Sentencia 2008-00279 de enero 12 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 25000-23-27-000-2008-00279-01

Nº Interno: 18258

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Universidad Pedagógica Nacional

Demandado: U.A.E. DIAN

Fallo

Bogotá, D.C., diecinueve de enero de dos mil doce

EXTRCTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso sometido a examen se controvierte la legalidad de la Resolución 608-0842 del 12 de julio de 2006, del auto inadmisorio Nº 107-200.005 del 10 de octubre de 2006 y del Auto Confirmatorio 108-200.001 del 4 de diciembre de 2006, actos proferidos por la Administración Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá.

El Tribunal anuló los autos inadmisorio y confirmatorio mencionados, al considerar que el recurso de reconsideración fue interpuesto oportunamente y se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la Resolución Nº 608-0842 del 12 de julio de 2006 mediante la cual se rechazó la solicitud de devolución.

La parte demandada apeló la decisión del a quo, insistiendo en que el recurso de reconsideración fue interpuesto en forma extemporánea; por lo tanto, debe decidirse si se ajustó a derecho la decisión de la administración de inadmitir y confirmar la inadmisión del recurso de reconsideración presentado por la actora contra la resolución que rechazó la solicitud de devolución del IVA pagado por el segundo bimestre de 2006.

El artículo 720 del estatuto tributario dispone que contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la DIAN, procede el recurso de reconsideración.

Continúa diciendo la norma que el recurso de reconsideración deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la administración de impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo.

En el caso que nos ocupa, la Universidad Pedagógica Nacional solicitó, el 2 de junio de 2006, la devolución del impuesto sobre las ventas pagado por el segundo bimestre de 2006 en cuantía de $ 183.245.417; esta solicitud fue rechazada por la administración de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá mediante la Resolución 608-0842 del 12 de julio de 2006, por haber sido presentada por fuera del término legal, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º del Decreto 2627 de 2006 y 857 del estatuto tributario.

Según acuse de recibo de Adpostal 90932(17), la resolución mencionada fue notificada el día 14 de julio de 2006, fecha en la cual la actora recibió el acto administrativo, teniendo en cuenta que para la fecha de los actos acusados estaba vigente el artículo 566 del estatuto tributario, modificado por la Ley 788 de 2002, según el cual la notificación por correo se practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la dirección informada por el contribuyente a la administración(18).

De acuerdo con los anteriores hechos, la universidad tenía plazo hasta el día 14 de septiembre de 2006 para interponer el recurso de reconsideración contra la resolución que negó la solicitud de devolución, puesto que el término concedido en el artículo 720 del estatuto tributario comienza a contarse desde la notificación del acto, por ser este el “primer día del plazo” de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal.

La Sala expuso el anterior criterio jurisprudencial en sentencia del 30 de agosto de 2007(19), al analizar la forma como debía contarse el término otorgado en el artículo 720 del estatuto tributario para interponer el recurso de reconsideración, criterio que ha sido reiterado en sentencias del 23 de abril de 2009, 25 de marzo de 2010 y 15 de julio de 2010(20) y que se acoge nuevamente en esta oportunidad, en los siguientes términos:

Para establecer la forma como se deben contabilizar los términos debe acudirse al Código de régimen político y municipal, teniendo en cuenta que ni el estatuto tributario ni el Código Contencioso Administrativo contienen una regulación sobre el tema, ya que las reglas establecidas en el código mencionado se aplican, en general, a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa, tal como se dispone en el artículo 59.

El inciso primero del artículo 59, mencionado, establece que “Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. Por año y mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal”; y el inciso segundo prevé que “El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 ó 31 días, y el plazo de un año de 365 ó 366 días según los casos.

Cuando se trata de términos de “meses” o “años”, los plazos corren de fecha a fecha, es decir, el número del mes o año en el que inicia debe coincidir con el mismo número del mes o año en el que termina. Por esta razón, cuando la norma se refiere al “primer día del plazo” significa la fecha de la notificación o del acto procesal que es el punto de partida para el inicio del cómputo del término que no está establecido en días. Tanto es, que la norma advierte que el plazo de un mes o de un año no siempre tiene el mismo número de días; en el primer caso podrá ser de 28, 29, 30 ó 31 días, y en el segundo, de 365 o 366 días, según corresponda(21).

Por el contrario, cuando los términos son fijados en días, en meses y en años se contarán conforme al calendario, es decir, incluyendo los días inhábiles(22); por lo tanto, cuando el plazo se fija en meses o en años el plazo comienza a correr de mes a mes o año a año, independientemente que el día siguiente al de la notificación sea hábil o inhábil; y, el primer mes del término finaliza a la media noche del día cuyo número corresponde con el de la fecha de notificación.

Por otra parte, y como bien lo anota la demandada, en el presente asunto no es aplicable el artículo 120 del Código de Procedimiento Civil que prevé que “Todo término comenzará a correr desde el día siguiente al de la notificación de la providencia que lo conceda”, por tratarse de una disposición específica para la notificación de las providencias en los procesos judiciales, pero no entratándose de la notificación de actos administrativos.

Contrario a lo señalado por la actora, la Sección, en la Sentencia 7200 del 17 de noviembre de 1995, Consejera Ponente Consuelo Sarria Olcos, precisó que el “primer día del plazo” corresponde a la fecha en que se notifica o se ejecuta el acto procesal indicativo del inicio del término. Dijo la Sala en esa oportunidad:

“La Sala advierte, así mismo, que cuando el comentado inciso 2º del artículo 67 del Código Civil, habla de “el primero y el último día de un plazo de meses o años”, la expresión, “el primero”, no tiene la connotación estrictamente literal que, en apariencia, fluye de su texto, esto es, que no se refiere propiamente al día en que debe empezar a contarse el plazo, sino al día en que se notifica o realiza el acto procesal sujeto a plazo de ejecutoria impugnación o decisión; de otro modo, el mencionado inciso 2º resultaría incompatible con el inciso 3º del artículo 68 ib., según el cual “cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la media noche del día anterior”, incompatibilidad que se repetiría frente al ya estudiado artículo 120 del Código de Procedimiento Civil, cuyo sentido natural es el de que el día de la notificación o realización del acto no cuenta como primer día del término que deba computarse.

La norma de la paridad de los días extremos, así entendida, es, por lo demás, perfectamente demostrable, pues, si la notificación de un acto liquidatorio se efectúa, por ejemplo, el 31 de julio, con plazo de un mes para su reposición, es claro que el término del recurso vencería el 31 de agosto, habiéndose empezado a contar el mismo, no el 31 de julio, sino el 1º de agosto”.

De acuerdo con lo expuesto, no acertó el tribunal al interpretar que el término de dos meses, dado para interponer el recurso de reconsideración contra la resolución que rechazó la solicitud de devolución del IVA, inició el 15 de julio de 2006, día hábil siguiente al de la notificación y no el día 14 del mismo mes y año, fecha en que dicho acto fue notificado, porque como antes se expresó, no se trata, en este caso, de un plazo fijado en días sino en meses, y la norma expresamente dispone que inicia el día de la notificación.

Así las cosas, teniendo en cuenta que la notificación de la Resolución 608-0842 del 12 de julio de 2006, se llevó a cabo el 14 de julio de 2006, el plazo de dos meses para interponer el recurso de reconsideración finalizó el 14 de septiembre de 2006 y no el día 15 del mismo mes y año, fecha en que fue interpuesto, por lo que resulta extemporáneo; en consecuencia, era procedente su inadmisión, como lo dispone el artículo 726 del estatuto tributario.

Dice la disposición en mención que en caso de no cumplirse los requisitos señalados en el artículo 722 ib., deberá dictarse auto de inadmisión, contra el cual procede el recurso de reposición; por su parte, el artículo 722, a que se alude, señala que los requisitos que debe cumplir el recurso de reconsideración son: la manifestación concreta de los motivos de inconformidad, la interposición dentro de la oportunidad legal y que sea interpuesto directamente por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante o, que se acredite la personería si quien lo interpone actúa como apoderado o representante.

Siendo la oportunidad en la presentación del recurso uno de los requisitos legalmente establecidos, al no cumplirse este, por parte de la actora, era procedente su inadmisión y su confirmación, decisión correctamente adoptada por la administración, en consideración a que la interposición extemporánea no es saneable. (ET., art. 728).

De otra parte, señala la norma en cita que la vía gubernativa se agota con la notificación de la providencia que confirma la inadmisión del recurso; este agotamiento de la vía gubernativa se refiere solamente a los motivos de inadmisión del recurso de reconsideración y no a los aspectos de fondo de la impugnación, ya que estos no fueron estudiados por la administración ante la extemporaneidad e inadmisión del recurso.

La sección se pronunció sobre el particular en sentencia del 14 de junio de 2007(23), en la que afirmó que el agotamiento de la vía gubernativa de que trata el parágrafo del artículo 728 del estatuto tributario, se refiere sólo a los motivos de inadmisión del recurso de reconsideración, pues los aspectos de fondo de la impugnación no fueron estudiados por la administración.

En relación con la alegada nulidad de la resolución que rechazó la devolución del IVA, aspecto que constituye el asunto de fondo en este caso, desde ya, advierte la Sala, que emitirá un pronunciamiento inhibitorio, por cuanto respecto de este acto administrativo no se agotó debidamente la vía gubernativa, presupuesto esencial para acudir ante la jurisdicción contenciosa.

La Sala ha precisado que, “la necesidad de cumplir con los presupuestos procesales de la acción y de la demanda obedece al principio de seguridad jurídica y a la necesidad de establecer reglas estrictas para juzgar la validez de las actuaciones de las autoridades dentro de las cuales se encuentran los medios de impugnación en sede administrativa, que cuando son obligatorios por tratarse de recursos de alzada, como lo es el de reconsideración, implica el debido agotamiento de la vía gubernativa que se hace efectivo con la interposición en debida forma que incluye la presentación dentro de la oportunidad legal, amén de las demás condiciones señaladas en las normas pertinentes, como requisito previo establecido en el citado artículo 135 del Código Contencioso Administrativo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. La razón de la exigencia legal del señalado agotamiento deviene del principio llamado de la decisión previa que permite, antes de acudir al medio judicial, que la administración revise sus propios actos y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla(24)” (Destacado ajeno al texto).

Según lo determina el artículo 63 del Código Contencioso Administrativo, el agotamiento de la vía gubernativa acontece cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso, cuando los recursos interpuestos se hayan decidido y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición y queja.

Tampoco podía acudir la demandante a la jurisdicción en virtud del artículo 135 ibídem, que excepcionalmente permite demandar directamente cuando las autoridades “no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes”, puesto que en este caso el recurso sí se presentó pero extemporáneamente.

La presentación extemporánea del recurso de reconsideración surte el mismo efecto de no haberlo interpuesto, puesto que al ser inadmitido por esta causal, la administración no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre los motivos de inconformidad aducidos por el recurrente; es decir, el recurso no fue decidido, lo que significa que frente a la resolución de rechazo de la solicitud de devolución del IVA no se agotó debidamente la vía gubernativa, lo cual releva a la Sala de estudiar el cargo de nulidad propuesto contra la resolución mencionada.

Por las razones anteriores se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se denegará la nulidad del Auto Inadmisorio 107-200.005 del 10 de Octubre de 2006 y del Auto Confirmatorio 108-200 001 del 4 de diciembre de 2006; así mismo, se proferirá fallo inhibitorio frente a la pretensión de nulidad de la Resolución 608-0842 del 12 de julio de 2006.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el numeral primero de la sentencia del 10 de marzo del 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Universidad Pedagógica Nacional contra La DIAN.

En su lugar se dispone:

1. DENIÉGASE la nulidad del Auto Inadmisorio 107-200.005 del 10 de octubre de 2006 y del Auto Confirmatorio 108-200 001 del 4 de diciembre de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. CONFÍRMASE el numeral segundo de la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en este proveído.

RECONÓCESE personería a la abogada Sandra Patricia Moreno Serrano, como apoderada de la DIAN en los términos y para los efectos del poder que obra en el folio 153 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(17) Folio 47 c.a.

(18) El artículo 566 del estatuto tributario antes de la modificación de la Ley 788 de 2002 establecía que la notificación postal se entendía surtida en la fecha de introducción al correo de la copia del acto, sin embargo, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-096 de 2001, pues, “la simple introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal exigencia”. En la actualidad el artículo 566 fue derogado por el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.

(19) Sentencia 15517 C.P. Ligia López Díaz.

(20) Sentencias proferidas en los procesos 16536, 16831 y 16919 con ponencia, en su orden, de los doctores Héctor J. Romero Díaz, Martha Teresa Briceño de Valencia y Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(21) Las excepciones legales en las que el número del último día del plazo no coincide con el de iniciación son: “Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo será el último día de este segundo mes” (artículo 59 ibídem) y “Los (plazos) de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”(art. 62 ib.).

(22) El artículo 62 del CRPM prevé que: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario”.

(23) Sentencia 14589, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

(24) Sentencia de 21 de junio de 2002, Exp. 12382, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.