Sentencia 2008-00267 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Acción: Simple nulidad

Demandante: Clara María González Zabala

Demandada: Municipio de Restrepo (META)

Radicado: 500012331000200800267 01 (20766)

Asunto: Impuesto sobre el servicio de alumbrado público

Fallo

Bogotá, D. C., cinco de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 17 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró no probadas las excepciones propuestas y denegó las pretensiones de la demanda.

1. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del Acuerdo 12 de 2007, que modificó las tarifas del impuesto sobre el alumbrado público en el municipio de Restrepo. Para tal efecto, debe determinar:

i) Si el concejo municipal tenía competencia para establecer el impuesto de alumbrado público y los elementos de la obligación tributaria.

ii) Si la norma acusada omitió establecer la base gravable para los sujetos pasivos: entidades financieras, no regulados y autogeneradores, subestaciones de energía eléctrica, líneas de transmisión eléctrica, antenas de telefonía, oleoductos y gasoductos, concesiones viales y peaje, y lotes urbanos.

iii) Si la determinación de los sujetos pasivos vulnera el principio de igualdad y el derecho a la libre competencia.

2. Potestad impositiva de las entidades territoriales.

2.1. En relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, la Sala ha mantenido una línea jurisprudencial construida a partir de la sentencia del 9 de julio de 2009(1), en la que ha señalado que los concejos municipales tienen plenas facultades para determinar los elementos de los tributo.

A su vez, ha precisado que la mencionada competencia no es ilimitada, en tanto la facultad creadora del tributo está atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los hubiere fijado directamente.

2.2. El literal d) de la Ley 97 de 1913(2) y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915 autorizaron a los municipios para crear, en sus jurisdicciones, el impuesto sobre el servicio de alumbrado público. Así, el legislador determinó el hecho imponible o presupuesto económico de la obligación tributaria, que no es otro que el servicio de alumbrado público, que ha sido definido en la Resolución CREG 043 de 1995(3) y el Decreto 2424 de 2006(4).

2.3. En ese entendido, la facultad impositiva de los municipios para establecer el impuesto sobre el servicio de alumbrado público debe desarrollarse siguiendo los lineamientos consagrados en la ley, que exigen que los sujetos pasivos sean los municipios y, el hecho imponible lo constituya el servicio de alumbrado público.

2.4. En esta ocasión debe ratificarse el criterio expuesto, y con fundamento en el mismo, se concluye que el concejo municipal de Restrepo, al expedir el acuerdo acusado, en el que estableció el impuesto de alumbrado público y sus elementos, no excedió las facultades constitucionales conferidas a los municipios en materia tributaria.

3. Falta de determinación de la base gravable.

3.1. Según el apelante, el artículo 3º del Acuerdo 12 de 2007 no estableció la base gravable de los sujetos pasivos entidades financieras, no regulados y autogeneradores, subestaciones de energía eléctrica, líneas de transmisión eléctrica, antenas de telefonía, oleoductos y gasoductos, concesiones viales y peajes, y lotes urbanos, lo que imposibilita realizar el cálculo del impuesto.

3.2. En la norma acusada, la base gravable de los citados sujetos pasivos fue determinada en salarios mínimos mensuales legales vigentes, con excepción de los lotes urbanos que fue dispuesta en 100 pesos por mt2 anual.

3.3. La base gravable del impuesto ha sido distinguida como el aspecto cuantitativo del hecho gravado, descriptor de un parámetro a través del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económicos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso(5).

Ante todo, la base gravable muestra el resultado de una serie de procesos jurídicos en cuanto parte de la identificación del hecho generador, y económicos, porque permite tratar valores con los que pueden cuantificarse cifras generalmente monetarias o, se repite, la magnitud del hecho gravado.

Como tal, la base gravable debe corresponder a la realidad que constituye el hecho generador, de manera que su regulación legal o territorial puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos métodos de determinación(6).

3.4. Ahora bien, sobre la base gravable se aplica la tarifa como elemento que permite calcular la cuota con la que el sujeto pasivo debe contribuir al pago del impuesto para el financiamiento de las cargas públicas.

En términos generales, ese factor de medición de la base gravable o, si se quiere, de liquidación particular, puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, o que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable. Así mismo, las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales (el tributo crece en forma proporcional al incremento de la base), o progresivos (aumentan en la medida en que se incrementa la base gravable).

3.5. Es por eso que el hecho de que el ente demandado hubiere utilizado el salario mínimo mensual legal vigente y la suma de 100 pesos por metro cuadrado para determinar la base gravable del tributo, constituyen unos parámetros válidos porque representan un valor monetario en pesos, es decir, se expresan en una determinada suma de dinero(7).

En esas condiciones, la Sala advierte que la base gravable es determinable pues, como se indicó, a partir de esos parámetros los sujetos pasivos pueden establecer la cuantía del tributo que deben pagar.

3.6. Por lo demás, la demandante no suministró explicaciones ni pruebas idóneas para cuestionar las bases y las tarifas dispuestas, ni demostró que las mismas no hubieran consultado la capacidad económica de los sujetos pasivos afectados por las mismas. Es claro que tal actividad probatoria resultaba inherente al derecho de acción de quien acude al aparato judicial para desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a las disposiciones acusadas.

4. Violación al principio de igualdad y al derecho a la libre empresa.

4.1. Considera el apelante que el artículo 3º del Acuerdo 12 de 2007 viola el derecho a la igualdad y a la libre competencia en tanto excluye del pago del impuesto a sujetos que desarrollan actividades similares a las gravadas, sin tener un fundamento jurídico.

Explicó que el citado artículo gravó a las líneas de transmisión eléctrica pero excluyó del gravamen a las actividades de distribución y comercialización de energía eléctrica, a pesar de que pertenecen al mismo sector. A su vez, gravó a las antenas de telefonía y, exoneró a las antenas repetidoras de televisión, televisión satelital, y televisión por cable.

Además, impuso el gravamen sobre los oleoductos y gasoductos pero no sobre los poliductos, al igual que gravó a las concesiones viales y excluyó las concesiones férreas.

Y, afirmó que tampoco se impuso el tributo sobre las actividades de control medio ambiental y manejo de cuencas públicas o privadas de orden regional, de recolección y/o disposición final de residuos sólidos, de eco-turismo, de explotación maderera y, las estaciones de servicio.

4.2. En principio, se advierte que la norma acusada no consagra una exclusión al pago del impuesto de alumbrado público, sino que clasifica a los sujetos pasivos(8) por sectores y determinadas actividades económicas, como un parámetro para fijar la base gravable y la tarifa del tributo.

4.3. Es por eso que el hecho de que algunas de la actividades económicas de los sujetos pasivos no se encuentren dentro de esa clasificación de actividades, no significa que no estén inmersas en los otros sectores establecidos en el acuerdo para determinar ese elemento de la obligación tributaria, tales como, el comercial, industrial u oficial.

Por tanto, no se configura una vulneración al derecho fundamental a la igualdad.

4.4. Con todo, la Sala reitera lo expuesto al resolver el cargo relacionado con la facultad impositiva de los entes territoriales, para insistir en que el concejo municipal tiene la potestad de regular los elementos del tributo y determinar los sectores o sujetos que deben contribuir con el financiamiento de este servicio.

4.5. En cuanto a la vulneración de la libertad económica, se debe precisar que este principio está consagrado en el artículo 333 constitucional, y en la Sentencia C-263 de 2011, la Corte Constitucional lo definió como “la facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”. En este sentido, el artículo 333 de la Constitución dispone (i) que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, (ii) que “la libre competencia es un derecho de todos” y (ii) que para el ejercicio de estas libertades “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.

Así mismo, indicó que el artículo 333 ibídem reconoce dos tipos de libertades: la libertad de empresa y la libre competencia. Respecto a la primera señaló que comprende la facultad de las personas para afectar o destinar bienes de cualquier tipo a la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios. En cuanto a la libre competencia manifestó que consiste en la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y producción a la conquista del mercado, en un marco de igualdad de condiciones.

En el caso concreto no está demostrado que la determinación de los sujetos pasivos del impuesto impida que estos concurran al mercado, y puedan ofrecer condiciones o ventajas comerciales que estimen oportunas, como tampoco establece restricciones ni prohibiciones a su actividad.

Así mismo, debe tenerse presente que la garantía de la libertad económica, en modo alguno impide a las autoridades ejercer sus competencias de regulación normativa ni establecer exigencias en pro del interés general y el bien común.

5. Por lo expuesto, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 17 de septiembre de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 16544.

(2) La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-504 de 2002, declaró exequible el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, al considerar que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley.

(3) ART. 1º—Definiciones. (…).
Servicio de alumbrado publico: Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular.

(4) ART. 2º—Definición servicio de alumbrado público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.

(5) BRavo Arteaga, Juan Rafael. Nociones Fundamentales de Derecho Tributario. Tercera Edición. Cuarta Reimpresión 2009. Editorial Legis. Págs. 262-263-269.

(6) PIZA RODRÍGUEZ, Julio Roberto, Curso de Derecho Tributario, Procedimiento y Régimen Sancionatorio, primera edición, 2010, Pág. 386.

(7) En anteriores oportunidades la Sala ha considerado que los salarios mínimos mensuales legales vigentes constituye un factor válido para determinar la base gravable del impuesto de alumbrado público. Sentencias del 15 de noviembre de 2012, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 18440, del 11 de junio de 2013, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 19302, y del 7 de mayo de 2014, Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 19928.

(8) Acuerdo 12 de 2007. Artículo 2º. Sujeto pasivo: Son sujetos pasivos de la tasa por concepto del servicio de alumbrado público, el contribuyente o responsable de la tasa, persona natural o jurídica, pública o privada, y sus asimiladas como los patrimonios autónomos, residentes y/o domiciliarios en la jurisdicción del municipio de Restrepo, beneficiados con el servicio comunitario de alumbrado público prestado en la jurisdicción del municipio, denominado “hecho generador”, propietario y/o poseedor y/o arrendatario y/o ocupante y/o usufructuario y/o usuario de bien inmueble, y/o subestaciones de energía eléctrica y, en general, empresas que desarrollen cualquier actividad económica en la jurisdicción del municipio, quienes están obligadas a pagar mensualmente la tasa por concepto del servicios de alumbrado público, sea que cuente o no con servicio de domiciliario de energía eléctrica.