Sentencia 2008-00284 de febrero 18 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación 17001-23-31-000-2008-00284-01(AC)

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Luis Alberto Tibaquirá Baena

Demandado: Consejos Seccional de la Judicatura de Caldas y Superior de la Judicatura y contra la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales

Bogotá, D.C., dieciocho de febrero de dos mil nueve

Fallo

Se decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 10 de diciembre de 2008 del Tribunal Administrativo de Caldas que NEGÓ POR IMPROCEDENTE la acción de tutela.

Antecedentes

a. La solicitud.

El señor Luis Alberto Tibaquirá Baena, en escrito del 6 de noviembre de 2008 (fls. 1 a 20), instauró acción de tutela contra las salas administrativas de los consejos Seccional de la Judicatura de Caldas y Superior de la Judicatura y contra la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, mínimo vital, dignidad humana, buen nombre y los derechos de los niños, presuntamente vulnerados con base en los hechos relevantes que se resumen así:

Mediante acto administrativo del 10 de octubre de 2007, la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas dispuso la calificación integral de servicios prestados por el doctor Luis Alberto Tibaquirá Baena en su condición de Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales para el período comprendido entre el 1º de enero de 2006 y el 31 de diciembre de 2006 con un total de 37.74 puntos, por lo que según el artículo 13 del Acuerdo 1392 de 2002, por el cual se reglamentó esa clasificación, se concluyó no satisfactoria ni favorable.

Contra la anterior decisión, en escrito del 23 de octubre de 2007 interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación. La Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, mediante Resolución PSA-193-07 del 14 de noviembre de 2007 confirmó el acto recurrido y concedió la apelación ante el superior.

Mediante la Resolución PSRA08-416 del 15 de octubre de 2008, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura guardó silencio frente a la decisión principal, “la de impartir o no aprobación, sea confirmando o revocando el acto cuestionado, limitándose única y exclusivamente a modificar la decisión, en el sentido de asignar una calificación integral por servicios... en treinta y ocho puntos (38.00) por aproximación, acogiendo con esta decisión solo uno de los fundamentos que esbozó el doctor Tibaquirá Baena, para sustentar el recurso interpuesto”.

Para el actor, existe una manifiesta invalidez que afecta al proceso administrativo que culminó con las calificaciones insatisfactorias, de una parte, porque se produjo cuando había vencido el término para proferirla y de otra, porque no contó con la asistencia de un abogado “derecho que desconoció tanto la Sala Administrativa Seccional como la similar del Consejo Superior de la Judicatura, con el precario argumento de no existir constancia en el sentido de que el recurrente hubiere otorgado poder y/o solicitado el reconocimiento de personería jurídica de profesional del derecho para que llevara su representación dentro del trámite”, situación que desconoce el artículo 29 de la Constitución Política.

Además, al decidir la apelación, el Consejo Superior de la Judicatura “nunca realizó un estudio ponderado y equitativo respecto a las razones que dieron lugar al bajo puntaje que arrojó la calificación de la magistrada verificadora, desconociendo circunstancias ajenas a la voluntad del titular del juzgado, que incidieron protuberantemente en el resultado del mismo”, entre otras: 1) la entrada a operar del nuevo sistema acusatorio, 2) la congestión laboral con que vino acompañada, 3) la reducción de la planta de empleados, 4) las dificultades de sus subalternos por las exigencias como titular del despacho, sumada la deslealtad para con la administración de algunos, detectada en los controles realizados y que dio como resultado el hallazgo de causas penales y tutelas traspapeladas entre los documentos de los empleados.

Mediante la Resolución 0270 del 27 de octubre de 2008, la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales declaró insubsistente el nombramiento en propiedad del accionante a partir del 28 de octubre de 2008.

Sin embargo, a juicio del actor, el tribunal no podía proferir tal acto, pues la actuación administrativa no se encontraba en firme de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura no confirmó ni revocó la decisión del seccional, solo modificó la calificación otorgada.

Luego de indicar algunos aspectos de su vida personal y familiar, así como relacionar las obligaciones económicas que tiene, indicó que su calificación integral debió ser de 66 puntos, que resulta satisfactoria.

Con el ejercicio de esta tutela, el actor pretende:

Pretensión final:

En este orden de ideas, honorable señor juez de tutela, en aras del amparo que pretendo, comedida y respetuosamente le solicito ordenar la suspensión provisional de los actos administrativos que relaciono, en aras de proteger mis derechos fundamentales, al advertir las nulidades de que adolecen, al menos de manera transitoria ante el peligro irremediable, sin otro mecanismo judicial de defensa idóneo y eficaz, como la acción de tutela, en especial el derecho de los niños artículo 86 y 44 Constitución Política, la seguridad social de Tibaquirá Baena para incoar oportunamente la correspondiente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, posteriormente:

1. La Resolución de calificación insatisfactoria de servicios, del 11 de octubre de 2007, proferida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, bajo la presidencia de la doctora María Eugenia López Bedoya —a solicitar por el HM—.

2. La Resolución PSA-193-07 del 14 de noviembre de 2007 proferida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, bajo la presidencia de la doctora María Eugenia López Bedoya —a solicitar por el HM—.

3. La Resolución PSRA08-416 del 15 de octubre de 2008, suscrito por la secretaría general del Tribunal Superior de Manizales, y de la Resolución 0270 del 27 de octubre de 2008, proferida por la Sala Plena del Tribunal Superior de Manizales, mediante la cual se declara insubsistente en el cargo al doctor Luis Alberto Tibaquirá B. y los demás oficios dirigidos a las distintas autoridades administrativas y judiciales, dando cuenta de esta irregular decisión.

(...).

Petición final especial previa: Como consecuencia de esta acción, se ordene de inmediato al nominador el reintegro del cargo de Juez Séptimo Penal del Circuito y al doctor Gamaliel Echeverry R., pagador de la rama judicial, cancelar los salarios dejados de cancelar desde la declaratoria de insubsistencia hasta la fecha del reintegro, y en adelante todos los beneficios laborales como la prima especial de productividad, por el principio constitucional de la igualdad”.

b. La oposición.

La señora presidente del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales en escrito vía fax del 4 de diciembre de 2008 (fls. 99 y 100), precisó que la acción no se entiende presentada únicamente contra ella sino contra todo el tribunal, pues con ella se busca dejar sin efecto un acto administrativo expedido por la Sala Plena del mismo, integrada por la presidente, el vicepresidente y 11 magistrados más. Luego, sostuvo que de la lectura de la acción, el descontento del actor está en el procedimiento seguido tanto en el consejo seccional como en el Consejo Superior de la Judicatura en cuanto la impusieron una calificación insatisfactoria y es allí donde se encuentran las presuntas irregularidades que pretende se corrijan. El tribunal solo cumplió una función como nominador al expedir el acto de desvinculación con el pleno de las formalidades legales. Solicitó desestimar las pretensiones del actor y exonerar de responsabilidad al tribunal.

La señora presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, en escrito del 4 de diciembre de 2008 (fls. 101 a 114) solicitó no acceder a la tutela impetrada, de una parte, porque de conformidad con la jurisprudencia constitucional que citó y trascribió, esta es improcedente por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Luego de pronunciarse sobre las funciones de las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y dentro de ellas, la realización de visitas generales y especiales para la vigilancia judicial administrativa que ejercen sobre los despachos judiciales en los que tienen competencia territorial, precisó el alcance de la consolidación de la calificación integral de servicios de conformidad con los fundamentos constitucionales, legales y reglamentarios que citó y trascribió.

Aclaró los hechos de la demanda y sobre los derechos presuntamente vulnerados, advirtió que ni ese seccional ni el superior los violaron, pues “previo al inicio de la vigilancia judicial administrativa, se adelantó una larga fase de acompañamiento y seguimiento al funcionamiento del despacho, y posterior al impulso de la misma, se incluyeron actuaciones no previstas en el procedimiento del Acuerdo 088 de 1997, tales como las visitas y el requerimiento de información adicionales, que pretendían exclusivamente garantizar los derechos del accionante. ( ) Igualmente, en la correspondiente consolidación de la calificación integral de servicios del año 2006, se surtieron los procedimientos prescritos; y en la notificación del resultado y en las actuaciones posteriores, se guardaron las garantías constitucionales equívocamente extrañadas por el accionante, pues en los trámites de los recursos se analizó los argumentos por él esbozados y, en lo que hubo lugar, se accedió a sus pretensiones”.

Finalmente consideró que si el mérito es el principal criterio para el ingreso a los cargos de carrera, su desconocimiento lo es para el retiro y no puede predicarse la vulneración de los derechos fundamentales en casos como el presente, en que es el efecto normal que consagra el inciso 3º del artículo 125 de la Constitución Política la que lo produce.

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través del asistente administrativo de la división de procesos de la unidad de asistencia legal de la dirección ejecutiva de administración judicial, en escrito vía fax del 4 de diciembre de 2008 (fls. 115 a 131), luego de abordar el problema jurídico de esta tutela, señaló que es improcedente de una parte, por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial y de otra, porque de conformidad con la jurisprudencia constitucional que citó y trascribió, esta vía no es la adecuada para resolver los conflictos jurídicos de carácter laboral que se presentan y los cuales están soportados en disposiciones legales y estatutarias que autorizan a actuar como se hizo. No se acreditó la vulneración de derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable.

Por su parte, el director de la Unidad de Administración de Carrera Judicial de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de escrito vía fax del 5 de diciembre de 2008 (fls. 134 a 158), reiteró los argumentos expuestos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas y sostuvo que la acción de tutela es improcedente por las siguientes razones: 1) El juez de tutela carece de la facultad de invadir la órbita contencioso administrativa, pues en casos como en el presente, el accionante tiene a su disposición la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la calificación integral de servicios. 2) Según la Sentencia T-378 de 2003 de la Corte Constitucional, la acción de tutela no procede en el trámite de calificación de servicios de funcionarios. 3) La acción de tutela es incompatible cuando dentro de las acciones contencioso administrativas respectivas procede la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

A continuación, precisó la normativa sobre calificación de servicios y la facultad para ejercerla que tienen el Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales, así como la potestad de iniciar vigilancias judiciales para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, así como para cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de la rama judicial. En relación con el caso concreto, consideró que la calificación asignada al accionante se sujetó a las previsiones legales y reglamentarias y por tanto, no se puede considerar la vulneración de los derechos fundamentales invocados ni la procedencia transitoria de la tutela por la inexistencia del perjuicio irremediable. En esa medida, consideró que la acción de tutela instaurada no está llamada a prosperar.

c. La providencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 10 de diciembre de 2008 (fls. 164 a 185) NEGÓ POR IMPROCEDENTE la acción de tutela, luego de considerar que existe otro medio de defensa judicial, que se configura en causal de rechazo de esta, la cual se halla regulada en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Para sustentar sus consideraciones, citó y trascribió apartes de diversas sentencias de la Corte Constitucional sobre el alcance de esta causal de improcedencia y no es posible que el juez de tutela asuma el estudio como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable inexistente, pues “el actor no se encuentra incapacitado para ejercer otra labor como medio para sufragar sus gastos y los de su familia” y “el accionante ya cumple con los requisitos para obtener la pensión de jubilación, la cual manifiesta ya solicitó y de esta manera garantizar las contingencias que lo afectan”. Además, el accionante puede instaurar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y dentro de la misma solicitar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, de acuerdo con el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, situación que según la Corte Constitucional refuerzan la improcedencia de la tutela.

d. La impugnación.

Al ser notificado de la anterior decisión, el actor la impugnó (fl. 185 vto.). En escrito posterior (fls. 224 a 265) a través de apoderado judicial, reiteró los argumentos de hecho y de derecho del escrito inicial.

e. El trámite procesal.

En auto del 11 de noviembre de 2008, el Tribunal Administrativo de Caldas remitió por falta de competencia a la Corte Suprema de Justicia para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000.

Recibido en esa corporación, a través de auto de ponente del 24 de noviembre de 2008, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ordenó devolver la acción al tribunal “toda vez que no se está controvirtiendo una actuación de índole judicial y habida cuenta que la Corte Suprema de Justicia no es superior funcional de la Sala Plena de un Tribunal Superior de Distrito Judicial”.

La acción fue admitida por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante auto del 2 de diciembre de 2008 y surtido el trámite de rigor, en sentencia del 10 del mismo mes y año, la negó por improcedente.

El actor impugnó la anterior decisión y repartida en esta corporación, pasó al despacho el 26 de enero de 2009, quien se abstuvo de proponer la colisión negativa de competencias, al compartir en su integridad los argumentos expuestos por la Corte Suprema de Justicia.

Consideraciones de la sección

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, solo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

El objeto de esta acción es la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, mínimo vital, dignidad humana, buen nombre y los derechos de los niños. El actor pretende se ordene la suspensión provisional de los siguientes actos: 1) La resolución de calificación insatisfactoria de servicios del 11 de octubre de 2007 proferida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas; 2) La Resolución PSA-193-07 del 14 de noviembre de 2007 proferida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas que al decidir el recurso de reposición contra la anterior, la confirmó; 3) La Resolución PSRA08-416 del 15 de octubre de 2008 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que al decidir el recurso de apelación, modificó la calificación; y, 4) La Resolución 0270 del 27 de octubre de 2008, proferida por la Sala Plena del Tribunal Superior de Manizales, mediante la cual se declaró insubsistente al doctor Luis Alberto Tibaquirá Baena, Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales.

La acción de tutela, en principio, no es el mecanismo judicial apropiado para impugnar la legalidad del acto administrativo por medio del cual se desvincula a una persona de su cargo, ni para obtener el reintegro al mismo, pues para ello existen otras vías judiciales. En tal sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-250 del 26 de mayo de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, señaló: “no se deduce de manera tajante que un retiro del servicio implica la prosperidad de la tutela, porque si ello fuera así prosperaría la acción en todos los casos en que un servidor público es desligado del servicio o cuando a un trabajador particular se le cancela el contrato de trabajo; sería desnaturalizar la tutela si se afirmara que por el hecho de que a una persona no se le permita continuar trabajando, por tutela se puede ordenar el reintegro al cargo. Solamente en determinados casos, por ejemplo cuando la persona estuviera en una situación de debilidad manifiesta, o de la mujer embarazada, podría estudiarse si la tutela es viable”.

Así las cosas, de manera excepcional, es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio para ordenar el reintegro en los casos en que es evidente que con el proceder de la administración se haya dado origen a un perjuicio irremediable o en los casos en que la desvinculación vulnera gravemente derechos fundamentales.

De igual forma, en la Sentencia T-800 del 14 de diciembre de 1998, la Corte Constitucional (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) confirmó las sentencias de instancia, mediante las cuales se ordenaba el reintegro de manera transitoria, de una madre cabeza de familia, quien desempeñaba un cargo de carrera administrativa en provisionalidad, mientras la jurisdicción contencioso administrativa decidía sobre la legalidad del acto de desvinculación, el cual no fue motivado.

En aquella oportunidad, la Corte explicó que el derecho a permanecer en un cargo determinado no es un derecho fundamental y en tal medida, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para obtener el reintegro laboral. No obstante, la acción de tutela procede de manera excepcional como mecanismo transitorio, independientemente de que se haya adelantado la acción judicial correspondiente, si se logra demostrar la existencia de un perjuicio irremediable ocasionado por una actuación administrativa que vulneró el debido proceso, como lo es, por ejemplo, el no motivar el acto de desvinculación.

En el mismo sentido, en la Sentencia T-884 del 17 de octubre de 2002, la Corte Constitucional (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), concedió el amparo de tutela a una funcionaria de la Fiscalía General de la Nación, quien ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad y que había sido declarada insubsistente, sin que el acto administrativo por medio del cual se adoptó la decisión hubiera sido motivado. En aquella oportunidad, se reiteró que la estabilidad del funcionario que ocupa un cargo de carrera no se reduce por el hecho de que haya sido nombrado en provisionalidad. Consideró que en el caso que se estudiaba no se habían presentado las razones que permitían la desvinculación de una persona que ocupaba un cargo de carrera de manera provisional, esto es, incurrir en faltas disciplinarias, obtener baja calificación o porque se hubiera convocado a concurso para llenar la plaza de manera definitiva con quien obtenga el primer lugar.

De lo anterior se concluye que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la acción de tutela es un mecanismo excepcional para ordenar el reintegro de un empleado de carrera y que solo procede cuando se encuentra vulnerado un derecho fundamental.

Descendiendo al caso concreto, la Sala no encuentra acreditadas ninguna de tales características en el presente asunto, pues como lo informaron las accionadas, la decisión de insubsistencia del actor como Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales librada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, se originó en la calificación insatisfactoria de servicios del año 2006, como así quedó previsto en las citadas resoluciones del 11 de octubre de 2007, 14 de noviembre de 2007 y 15 de octubre de 2008 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Al actor se le realizaron diversas visitas generales y especiales para la vigilancia judicial administrativa por parte del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas y con base en los informes rendidos se consolidó su calificación integral de servicios de manera insatisfactoria en 37.74 puntos. El actor tuvo la oportunidad de impugnarla a través de los recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente a él, por las salas administrativas de los consejos Seccional de Caldas y Superior de la Judicatura.

Así las cosas, en el presente asunto la acción de tutela no procede ni aun como mecanismo transitorio pues es inexistente la violación de los derechos fundamentales invocados. No se advierte la existencia de un perjuicio irremediable, el cual no puede tenerse por sí solo acreditado ante el retiro del servicio o la pérdida del trabajo, como se indicó.

Las súplicas de la tutela incoada son propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85), en contra de los actos reseñados, la cual puede ser presentada en los términos y en la oportunidad prevista en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Por tanto, la Sala considera que es aplicable el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que consagra como causal de improcedencia de la tutela, precisamente, la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales. En consecuencia, es claro para la Sala que tales medios pueden ser utilizados por el interesado de manera eficiente y no se sustituyen por la acción de tutela que, dada su naturaleza subsidiaria y residual, impide al juez constitucional inmiscuirse en los asuntos que tienen regulación especial. Se insiste, por vía de tutela no es posible suplantar, reemplazar, derogar, ni suspender los procedimientos establecidos en la ley para cuestionar las decisiones de la administración, como se pretende en el sub lite.

En consecuencia, la tutela interpuesta deviene improcedente y así las cosas, la providencia impugnada será confirmada.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada.

2. RECONÓCESE PERSONERÍA al abogado José Alberto Cardona Gutiérrez como apoderado del actor según el poder conferido (fl. 266).

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia—Ligia López Díaz, presidente de la sección—Héctor J. Romero Díaz.

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