Sentencia 2008-00265 de abril 14 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 250002324000200800265-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actora: Judith Amparo Sierra de Chávez y María Teresa González Zamora

Demandado: municipio de La Vega

Referencia: declaración de bien de uso público / nulidad por falta de notificación a la titular del derecho real de dominio y falsa motivación.

Bogotá, D. C., catorce de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala.

Procede la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por la demandada, en el recurso de apelación, interpuesto contra sentencia de 6 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, pues de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, ésta providencia se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

- El recurso de apelación

La apelante en primer lugar manifiesta que las argumentaciones de su recurso se basan nuevamente las razones esgrimidas en la contestación, en segundo lugar indica que el a quo se equivocó en la valoración análisis y ponderación de los medios de prueba presentados frente a los procesos regulados por la ley para la restitución de un bien de uso público, y finamente indica que estas inconformidades serían objeto de análisis en los alegatos de conclusión, en los cuales básicamente reiteró lo dicho en la contestación de la demanda.

Los actos acusados

PRIMER ACTO ADMINISTRATIVO

“INFORME SECRETARIAL

“La Vega, Noviembre 30 de 2.007.

“En la fecha pasan las anteriores diligencias al Despacho del Señor Alcalde, informándole que las mismas están a su disposición para emitir decisión de fondo en el asunto en litigio. Sírvase proveer.

“La Vega, Cundinamarca, Diciembre 28 de 2.007

“Visto el anterior informe secretarial y por considerar que se encuentra suficientemente ilustrado el asunto para decidir de fondo la cuestión planteada, entra el despacho a hacerlo, previas las siguientes:

“Consideraciones

“I. Del trámite procesal:

• Versa el presente asunto sobre la presunta obstrucción de la presunta vía pública, camino antiguo que de La Vega conduce al Municipio de San Francisco, hecho que se le endilga en queja radicada ante la Alcaldía el 20 de febrero de 2.007 (fl. 6), por la Comunidad de la Vega y de San Francisco, afectada por el hecho, al señor Luis Peña y la Señora Amparo Sierra de Chávez quienes, según los quejosos, instalaron portón que impide el paso por el camino mencionado a la Comunidad.

• Mediante Auto de 11 de enero de 2.007 (fl. 1), la alcaldía avocó conocimiento del asunto, decretó pruebas y comisionó a la Inspección Municipal de Policía para practicar algunas de ellas.

• En cumplimiento de comisión conferida, la Inspección Municipal de Policía practicó visita ocular al sitio de los hechos, en donde se recepcionaron declaraciones de testigos, estuvo presente la presunta perturbadora Amparo Sierra y un comisionado de la Oficina de Planeación Municipal (fls. 36 a 47).

En dicha diligencia igualmente se aportaron: copia simple de fracción de un Plano (aparentemente del ICAC y del contrato 0228 de 2002 suscrito por el Municipio de la Vega y la Junta del A.C. de la Vereda de Minas (fls. 60 y 65).

• Con fecha 10 de octubre de 2.007 el Inspector de la Oficina de Planeación de la Vega (sic) informe técnico levantado con base en lo observado en la Diligencia de Inspección Ocular de la Alcaldía, ante el hecho de que al presunto perturbador no se le había vinculado formalmente en el asunto, ordena la citación y audiencia de José Del Carmen Otálora, diligencia que se lleva a cabo el día 5 de abril, dentro de la cual el presunto perturbador es escuchado por el Despacho, en versión libre y es Notificado personalmente del auto que avoca conocimiento (fls. 66 a 73).

• El 20 de noviembre de 2007, la presunta perturbadora Amparo Sierra, presenta ante la alcaldía planteamientos acerca de la queja, y las pruebas del proceso.

• El asunto se halla al despacho para decidir de fondo y no se encuentra en lo actuado causal de nulidad alguna que inhiba a la alcaldía para decidir.

“II. De los hechos objeto de debate y su prueba

De la confrontación de los presuntos hechos perturbatorios del bien público, denunciados por la Comunidad, con las pruebas arrimadas al expediente resultan para la alcaldía las siguientes conclusiones:

• Que la vía, camino antiguo que partiendo de la autopista a Medellín en el municipio de La Vega, pasa por la vereda de Minas, de este Municipio y, en parte carreteable, y en parte camino de herradura, conduce a la Vereda San Antonio del municipio de San Francisco, es un bien de uso público, de uso general por la comunidad del sector desde hace muchos años. Tal afirmación tiene sustento en lo siguiente:

- Las manifestaciones de los Testigos Luis Alberto Herrera León, Benedicto González León, María Lillia López de Tibaduiza, Luis Carpetta Herrera Luis Antonio Fierro Baracaldo, Matías Jiménez Gil, y José María Flores Arias, todos los cuales son vecinos del sector y fueron consistentes en afirmar la antigüedad del camino, su uso indiscriminado por parte de la Comunidad, el trabajo de la comunidad en su mantenimiento y la existencia de aportes del tesoro municipal en su mejoramiento y ampliación (ver diligencia de inspección ocular).

Si bien es cierto los testigos Eloísa Segura Alvarado y Rosa Helena Segura Alvarado se manifiestan como testigos en sentido contrario, también lo es que dichas testigos no residen en la zona (residen en forma permanente en Bogotá) y quienes adicionalmente soportan su dicho no en hechos que les constan, sino en la exhibición de un mapa que no anexaron a la diligencia.

- El Contrato 0228 de 2.002 suscrito por el Municipio de La Vega y la Junta de A.C. de la Vereda de Minas, aportado por la Presidente de tal Junta (Esperanza Martínez Argüello) con el cual se certifica la inversión Municipal en el “Mejoramiento y mantenimiento de vías rurales del municipio de La Vega Cundinamarca, vereda Minas, autopista río Cañas” (Ver fls. 61 a 65);

- El hecho de que la Vía Escuela Minas Río Cañas, esté contemplada como parte de la Red Vial Municipal dentro del PBOT del Municipio (Acuerdos 35 de 2000, y 13 de 2007, art. 11), tal como lo certifica la Oficina de Planeación en su informe (fl. 68) y según se desprende del plano a mano alzada del mismo informe (fl. 69) y de las fotografías tomadas en diligencia (contenidas en el mismo informe) que demuestran la continuidad de la vía.

En conclusión, los testimonios, manifestaciones y documentos aludidos, permiten afirmar la existencia de la vía, y que los habitantes de las veredas Minas de La Vega, y San Antonio, de San Francisco, han tenido el uso de la Vía, desde tiempos inmemoriales; este hecho, y el de que los propietarios del predio hoy de propiedad de los aquí querellados no hayan impedido el uso público de tal vía por muchos años, es prueba de su condición de bien de uso público.

“…

Así las cosas, debe concluirse en el presente asunto que, siendo las vías de las poblaciones bienes de la Nación, de uso público, cuyo uso y goce corresponde a todas las personas; que son inalienables, imprescriptibles e inembargables y que dichas vías hacen parte del espacio público y, por disposición constitucional, la protección y su destino al uso común prevalece sobre el interés particular.

Es deber de las autoridades la preservación del uso público de los bienes que tienen tal calidad, por la finalidad a que están destinados. La normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción y protección de esos bienes contra ataques de terceros. Para el caso, el artículo 124 del Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, dispone que “a la policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público”. El alcalde, como primera autoridad de policía de la localidad (artículo 84 de la Ley 136 de 1994), tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección del bien de uso público en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza se encuentra la atribución de resolver la acción de restitución de bienes de uso público tales como vías públicas urbanas o rurales, según lo dispuesto en el artículo 132 del Código Nacional de Policía, el Código de Policía de Cundinamarca y las demás disposiciones en la materia.

De los hechos de ocupación y perturbación denunciados, probados en la forma indicada en el aparte correspondiente de estas consideraciones y examinados a la luz de las normas que se acaban de transcribir, concluye la Alcaldía que los Querellados, por sí y ante sí, sin orden de autoridad, y por su mera iniciativa, obstruyeron la vía pública tantas veces mencionada a pesar de que de vieja data, tiene el derecho a su uso la comunidad y, en consecuencia, como tal actitud es atentatoria contra el derecho de locomoción de los habitantes del territorio, debe el despacho, en cumplimiento de claras obligaciones constitucionales y legales, proceder a ordenar y garantizar la restitución del mismo, a favor de la comunidad.

Por todo lo que se lleva analizado, probado y concluido. La Alcaldía de Suesca, en ejercicio de la función de Policía y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar, como en efecto declara, probada la calidad de Bien de Uso Público, respecto la vía, camino antiguo que partiendo de la Autopista a Medellín en el Municipio de La Vega, pasa por la vereda de Minas, de este Municipio y, en parte carreteable: y en parte camino de herradura, conduce a la Vereda San Antonio del Municipio de San Francisco, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar probado así mismo que el señor Luis Peña y la Señora Amparo Sierra de Chávez José del Carmen Otálora, obstruyó en forma ilegal el camino descrito en el artículo anterior, mediante obstrucción mediante colocación de un portón, sin autorización legal alguna, impidiendo el tránsito natural y tradicional de la vía para la Comunidad,

“…”. (subrayas fuera de texto)

SEGUNDO ACTO ADMINISTRATIVO

“Despacho del Alcalde Municipal, Febrero 05 de 2008

En consideración al informe secretarial que antecede, este despacho y por ser asunto de su competencia procede a resolver la petición instaurada por la Señora Judith Amparo Sierra de Chávez contra la providencia emitida por este despacho el día 28 de diciembre de 2007 y notificada el 19 de enero de 2008, previa las siguientes consideraciones:

“…

e. Que las fotografías tomadas por el profesional de la oficina de planeación comisionado para la inspección técnica en relación con la determinación de la existencia o no del camino y/o del sendero de uso público se observa la prueba de la existencia del mismo así como de la existencia del cerramiento del mismo mediante el portón instalado.

f. El acervo probatorio que fundamentó la decisión en contra de la querellada y que corresponde a las declaraciones de los diferentes residentes de la zona y usuarios del camino de vieja data, el concepto técnico a través de la oficina de planeación y el soporte fotográfico son prueba suficiente para entrar a decidir sobre la no viabilidad de no reponer el fallo proferido por el despacho de fecha 28 de diciembre de 2007.

g. Que igualmente no encuentra el despacho argumentos contundentes y sustentados que desvirtúen las pruebas configuradas para la decisión; así como circunstancias que no hayan garantizado el debido proceso, la legítima defensa y términos de equidad y justicia.

“…

PRIMERO. No reponer el fallo proferido por el despacho del Alcalde de La Vega Cundinamarca de fecha diciembre 28 de 2007 en contra de la señora Judith Amparo Sierra de Chávez.

SEGUNDO. Confirmar en todas sus partes el fallo proferido por el despacho del Alcalde de fecha diciembre 28 de 2007.

“…”.

De conformidad con el acto acusado, el supuesto bien de uso público cuestionado es el “camino antiguo que partiendo de la Autopista a Medellín en el Municipio de La Vega, pasa por la vereda de Minas, de este Municipio y, en parte carreteable, y en parte camino de herradura, conduce a la Vereda San Antonio del Municipio de San Francisco”.

Para la Sala es indispensable determinar la calidad de las demandantes frente al bien anteriormente descrito a fin de establecer su rol dentro del proceso de restitución del bien de uso público, llevado a cabo por la administración y que culminó con los actos acusados.

En primer lugar la señora Amparo Sierra de Chávez, aparece en el presente proceso en su condición de “Tenedora del bien inmueble rural (Dos Lotes de Terreno) denominados ‘El Placer y Minerva’” de conformidad con el poder adjunto (fl. 1 del cuaderno principal) y quien fuera señalada en los actos administrativos como una de las personas que obstruyó en forma ilegal el supuesto bien de uso público, en tanto que la señora María Teresa González viene a demandar la nulidad de los actos acusados en calidad de propietaria del inmueble rural (dos lotes de terrero) denominados “El Placer y Minerva” ubicados en la vereda las Minas Jurisdicción del Municipio de la Vega Cundinamarca; como soporte de su afirmación adjunta los certificados de tradición y libertad Nº 156-16-16172 y 156-25256: en los que se lee:

1 “Impreso el 11 de junio de 2008…

“… MUNICIPIO: LA VEGA VEREDA MINAS

“…

56-16-16172

DESCRIPCIÓN CABIDA Y LIDEROS

“DESDE UNA PIEDARA MARCADA CON LA LETRA C, QUE ESTA EN LA COLINDANCIA CON PREDIOS QUE SON O FUERON DE CUSTOADIO FLORES SE SIGUE EN LINEA RECTA A DAR AL MOJÓN DE PIEDRA MARCADO CON LA LETRA F. QUE ESTA AL PIE DE UN ARBOL CALERO EN COLINDANCIA CON PREDIOS DEL CITADO FLOREZ, SE SIGUE POR TODO EL CAMINO DE PARA ARRIBA A DAR AL MOJÓN DE PIEDA MARCADO CON EL No. 2 QUE ESTA EN COLINDACIÍA CON PREDIOS QUE SON O FUERON DE JOSE SANCHEZ, SE VUELVE A LA IZQUIERDA DE PARA ARRIBA EN RECTA A DAR A OTRO MOJÓN MARCADO TAMBIÉN CON EL #2, QUE ESTA EN LA COLINDANCIA CON PREDIDOS QUE SON O FUERON DE RICARDO ACERO; SE VUELVE A LA IZQUIERDA EN RECTA AL MOJON DE PIEDRA MARCADO CON EL #3, QUE ESTA EN LA COLIDANCIA CON PREDIOS QUE SON O FUERON DEL CITADO ACERO Y DE SANTOS CASTILLO, SE VUELVE DE PARA ABAJO POR LA PARTE MAS ALTA DE LA LOMA, HASTA LLEGAR AL MOJON MARCADO CON LA LETRA M. QUE ESTA CERCA AL RIO CAÑAS, TODO ESTE RIO AGUAS ABAJO HASTA EL MOJON MARCADO CON UNA CRUZ (+), SE SIGUE DE PARA ARRIBA POR TODA UNA ZANJITA A DAR AL MOJON MARCADO CON LA LETRA C, COMO PUNTO DE PARTIDA, PRIMER LINDERO”.

“…

DIRECCION DEL INMUEBLE: Tipo predio: RURAL

1) FINCA “EL PLACER”,

“…

ANOTACIÓN: 8 FECHA: 11-06-1990 Radicación 3375

Doc: ESCRITURA 365 DEL: 01-06-1990 NOTARIA LA VEGA VALOR ACTO: $6.200.000.oo

ESPECIFICACION: 101 VENTA (CON OTROS)

PERSONAS QUE INTERVINIERON EN EL ACTO: (X: Titular del derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto)

DE: Peña Luis Daniel

A: González Zamora María TeresaX

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156-25256

“Impreso el 11 de junio de 2008…

“… MUNICIPIO: LA VEGA VEREDA MINAS

“…

“DESCRIBPICIÓN: (Sic) CABIDA Y LINDEROS

“PARTIENDO DE UN MOJON DE PIEDRA MARCADO CON EL NUMERO TRES (3) QUE ESTA EN LA ORILLA DE UNA QUEBARADA, SE SIGUE POR EL CAMINO ABAJO A DAR A UN MOJON DE PIEDRA MARCADO CON EL NUMERO (5), DE AQUN, SE SIGUE DE PARA ARRIBA EN LINEA RECTA A ENCONTRAR UN MOJON DE PIEDRA MARCADO CON EL NUMERO SEIS (6), QUE ESTÁ AL PIE DE UN ARBOL MANGO, DE AQUÍ SE VUELVE DE TRAVESIA EN LINEA RECTA HASTA ENCONTRAR EL MOJON DE PIEDRA MARCADO EN EL NÚMERO (1), LINDANDO EN ESTOS TRAYECTOS CON TIERRAS DE RICADO ACERO, DE ESTE MOJON SE VUELVE DE PARA ABAJO EN LINEA RECTA, HASTA ENCONTRAR LOS MOJONES DE PIEDRA MARCADOS CON LOS NUMEROS DOS (2) Y CINCO (5), LINDANDO EN ESTE COSNTADO CON TIERRAS DEL COMPRADOR (HOY VENDEDOR), DE AQUÍ SE VUELVE A LA IZQUIERDA EN LINEA RECTA A DAR A UN MOJON DE PIEDRA MARCADO CON LA LETRA H. QUE ESTA A LA ORILLA DE UNA QUEBRADA, LINDANDO CON PREDIOS DE CUSTAODIO FLOREZ; AQUÍ, POR ESTA QUEBRADA AGUAS ARRIBA A DAR AL MOJO DEL CAMINO CITADO COMO PRIMER LINDERO O PUNTO DE PARTIDA, LINDANDO EN ESTE COSTADO CON TERRENOS DE MERCEDES LOPEZ”.

“…

DIRECCION DEL INMUEBLE: Tipo predio: RURAL

1) FINCA “MINERVA”,

“…

ANOTACIÓN: 6 FECHA: 11-06-1990 Radicación 3375

Doc: ESCRITURA 365 DEL: 01-06-1990 NOTARIA LA VEGA VALOR ACTO: $6.200.000.oo

ESPECIFICACIÓN: 101 VENTA (CON OTROS)

PERSONAS QUE INTERVINIERON EN EL ACTO: (X: Titular del derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto)

DE: Peña Luis Daniel

A: González Zamora María Teresa X

En los dos certificados de libertad aparece la señora González Zamora como última titular del derecho de dominio desde el 11 de junio de 1999 hasta la fecha de impresión del certificado es decir el 11 de junio de 2008.

Igualmente se encuentra allegada al expediente la escritura pública No. 356 del 10 de junio de 1990 en la que el señor Luis Daniel Peña “transfiere a título de venta real y efectiva en favor de María Teresa González Zamora… el pleno derecho de dominio, la propiedad y posesión que el vendedor tiene y ejerce sobre un lote de terrero denominado “El Placer” y “Minerva”, ubicados en la vereda de Minas, Jurisdicción del Municipio de la Vega, Departamento de Cundinamarca inscrito en el catastro con el número 00-01-004- 0026, con una cabida aproximada de doce hectáreas y siete mil metros cuadrados(12Hs.7.000M2) (englobados en el catastro)…”.

El camino, supuestamente bien de uso público, que se encuentra descrito en los actos acusados no identifica con claridad el bien inmueble que atraviesa; tramo que es objeto de la presente controversia, sin embargo, los aquí involucrados, ya sea la tenedora o la propietaria de las fincas “El Placer y Minerva” o la Alcaldía de la Vega (Cundinamarca); no han negado que sean esas fincas por las que atraviesa el supuesto bien de uso público. Según los actos acusados es un camino que parte de la Autopista a Medellín en el Municipio de La Vega, pasa por la vereda de Minas, donde se encuentran las mencionadas fincas “El Placer y Minerva” de ese Municipio, conduciendo a la Vereda San Antonio del Municipio de San Francisco.

Para la Sala es importante el anterior análisis ya que al identificar la franja del inmueble objeto de controversia, puede determinarse si los actos administrativos tienen la posibilidad de ser declarados nulos, dado que para afectar este bien privado, al dominio público, como se hizo en los actos acusados, debe tenerse en cuenta que en ellos claramente se observa que la Alcaldía reconoce en principio la propiedad privada del bien así: “En conclusión, los testimonios, manifestaciones y documentos aludidos, permiten afirmar la existencia de la vía y que los habitantes de la veredas minas de la Vega y San Antonio de San Francisco, han tenido uso de la vía, desde tiempos inmemoriales; este hecho, y el de que los propietarios del predio hoy de propiedad de los aquí querellados no hayan impedido su uso público de tal vía por muchos años, es prueba de su condición de bien de uso público”; por lo anterior, debió notificarse del procedimiento administrativo a la propietaria del inmueble afectado, inscrita en el registro de instrumentos públicos, señora María Teresa González Zamora, quien fuera la propietaria, como ya se demostró, en el lapso en que duró el proceso que la Alcaldía de la Vega llamo de “restitución de bien de uso público”, es decir, desde el momento en que se avocó conocimiento del proceso por auto de 11 de abril de 2007 hasta el 5 de febrero de 2008, fecha en quedaron en firme los actos acusados; siendo la señora Teresa González Zamora la persona de mayor afectación con la decisión de la Alcaldía Municipal de la Vega, ya que era ella la titular del derecho real de dominio de la franja de terreno afectada por los actos acusados.

El auto(1) de 11 de abril de 2007, proferido por el Alcalde Municipal de la Vega, por el cual se avocó conocimiento del proceso de restitución de uso público en su parte pertinente resolvió:

“ARTÍCULO PRIMERO: Avocase el conocimiento del proceso de restitución de bien de uso público...”.

“ARTÍCULO SEGUNDO: Téngase a los señores Luis Peña y Amparo Chavez, vecino (sic) de la vereda Minas de este municipio de la Vega, como presunto usurpador (sic) del camino público motivo del proceso que se Avoca”

“…

“ARTÍCULO CUARTO: Notifíquese personalmente al presunto ocúpate (sic), señores Luis Peña y Amparo Chávez y al Personero Municipal.

“…

Como se puede observar de la anterior transcripción, la señora María Teresa González Zamora no fue notificada de esta actuación y tampoco aparece dentro del plenario que haya sido notificada de ninguna otra actuación subsiguiente en el proceso de restitución de bien de uso público.

Por todo lo anterior, con los actos acusados fueron conculcaldos los derechos de defensa y contradicción de la señora González Zamora, titular del derecho real de dominio afectado, impidiéndole conocer la iniciación de la actuación administrativa, negándole la posibilidad de ser oída, solicitar y controvertir las pruebas e interponer los recursos de ley; argumento suficiente para anular los actos acusados como así lo hizo el juez de primera instancia.

La Sala avala la fundamentación del fallo del a quo en lo que se refiere a la falsa motivación; el tribunal consideró que los actos acusados se limitaron a fundamentar su decisión en manifestaciones de los querellantes, y en un contrato de mejoramiento y mantenimiento de vías y demás documentos que no tienen peso probatorio, sin detenerse a verificar si se habían allegado los planos del Instituto Colombiano Agustín Codazzi y tampoco tuvieron en cuenta la contestación de la Oficina de Planeación del municipio de La Vega, que en momento alguno constató que en efecto el bien cuestionado tenía condición de uso público, por lo que, el a quo llegó a la conclusión de que los elementos probatorios acogidos por la administración municipal a todas luces fueron insuficientes para demostrar la calidad pública del bien.

El artículo 84 del C.C.A. consagra la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos, la cual ha sido analizada por esta corporación(2), considerando:

El artículo 84 del C.C.A.(3) consagra la acción de nulidad para impugnar los actos administrativos cuando se encuentren viciados de nulidad; entre los vicios indicados por la norma se encuentra el de la falsa motivación del acto.

La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado de definir y establecer el contenido y alcance de la falsa motivación del acto administrativo como constitutivo de vicio de nulidad. Así, en sentencia de 8 de septiembre de 2005 precisó lo siguiente:

“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se entiende que la existencia real de los motivos de un acto administrativo constituye uno de sus fundamentos de legalidad, al punto de que cuando se demuestra que los motivos que se expresan en el acto como fuente del mismo no son reales, o no existen, o están maquillados, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación.

En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquel que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad”(4).

También ha dicho que la falsa motivación, “es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad.(5)

En otra oportunidad, la jurisprudencia de esta corporación, determinó que se presentaba falsa motivación en el acto administrativo, cuando los motivos esgrimidos en el acto no tenían el carácter jurídico que se les otorgó o no justificaban la medida tomada, así se pronunció:

“… para que una motivación pueda ser calificada de “falsa”, para que esa clase de ilegalidad se de en un caso determinado, es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la medida tomada(6).

En sentencia de 19 de mayo de 1998, puntualizó sobre la falsa motivación de los actos administrativos, lo siguiente:

“La falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable.”(7)

Los lineamientos jurisprudenciales precedentes esbozan de manera clara que la falsa motivación del acto tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión.” (Subrayas y resaltado fuera de texto)

En efecto, básicamente los motivos por los que el Alcalde del municipio de La Vega decidió declarar probada la calidad de bien de uso público del “camino antiguo que partiendo de la Autopista a Medellín en el Municipio de La Vega, pasa por la vereda de Minas, de este municipio y, en parte carreteable, y en parte camino de herradura, conduce a la Vereda San Antonio del Municipio de San Francisco” fueron los siguientes:

1. Las manifestaciones de los testigos que a su vez eran querellantes(8) Luis Alberto Herrera León, Benedicto González León, María Lilia López de Tibaduiza, Luis Carpetta Herrera Luis Antonio Fierro Baracaldo, Matías Jiménez Gil, y José María Flores Arias, quienes coincidieron en señalar “la antigüedad del camino, su uso indiscriminado por parte de la Comunidad, el trabajo de la Comunidad en su mantenimiento y la existencia de aportes del Tesoro Municipal en su mejoramiento y ampliación”.

2. La existencia del Contrato 0228 de 2.002 suscrito por el Municipio de La Vega y la Junta de A.C. de la Vereda de Minas, aportado por la Presidenta de tal Junta (Esperanza Martínez Argüello) con el cual se certifica la inversión Municipal en el “Mejoramiento y mantenimiento de vías rurales del municipio de La Vega Cundinamarca, vereda Minas, autopista río Cañas”.

En el presente proceso, el a quo, solicitó al Municipio de La Vega(9) aclarara y precisara el lugar de ejecución de los contratos de construcción de carretera que lleva de la Autopista a Medellín a la Vereda de las Minas del Municipio de La Vega, especialmente si dichas obras se realizaron en la finca de las señoras Judith Amparo Sierra de Chávez y María Teresa González Zamora. La respuesta(10) fue dada por parte de la Secretaria de Planeación e Infraestructura del Municipio de La Vega; en ella se indicó:

“En atención y respuesta al oficio del asunto me permito informarle que revisado el archivo que se lleva en este despacho se encontró la Orden de Trabajo Nº 007 de 2005 cuyo objeto es la Construcciones de gaviones en la vereda las Minas Sector Autopista Rio Cañas Municipio de la Vega y el Contrato No. 0228 de 2002, cuyo objeto es el Mejoramiento y Mantenimiento de vías rurales del municipio de la Vega Cundinamarca “Autopista río Cañas”. Las obras objeto de estos contratos no fueron ejecutadas en la finca de las señoras Judith Amparo Sierra de Chávez y María Teresa González Zamora, información corroborada por el Ing, Edwing Aldana, Supervisor de Planeación, Profesional Universitario de esta Dependencia.” (Subrayas y resaltado fuera de texto)

Por lo anterior, no se entiende la declaración de los querellantes, mencionada en el punto 1, respecto a existencia de aportes del Tesoro Municipal en el mejoramiento y ampliación de la vía cuestionada; primero, porque los aportes del tesoro municipal destinados cualquier obra debe ser certificada por Hacienda Municipal y segundo porque como ya se determinó, cualquier obra que se hubiera realizado en la Vereda las Minas no se hizo en la finca de propiedad de la señora María Teresa González Zamora; por lo tanto, ni los querellantes ni el alcalde por medio de los actos acusados podían afirmar que en la franja de terreno que el municipio declaró bien de uso público, propiedad de la señora María Teresa González Zamora se hubieran hecho aportes del tesoro municipal en su mejoramiento y ampliación.

3. Finalmente la tercera motivación de los actos administrativos demandados fue el hecho de que la Vía -Escuela Minas Rio Cañas-, estuviera contemplada como parte de la Red Vial Municipal dentro del PBOT del municipio (acuerdos 35 de 2000, y 13 de 2007, art. 11), según el acto acusado “tal como lo certifica la Oficina de Planeación en su informe”. Sin embargo dicho documento(11), suscrito por el Inspector de la Oficina de Planeación del municipio de La Vega, realmente indica:

“…

“Que según lo establecido en el Plan Básico de Ordenamiento territorial del municipio de La Vega, Acuerdo 35 del 29 de diciembre de 2000 y el Acuerdo 013 de enero de 2007, mediante el cual se adoptó los ajustes al PBOT. En el artículo 11 SISTEMA VÍAL BÁSICO, numeral 2 FACTIBILIDAD DE VÍAS RURALES, se establece: Con el fin de consolidar la Red Vial Municipal, establécele como propósito del plan la realización de los estudios técnicos para determinar la factibilidad de la construcción de las siguientes vías:

“…

Escuela minas- río Cañas 

“…

(Subrayas y resaltado fuera de texto)

Pues bien, como se observa de la anterior transcripción, se establece un propósito del PBOT, este es la realización de estudios para determinar la factibilidad de construcción de la vía – Escuela Minas – Río Cañas- en ningún momento determina que la vía esté contemplada en la red vial del municipio.

Por lo anterior los hechos esgrimidos en los actos administrativos acusados, y aquí analizados, son contrarios a la realidad por razones engañosas; y en lo referente a las declaraciones de los querellantes respecto de la antigüedad del camino y el uso indiscriminado de la comunidad, el Alcalde Municipal de La Vega le ha dado a este solo hecho un alcance, en derecho, que no tiene y por lo tanto los motivos que sirven de fundamento a los actos acusados no justifican la decisión.

La Corte Suprema de Justicia(12) ha dicho que la afectación voluntaria que le da un particular a un bien de su propiedad, hacia un servicio público no es ni puede ser título suficiente en favor de la Nación:

“3.2. Si bien ya se ha dicho que dentro de las particularidades que distinguen los bienes de la Unión de uso público se encuentra la consistente en que la titularidad de los mismos corresponde siempre a una entidad de derecho público, nada impide, empero, que por razones de diversa índole los particulares puedan destinar al uso común bienes que les pertenezcan o construir en ellos vías, parques o edificaciones destinadas a tal fin, caso en el cual, por mandato del artículo 676 del Código Civil, “los puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares, en tierras que les pertenecen, no son bienes de la Unión, aunque los dueños permitan su uso y goce a todos los habitantes de un territorio... Lo mismo se extiende a cualesquiera otras construcciones hechas a expensas de particulares, en sus tierras, aun cuando su uso sea público, por permiso del dueño” (se subraya).

Significa lo anterior, entonces, que aun cuando, en sentido estricto, los bienes de uso público se caracterizan porque pertenecen a una entidad de derecho público que los asigna al uso común, nada se opone a que los particulares destinen, también, al uso general, bienes que les pertenecen, o que construyan en ellos obras enderezadas a tal finalidad, todo ello, claro está, sin menoscabo de su derecho de dominio o de la posesión que sobre los mismos ejercen, y sin que, obviamente, ese acto de desprendimiento constituya venero que permita consolidar algún derecho para quienes se sirven de ellos.

“Luego, ha dicho la Corte, los puentes y caminos así como las demás obras, (calzadas, canales, etc.), que se construyan por los particulares a sus expensas y en terrenos de su propiedad, no pasan al dominio de la Nación por el solo hecho de que sus dueños permitan que los habitantes de un territorio puedan libremente transitar, pasear, estacionarse o reunirse en esos sitios. Son éstos actos de mera facultad que de acuerdo con el artículo 2520 del C.C., no confieren posesión ni dan lugar a prescripción alguna.

“Por tanto, la sola destinación o afectación de un inmueble de propiedad particular a servicio público, no es ni puede ser título suficiente en favor de la Nación y menos aún de los particulares, que al gozar y usar de tal servicio no ejercitan acto alguno de posesión material.

Dicho en otros términos, lo que da a un bien el carácter de bien de la Unión de uso público o de bien público del territorio -para emplear una cualquiera de las expresiones de que se vale el inciso 2º del art. 674 del mismo C.C.-, no es solamente su afectación a un servicio público. Es necesario, además, que esa afectación o destinación, decretada por la autoridad, esté respaldada por un título de dominio sobre tal bien y a favor de la Nación misma. Lo contrario constituiría el más franco y absoluto desconocimiento del derecho de propiedad” (G.J. LXXIV, pág. 797).

“Débese destacar, entonces, y con especial reciedumbre, que de la cabal interpretación de los artículos 676 y 2520 del Código Civil, se colige que quienes usan un bien sometido al señorío privado, pero puesto de manera inequívoca y real por su propietario al servicio común, como aquí acontece, no llegan a consolidar derechos particulares de ninguna especie, derivados de su mera utilización, ello, inclusive, en el supuesto de que ejercitaren actos de dominio sobre el mismo, pues en tal caso, esa posesión devendría, por lo inútil, en ineficaz; tales bienes, en síntesis, son imprescriptibles mientras se encuentren afectados al uso común al cual los destinó efectivamente su dueño. No es posible, desde luego, que el derecho de dominio de quien se desprende del aprovechamiento particular de un bien, movido por criterios de utilidad social y, por ende, encaminado a satisfacer intereses generales, sufra mengua por los actos de terceros que pretendan consolidar derechos originados en el uso tolerado por el propietario, pues de ser ello posible, se quebrantarían los principios de prevalencia del interés general y de la función social de la propiedad que irradia la Constitución Política Colombiana”.

En suma, por lo hasta aquí analizado, se confirmará la sentencia apelada.

Ahora bien respecto a lo aducido por las actoras en los alegatos de conclusión, al aceptar los planteamientos esbozados en la sentencia de primera instancia, en cuanto a los argumentos para declarar la nulidad de los actos demandados, mas no, respecto a las condenas impuestas a la entidad demandada como consecuencia de la declaratoria de nulidad, explicando las razones de su inconformidad; ha de señalarse que la oportunidad para alegar de conclusión no es el momento para argumentar el descontento de la sentencia de primera instancia, cuando no ha sido objeto de apelación por la parte inconforme con la decisión del a quo, término para apelar que, en este caso, las actoras dejaron precluir.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 26 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

1 Folio 2 del anexo 1.

2 Sentencia de 25 de febrero de 2009, Expediente 85001-23-31-000-1997-00374-01(15797) C. P. Myriam Guerrero de Escobar.

3 ARTÍCULO 84. Acción de nulidad. Subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.

4 Consejo de Estado Sección Quinta, sentencia de 8 de septiembre de 2005, Exp. 3644, M.P. Darío Quiñones.

5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 4 de marzo de 2000, Exp. 25000-23-27-000-1998-0503-01-9772, M. P. Daniel Manrique Guzmán.

6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 21 de junio de 1980, M.P. Álvaro Lecompte Luna.

7 Consejo de Estado, Sección Segunda Sentencia de 19 de mayo de 1998, Exp. 10051, M.P. Clara Forero de Castro.

8 Querella interpuesta para obtener la restitución de bien de uso público folio 7 del anexo 1.

9 Auto de primera instancia de 1º de octubre de 2009, folio 178 del cuaderno principal.

10 Documento recibido por el Tribunal el 23 de febrero de 2010.

11 Folio 68 del anexo 1.

12 Sentencia 29 de julio de 1999, Expediente 5074.