juicio de legalidad del mismo.

En virtud de lo anterior, procede la Sala a pronunciarse sobre la legalidad de las normas acusadas.

3. Estudio de legalidad de los artículos 19, 20, 21 y 22 del Decreto 760 de 1991

Los artículos 19, 20, 21 y 22 del Decreto 760 de 1991, por el cual se expidió el Código de Rentas del municipio de Manizales, establecieron los sujetos pasivos, la tarifa y el hecho generador del impuesto de apertura.

Este impuesto fue definido por el artículo 19 ibídem como el gravamen que se cobra por la apertura de los establecimientos nuevos que pretendan ejercer actividades de servicio relacionadas con el expendio de bebidas alcohólicas, baile y/o lenocinio.

Según el Decreto 760 de 1991, la expedición del Código de Rentas fue realizada por el alcalde del municipio de Manizales en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por el Acuerdo 5 de 1991.

Con el Acuerdo 5 del 19 de febrero de 1991(4) el concejo municipal de la capital de Caldas, en ejercicio de las facultades constitucionales establecidas en el numeral 7º del artículo 197(5), le otorgó al alcalde del municipio de Manizales ciertas facultades pro tempore:

“ART. 1º: Facúltase al alcalde mayor de Manizales hasta el 31 de diciembre de 1991, para que con la asesoría de dos (2) concejales, designados por el presidente del honorable concejo, proceda a dictar el código de rentas municipales, con base en las previsiones de la normatividad existente al respecto y con estricta sujeción a los siguientes aspectos:

1. Señalamiento y definición de las actividades sujetas a los diferentes impuestos municipales.

2. Obligaciones y derechos de los contribuyentes.

3. Registro de Contribuyentes.

4. Bases para la liquidación de los diferentes gravámenes.

5. Bases impositivas.

6. Tarifas por actividades

7. Términos y plazos para las liquidaciones.

8. Intereses moratorios.

9. Trámites Generales.

10. Agotamiento de la vía gubernativa.

11. Régimen de exenciones

12. Disposiciones generales relativa al Código de Rentas.

ART. 2º: Es uso de las facultades otorgadas en el presente acuerdo, no se podrán adoptar nuevos impuestos a los actualmente existentes ni elevar sus tarifas.

En la exposición de motivos del Acuerdo 5 de 1991, se explicó:

“Pretende la actual administración, dotar a la ciudad de Manizales de un código que compendie toda la normatividad existente acerca de las rentas municipales con el fin de hacer más ágil y eficiente su administración y control, buscando en últimas actualizar los impuestos con lo que se le estaría dando una mayor solidez y estructura al presupuesto de rentas.

(…).

Es importante aclarar que no se trata de crear nuevos impuestos, ni de modificar los existentes. Únicamente se pretende, como se dijo anteriormente, de recopilar las normas que rigen las rentas municipales, con lo cual se lograría mayor eficiencia en su recaudo”.

Obsérvese que las facultades pro tempore(6) otorgadas al alcalde municipal de Manizales, únicamente lo autorizaban para realizar una compilación de las normas relativas a las rentas municipales. El Acuerdo 5 de 1991 de manera expresa le indicó que esta recopilación se debía efectuar con base en las previsiones de la normativa vigente y que no podía adoptar nuevos impuestos a los actualmente existentes ni elevar sus tarifas.

Verificada la normativa en materia tributaria, se observa que para la fecha de expedición del Decreto 760 de 1991, y hasta el momento, no se ha creado ni autorizado un impuesto por la apertura de establecimientos para el expendio de bebidas alcohólicas, baile y/o lenocinio.

Así mismo, se advierte que el Decreto 760 de 1991 no señaló la supuesta normativa que sustenta el establecimiento del impuesto de apertura en el municipio de Manizales y únicamente invoca como norma que le sirve de sustento el Acuerdo 5 de 1991, que como se observó, solo le otorgó facultades de compilación. Así mismo, la administración, en las distintas etapas procesales, no manifestó la norma en que se fundamenta la imposición del tributo.

Por las anteriores razones el impuesto de apertura de establecimientos de comercio relacionados con bebidas alcohólicas, baile y/o lenocinio fue establecido por el alcalde municipal, en los actos demandados, sin tener una autorización legal.

A ese respecto, esta Sala(7) de manera reiterada ha señalado que el artículo 338 de la Constitución Política constituye el marco rector de la competencia impositiva del orden nacional y territorial, a cuyos fines concurren los principios de legalidad y certeza del tributo. Corresponde a la ley, dictada por el Congreso de la República, la creación de los tributos y, a partir de ella, las asambleas departamentales o los concejos municipales pueden ejercer su poder de imposición. Las entidades territoriales establecen tributos en su jurisdicción, pero con sujeción a la ley que los haya determinado.

En ese sentido, en el Congreso de la República radica la creación o autorización de los tributos de orden nacional y territorial(8). En lo atinente a los de orden territorial puede señalar algunos de sus elementos y permitir que las asambleas departamentales y concejos municipales establezcan los demás elementos de la obligación tributaria.

Por su parte, las entidades territoriales pueden votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos(9), y pueden establecer algunos elementos de la obligación tributaria cuando no los haya señalado la ley, según los parámetros mínimos establecidos por ésta.

Cabe precisar, que si bien el artículo 338 de la Constitución Política señala que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades administrativas fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, en ningún caso las autoriza para que creen impuestos o determinen los demás elementos del tributo.

De lo anterior, se concluye que los alcaldes municipales no tienen facultades para establecer los tributos y/o los elementos de los tributos (con excepción de la tarifa en las tasas y en las contribuciones), toda vez que dicha facultad es exclusiva de las corporaciones de representación popular, la cual es indelegable.

Es importante precisar que la facultad de compilación que le fue atribuida al alcalde por el concejo municipal de Manizales se debía limitar a recopilar, ordenar de manera armónica y sistemática las disposiciones sobre una misma materia, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo(10) y mucho menos podía invocarse esta potestad para establecer tributos, dado que sobre estos asuntos la Constitución Política no le otorgó competencia y es incompatible con las facultades de compilación, dado que ésta no es una función legislativa.

En ese orden de ideas, el alcalde municipal de Manizales, al expedir los artículos 19, 20, 21 y 22 del Decreto 760 de 1991, excedió las facultades constitucionales y legales, y las otorgadas por el Acuerdo 5 de 1991. Por tanto, se debe declarar la nulidad de dichas disposiciones jurídicas.

Por las razones expuestas, se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Falla

CONFÍRMASE la sentencia del 4 de febrero de 2010, proferida por el tribunal administrativo de Caldas.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Según los artículos 71 y 72 del Código Civil, hay derogación tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior, quedando únicamente vigente todo aquello que no pugne con las disposiciones de la nueva ley.

(2) Luis Enrique Berrocal Guerrero. Manual del acto administrativo, pérdida de fuerza ejecutoria, 5ª Edición, Bogotá D.C., págs. 445-446.

(3) Folios 2-3 cdno. a.

(4) Folios 2-3 cdno. a.

(5) Constitución Política de 1886. Artículo 197. Son atribuciones de los concejos que ejercerán conforme a la ley, las siguientes:

(…).

7. Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a los concejos.

(6) Cabe anotar que si bien estas facultades fueron otorgadas por el concejo municipal de Manizales en virtud del artículo 197-7 de la Constitución Política de 1886, estas se mantuvieron en la Constitución de 1991: Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo. También se debe precisar que no se pueden delegar las facultades para imponer tributos.

(7) Sentencia del 5 de mayo del 2011, C.P. William Giraldo Giraldo, expediente 17822, Sentencia del 11 de marzo de 2010, C.P. Hugo Fernando Bastidas, expediente 16667.

(8) Artículo 150-12 de la Constitución Política.

(9) Artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución Política.

(10) C-582 de 2001.