Sentencia 2008-00284 de diciembre 6 de 2012

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Ref.: 15001-23-31-000-2008-00284-01

Número interno: 2161-2011

Consejero ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Nelsy Edilia Lemus Chaparro

Autoridades departamentales

Bogotá, seis de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se evidencia causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el fondo del asunto.

1. El problema jurídico.

Consecuente con los argumentos que sustentan el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar la viabilidad jurídica de reajustar los salarios y prestaciones sociales devengados por la actora, de acuerdo a la escala salarial fijada por el Gobierno Nacional para los empleados territoriales del nivel profesional de las contralorías departamentales.

2. Marco conceptual y normativo.

Régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial(1). 

En la reforma que a la Constitución de 1886 se hizo por medio del Acto Legislativo 3 de 1910, se le otorgó a las asambleas departamentales la facultad para fijar el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos(2), competencia que se mantuvo en el Acto Legislativo 1 de 1945, concretamente en el numeral 5º del artículo 83(3).

Con posterioridad, el Acto Legislativo 1 de 1968 dispuso en el numeral 5º de su artículo 57 que corresponde a las asambleas por medio de ordenanzas, determinar a iniciativa del gobernador, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo; y en el numeral 9º del artículo 60 le otorgó a los gobernadores la fijación de los emolumentos de los empleos que demanden los servicios departamentales, con sujeción a la anterior disposición(4).

En este orden de ideas, se tiene que es a partir de la reforma constitucional de 1968 que se modificó la competencia que constitucionalmente se le había otorgado a las asambleas para fijar la escala salarial de los empleados departamentales.

Finalmente, la Constitución Nacional de 1991, estableció en materia salarial de los empleados del sector territorial, una competencia concurrente entre el legislador y el ejecutivo(5). Concretamente el artículo 150 textualmente dispone:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

(...).

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública”.

Con fundamento en esta facultad constitucional el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, la que, respecto al régimen salarial de los empleados del orden territorial, consagró:

“ART. 12.—El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”.

Esta norma fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, en el sentido de considerar que de acuerdo con la competencia compartida entre autoridades nacionales y locales, el ejecutivo solo podía establecer los límites máximos salariales a que estarían sujetos los empleados públicos de entidades territoriales:

“(...) Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas. La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias (...)(6).

Se observa cómo en materia salarial, las competencias que le asisten al Congreso de la República y al Gobierno de manera concurrente, son complementadas en el orden territorial, según la normativa superior, con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las asambleas departamentales y al gobernador, al igual que a los concejos municipales y al alcalde, siempre dentro de los límites señalados por el Gobierno Nacional.

De esta manera se destaca por la Sala que la facultad que constitucionalmente se les otorga a las asambleas departamentales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, es una facultad eminentemente técnica de agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías(7), y de fijación de sus sueldos pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional(8), y a los que finalmente deben sujetarse los gobernadores.

En desarrollo de estos mandatos constitucionales, concretamente del artículo 308 superior, se expidió la Ley 330 de 1996(9) que dispuso en su artículo 3º en materia de gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías departamentales, que es atribución de las asambleas departamentales, en relación con las respectivas contralorías, determinar “... su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa de los contralores”.

Pero esta facultad debe ejercerse dentro del marco salarial fijado por el ejecutivo que anualmente expide los decretos fijando el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.

Para el caso, este marco normativo lo constituyen los decretos 941 de 2005, 4177 de 2004, 3573 y 963 de 2002, 2714 de 2001, 1492 de 2001 y 2753 de 2000, por medio de los cuales el ejecutivo señala los topes máximos salariales de los empleados públicos territoriales.

3. Del caso concreto.

3.1. Del acto acusado.

Se trata del oficio DA 114 del 24 de abril de 2008, proferido por la directora administrativa de la Contraloría General de Boyacá, por medio del cual se negó el reajuste salarial solicitado por la actora, argumentando la falta de competencia para fijar las escalas salariales de los empleados de la Contraloría (fls. 13 a 16).

La respuesta de la entidad estuvo soportada en preceptos constitucionales y legales, que le permitieron concluir a la Contraloría de Boyacá, que en materia de prestaciones sociales los departamentos y municipios no tienen competencia para regular su reconocimiento, pues de acuerdo al artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales debe ser fijado en su integridad por el Gobierno Nacional.

Señala la entidad que si bien las contralorías tienen autonomía administrativa y presupuestal con capacidad para regular por sí mismas su gestión administrativa y el consiguiente manejo de su presupuesto sin ninguna clase de tutela, buscando independencia en el control de los recursos fiscales, esta potestad es limitada por la ley que no las faculta para fijar las escalas salariales y mucho menos el régimen prestacional de los funcionarios de su planta de personal.

Destaca que comoquiera que el Gobierno Nacional fija los topes máximos, la autonomía de cada una de las entidades territoriales le permite establecer los emolumentos de sus servidores en un valor igual o inferior a ese límite señalado, dependiendo de las condiciones económicas de cada una de las entidades. Y agrega que la entidad no fija las escalas salariales de sus empleados, que esta es una tarea que le compete a la asamblea.

3.2. Hechos probados.

El material allegado al proceso permite establecer los siguientes hechos:

La vinculación de la actora. La señora Nelsy Edilia Lemus Chaparro labora en la Contraloría General de Boyacá desde el año 1994, devengando para la vigencia 2009 una asignación básica mensual de $ 1’679.000, una prima de servicios al año de $ 1’679.000 y una bonificación por servicios prestados de $ 587.650 (fls. 79 a 82).

El agotamiento de la vía gubernativa. Mediante escrito de 4 de abril de 2008, la actora, por conducto de apoderado, solicitó al Contralor General de Boyacá, el reconocimiento, liquidación y pago del salario, conforme a la escala salarial fijada por el Gobierno Nacional, para los empleados territoriales de las contralorías departamentales en el nivel profesional, en que se encuentra escalafonada (fls. 17 a 19).

— A través del oficio 114 de 24 de abril de 2008, la Contraloría General de Boyacá, respondió la petición anterior, negando el derecho al reajuste salarial solicitado, invocando, entre otras razones, la falta de competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos (fls. 13 a 16).

— De los límites salariales señalados por el Gobierno en los decretos anuales expedidos desde el año 2000 y hasta el año 2005.

Decreto 941 de 2005 fijó para el cargo de profesional una asignación máxima salarial equivalente a $ 3.467.532.00.

Decreto 4177 de 2004 fijó para el cargo de profesional una asignación máxima salarial equivalente a $ 3.286.760.00.

Decreto 3573 de 2003 fijó para el cargo de profesional una asignación máxima salarial equivalente a $ 3. 152.767.00.

Decreto 693 de 2002 fijó para el cargo de profesional una asignación máxima salarial equivalente a $ 3.030.923.00.

Decreto 1492 de 2001 fijó para el cargo de profesional una asignación máxima salarial equivalente a $ 2,876.085.00.

Decreto 2753 de 2000 fijó para el cargo de profesional una asignación máxima salarial equivalente a $ 2.805.936.00.

4. Análisis sustancial.

En la sentencia recurrida, el tribunal negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Nelsy Edilia Lemos Chaparro, al considerar que la remuneración salarial de la actora no puede desconocer los límites establecidos en las respectivas ordenanzas expedidas por la asamblea departamental de Boyacá, en ejercicio de su función constitucional, así mismo, porque la facultad del Gobierno Nacional respecto a los empleados del orden territorial se restringe a establecer los límites máximos salariales que pueden percibir estos servidores, siendo tarea de las asambleas y concejos, fijar las escalas salariales dentro de esos márgenes.

Como motivo de censura, la parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se ordene la nivelación salarial, con fundamento en las escalas salariales establecidas por el Gobierno Nacional para los empleados territoriales.

Al respecto, resulta pertinente indicar, tal y como se expuso en el acápite de marco normativo y jurisprudencial, que constitucionalmente se ha establecido para la fijación de los salarios de los empleados públicos, una competencia compartida que se describe así:

Primero, el Congreso de la República que está facultado para señalar los principios y parámetros generales que deberá tener en cuenta el Gobierno para determinar este régimen salarial.

Segundo, el Gobierno a quien le compete señalar los límites máximos salariales de los servidores públicos.

Tercero, las asambleas departamentales y los concejos municipales a quienes les corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría del empleo.

Cuarto, los gobernadores y alcaldes que fijan los emolumentos de los empleos de sus dependencias teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas y los concejos, a través de las ordenanzas y de los acuerdos.

Ahora bien, en tratándose de las contralorías, la Ley 330 de 1996 “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las contralorías departamentales”, dispone en su artículo 3º lo que sigue:

“(...) Estructura y planta de personal. Es atribución de las asambleas departamentales, en relación con las respectivas contralorías, determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa de los contralores (...)”.

De esta manera queda claro que son las asambleas departamentales quienes en desarrollo de la facultad constitucional y legal, deben fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo de las contralorías departamentales, a iniciativa de los contralores. Esta facultad se desarrolla a través de las ordenanzas que se expiden teniendo en cuenta la variación anual de los salarios.

Ahora bien, esta facultad de determinación de las escalas salariales tiene una limitante que no es otra que las normas que anualmente expide el Gobierno Nacional en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, y que se justifica en la necesidad de racionalizar el gasto público.

En efecto, la necesidad de fijar un límite máximo para los salarios, obedece a la economía, eficiencia y eficacia en el gasto público. Principio que tiene sustento constitucional y que impone a las autoridades el deber de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, en aras de lograr los objetivos sociales que imperan en un Estado social de derecho, como el nuestro.

Para la Sala es claro que el límite máximo salarial señalado por el Gobierno Nacional anualmente, no indica que necesariamente este tenga que ser el salario que se le fije al empleado, puesto que como ya se dijo, es el margen que se impone en la escala salarial atendiendo a la estructura de los empleos, las funciones que se desempeñan, los requisitos exigidos y el grado de responsabilidad que su ejercicio implica al interior de la entidad.

En este orden de ideas, el acto demandado suscrito por la directora administrativa de la Contraloría General de Boyacá, no desconoce las normas que la actora enuncia como vulneradas y en tal virtud debe mantenerse su legalidad. La Contraloría no fija las escalas salariales, es la asamblea y para el caso, se encuentra demostrado que se respetaron las directrices normativas anuales expedidas para tal efecto.

Con fundamento en las consideraciones expuestas se confirmará la sentencia recurrida.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 8 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Nelsy Edilia Lemus Chaparro contra el departamento de Boyacá y la Contraloría General de Boyacá.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Se reitera marco conceptual de la sentencia de 23 de agosto de 2012, Sección Segunda, Subsección “B”, radicación 150012331000200800267 01, Expediente 0297-2010, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(2) Acto Legislativo 3 de 31 de octubre de 1910. ART. 54.—“Corresponde a las asambleas:... 5. La creación y supresión de circuitos de notaría y de registro y la fijación del número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos”.

(3) Acto Legislativo 1 de 18 de febrero de 1945. ART. 83.—“Corresponde a las asambleas:... 5. La fijación del número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos”.

(4) Acto Legislativo 1 de 11 de diciembre de 1968. ART. 57.—“El artículo 187 de la Constitución Nacional quedará así: “Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas:... 5) Determinar a iniciativa del gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo”.

ART. 60.—“El artículo 194 de la Constitución Nacional quedará así: Son atribuciones del gobernador:... 9) Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5º del artículo 187”.

(5) Sobre el punto ha dicho la Corte Constitucional: “(...) “Existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar solo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”. C-510 de 1999.

(6) Sentencia C-315 de 1995.

(7) Consejo de Estado. Sentencia de 11 de septiembre de 2003. Radicado 1518. C.P. Susana Montes de Echeverri.

(8) En este sentido se reitera que el parágrafo del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, otorga al Gobierno la facultad para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Esta norma declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, “... siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales...”.

(9) Ley 330 de 1996 “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las contralorías departamentales”.