Sentencia 2008-00289 de marzo 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Expediente: 13001-23-31-000-2008-00289-02

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Inverdesa S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Nulidad y restablecimiento del derecho

Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., marzo ocho de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Es competente la Sala para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de mayo de 2012, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y en consideración al Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017 del Consejo de Estado, que busca descongestionar la Sección Primera de esta corporación.

2. Cuestión previa.

Antes de abordar el caso concreto, es preciso señalar que, mediante memorial radicado el 22 de junio de 2016, en el cual se presentaron los alegatos de conclusión de la parte demandada, se advirtió la sustitución del poder otorgado por la entidad, a la doctora Myriam Rojas Corredor.

De modo que, se reconocerá personería jurídica a la doctora Myriam Rojas Corredor para actuar como apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, en los términos del poder otorgado que obra a folio 54 del cuaderno de apelación del expediente.

3. Caso concreto.

La compañía Inverdesa S.A., por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 1890 del 14 de noviembre de 2007 y 299 del 18 de febrero de 2008, mediante las cuales la División de Fiscalización Aduanera de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cartagena y la división jurídica de la misma autoridad, ordenaron el decomiso de la mercancía adquirida por la sociedad actora, como equipos de gimnasia para el desarrollo de su objeto social y que había sido importada y declarada por la sociedad de intermediación aduanera respectiva.

Lo anterior en consideración a que, según lo afirmó la sociedad demandante, los equipos en comento se encuentran amparados por las declaraciones de importación 2383003138127-0 del 26 de junio de 2002 y 2383003139655-2 del 24 de julio de 2002, pese a que en las mismas no se relacionan los seriales que identifican la mercancía, en tanto que para el momento en que se efectuó la importación, tal descripción no era un imperativo legal, como lo consideró la administración aduanera al aprehender y ordenar el decomiso definitivo por no acreditarse su legal introducción al territorio aduanero nacional.

Señala además que, no era su obligación acreditar la correcta declaración de los bienes adquiridos, en tanto que en su calidad de propietaria y adquirente en el mercado local, a quien le corresponde demostrar y custodiar las declaraciones y soportes de la importación, es a la sociedad de intermediación aduanera como importadora.

Agregó que las declaraciones de importación y sus soportes deben custodiarse por el término de 5 años, luego del cual, la administración aduanera no podrá exigir su exhibición.

En el fallo de primera instancia, el a quo declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la nulidad del acta de aprehensión, al ser este un acto de trámite y, denegó las pretensiones respecto de los demás actos que resolvieron la situación jurídica de la mercancía, al ordenar el decomiso de la misma.

Precisó que en cuanto a la descripción de las mercancías, aplicaría el criterio que en reiteradas ocasiones ha fijado el Consejo de Estado sobre la exigencia de identificar de manera correcta los bienes importados, pues de lo contrario “una misma declaración de importación bien podría servir para amparar mercancías con características idénticas, no legalizadas”.

Para el efecto citó algunos antecedentes puntuales para concluir que en el caso concreto, la mercancía aprehendida de cara a la amparada con la declaración de importación del 26 de junio de 2006, no corresponde a la relacionada en dicha declaración, con la cual pretende la demandante comprobar la legalidad de su situación aduanera.

Agregó que, contrario a lo afirmado por la demandante para la época en que fueron importados los equipos, sí existía reglamentación que establecía la obligación de indicar o especificar los seriales de las mercancías en la declaración de importación, pues el concepto 166 de 2001, expedido por la Unidad de Normativa y Doctrina de la demandada, se fundamentó en el artículo 1º de la Resolución 362 de 1999 expedida por la misma entidad.

El apoderado de la parte demandante, inconforme con dicha decisión la apeló bajo el argumento de que, la sentencia impugnada no hizo una adecuada valoración sobre la solicitud de garantía en reemplazo de la aprehensión, que configuró un vicio en el procedimiento adelantado, al no resolverse dicha petición.

Adujo que igualmente omitió analizar los documentos que se acompañaron a la demanda y hacer juicios de valor sobre los argumentos planteados, como, por ejemplo, aquel según el cual, de acuerdo con la normatividad vigente para la fecha en la que se produjo el ingreso de las mercancías al territorio nacional, y en atención a la partida o clasificación arancelaria de los productos importados, no era imperativo que en la declaración se asentaran los números de serie de los mismos.

Sostuvo que en el fallo impugnado se califica a la sociedad demandante como “el importador” cuando es claro, y así viene probado desde el debate administrativo, que la sociedad actora no importó los equipos decomisados, sino que adquirió los mismos en el mercado nacional, de hecho obra en el expediente certificación del importador, lo que demuestra que el juez de primera instancia no tuvo claro el problema jurídico bajo análisis.

Indicó que el concepto que refiere el a quo sobre la normativa aplicable y la individualización y singularización de la mercancía importada, es posterior a la declaración efectuada por la demandante.

Así las cosas, corresponde a la Sala entrar a estudiar el contenido de la impugnación y el fallo de primera instancia para cotejarlos con el acervo probatorio y las normas aplicables al caso concreto.

Si de tal estudio resulta que el fallo se ajusta a derecho se confirmará, y si por el contrario carece de fundamento se revocará.

Es de advertir que la sociedad apelante no controvirtió la decisión del tribunal relativa a la ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la solicitud de nulidad del acta de aprehensión 0095 FISCA del 22 de junio de 2007, al tratarse de un acto de trámite, motivo por el cual, el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada se confirmará.

Con la claridad anterior, el problema jurídico a determinar en esta instancia se concentra en establecer si a la sociedad actora, ahora recurrente, le asiste razón en que, las mercancías que fueron objeto de decomiso en los actos demandados, se encuentran amparadas bajo las declaraciones de importación 2383003138127-0 del 26 de junio de 2002 y 2383003139655-2 del 24 de julio de 2002, pese a que en las mismas no se relacionan los seriales que identifican la mercancía, en tanto que, según lo afirma la apelante, para el momento en que se efectuó la importación, tal descripción no era un imperativo legal y que en todo caso, la identificación de los equipos puede constatarse con las demás pruebas aportadas al expediente que deben valorarse conjuntamente con las referidas declaraciones.

Según se tiene, en los actos acusados que ordenaron el decomiso de la mercancía, la entidad demandada consideró que los equipos decomisados no se encontraban amparados en las declaraciones de importación, en tanto que no se describieron los seriales de los ítems 1, 2, 3, 5 y 6 y porque el serial descrito difiere del que presenta la mercancía del ítem 4.

El sustento normativo del decomiso, se fundó en el artículo 1º de la Resolución 362 de 1996 que dispone lo siguiente:

“En el diligenciamiento de la casilla correspondiente a descripción de las mercancías en el formulario de declaración de importación deberán identificarse las mercancías con los elementos que la caracterizan, indicando cuándo sea el caso según las mercancías de que se trate, marcas, números, referencias, series, o cualquier otra especificación que las tipifiquen y las singularicen. No será suficiente la descripción que aparece en el arancel de aduanas para la subpartida correspondiente”.

Esta disposición de la autoridad aduanera, exigía, desde el año 1996 en que fue expedida, que la descripción de las mercancías en el formulario de la declaración de importación se hiciera de la manera más detallada posible, es decir, incluir las marcas, números, referencias, series o cualquier especificación que permitiera su identificación y singularización.

Del expediente administrativo y las pruebas allegadas por la parte demandante, se encuentra que, las declaraciones de importación 2383003138127-0 del 26 de junio de 2002 y 2383003139655-2 del 24 de julio de 2002 no contienen esta información, en especial los números de serie que son los únicos que permiten, por la naturaleza de los equipos importados, diferenciar e individualizar la mercancía declarada.

Sobre el particular, el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, norma vigente para el momento de los hechos, tipificaba las causales de aprehensión y decomiso de las mercancías. En este caso, a la actora se le atribuyeron aquellas previstas en los numerales 1.1 y 1.6 de la referida disposición:

“1.1. Cuando se oculte o no se presente a la autoridad aduanera las mercancías que han arribado al territorio aduanero nacional, salvo cuando las mercancías estén amparadas con documentos de destino a otros puertos.

1.6. Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una declaración de importación o no corresponda con la descripción de la declarada, o se encuentre una cantidad superior a la señalada en la declaración de importación, o se haya incurrido en errores u omisiones en su descripción, salvo que se configuren los eventos previstos en los numerales 4º y 7º del artículo 128 y en los parágrafos 1º y 2º del artículo 231 del presente decreto, en cuyo caso no habrá lugar a la aprehensión”.

La norma es clara al establecer que, de omitirse la descripción en la declaración de importación o que la mercancía no corresponda con la descripción declarada habrá lugar a la aprehensión y decomiso de ésta.

Con todo, la parte actora alega que existen otras pruebas que en su conjunto llevan a concluir que los equipos sí se introdujeron legalmente al territorio aduanero, tales como:

1. La declaración andina de valor en aduanas con preimpreso,

2. factura expedida por Life Fitnnes 105823 del 10 de junio de 2002,

3. B/L NO.FI4727 del 22 de junio de 2002,

4. lista de empaque del 7 de junio de 2002,

5. la oferta mercantil de leasing Suramericana Compañía de Financiamiento Comercial S.A. Suleasing e Inverdesa S.A.,

6. el contrato de mantenimiento de máquinas entre Fitness Market e Inverdesa S.A. vigencias 2006 y 2007,

7. certificación expedida por Fitness Market de fecha 4 de julio de 2007,

8. Copia de la Resolución 532 del 20 de abril de 2002, expedida por el Mincomex, donde se encuentran relacionadas las subpartidas arancelarias a las cuales se le exigen descripciones mínimas y,

9. Documentación y certificados contables que soportan el avalúo de los equipos aprehendidos.

De lo anterior, observa la Sala que, la documental relacionada por la parte actora demuestra la existencia de la operación comercial de carácter internacional, mas no resulta conducente para acreditar el cumplimiento del deber impuesto por la autoridad aduanera, de identificar a plenitud los bienes importados al momento de la declaración.

Ahora, la parte actora sobre el particular alega que, para la fecha de las declaraciones, esto es, el 26 de junio y el 24 de julio de 2002, no existía un imperativo legal o una disposición regulatoria que conminara a identificar la mercancía con los seriales y demás características que llevaran a la singularización de la misma.

Señala que, si bien en la declaración no quedaron tales números de serie, sí existe una certificación del proveedor en el exterior en la que se precisa que los seriales de las máquinas vendidas, según orden de compra 1051544 del 7 de junio de 2002, coinciden con los seriales relacionados en el acto de decomiso.

Afirma que los seriales no pudieron ser conservados, durante las labores de reparación y mantenimiento a las que fueron sometidos dichos equipos, dado que las cintas que contienen los números son muy delgadas y tienden a caerse o a borrarse con facilidad.

Asimismo, que no era su obligación acreditar la correcta declaración de los bienes adquiridos, en tanto que en su calidad de propietaria y adquirente en el mercado local, a quien le corresponde demostrar y custodiar las declaraciones y soportes de la importación, es a la sociedad de intermediación aduanera como importador.

Frente a lo anterior, vale decir en primer lugar que, conforme al estatuto aduanero vigente para la época, el Decreto 2685 de 1999, en su artículo 1º se definen los responsables de la obligación aduanera, en los siguientes términos:

“De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, el intermediario y el declarante, en los términos previstos en este decreto”.

Como se lee, la sociedad actora, como propietaria de la mercancía, aun cuando no haya intervenido en la importación y su declaración, sí es responsable de las obligaciones aduaneras, como lo es la correcta y legal introducción de las mercancías importadas al territorio aduanero nacional.

De otro lado, lo que reprochó en este caso la entidad demandada fue que “teniendo en cuenta que la descripción de la mercancía constituye un elemento esencial de la declaración de importación, se configura una infracción aduanera y por tanto es procedente el decomiso de la mercancía cuando al compararse la declaración de importación con la mercancía importada se encuentra que hubo, o bien sea omisión, descripción incompleta o diferencias entre los seriales descritos en aquella y los que físicamente se encuentran en esta”.

La responsabilidad aduanera, que se traslada tanto al importador, al exportador y al propietario, exigía conservar los seriales e identificar plenamente la mercancía importada, a efectos de declarar la misma ante la administración aduanera.

Al no poderse verificar en dicha declaración la identificación con números de serie, de cara a la mercancía que fue aprehendida, era forzoso concluir que la demandante incurrió en una infracción que ameritaba el decomiso de los equipos, pues no se identificaron plenamente con sus seriales en las declaraciones, lo cual constituye, a la luz del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, una causal de aprehensión y decomiso.

Ahora, no puede excusarse la sociedad recurrente en que, para la fecha en que se realizó la importación no existía el deber de identificar plenamente la mercancía, pues la operación se efectuó en los meses de junio y de julio del año 2002, y la resolución y conceptos que contenían tal exigencia, datan de los años 1996, 1999 y 2000.

Debe precisarse que, el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades ha resaltado la importancia de identificar plenamente los productos importados, bajo las siguientes consideraciones:

“La Sala considera que en el caso sub judice hizo bien la administración al decomisar el motor de helicóptero importado por la demandante con fundamento en la falta de identificación del mismo en la declaración de importación 9401090180800, pues dicho documento es el que acredita la legalidad de las mercancías de origen extranjero que se encuentran en el territorio nacional. En efecto, si bien la DIAN contaba con otros documentos, por ejemplo, con la declaración del valor en aduanas, también lo es que en la declaración de importación solamente se describió la mercancía como “MOTOR DE HELICÓPTERO IDENTIFICADO CON NÚMERO PARTE 3017600”, es decir, que se omitió la marca, el modelo y el número de serie, lo cual no puede entenderse como deficiencia en la descripción de la mercancía, sino como omisión de la misma. Respecto de la marca, es reiterada la jurisprudencia de esta corporación en el sentido de que constituye un elemento relevante o sustancial para la descripción de la mercancía, pues su finalidad es la de identificar los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado, a más de que es un elemento con base en el cual se puede determinar la calidad, el precio y demás aspectos del servicio o bien que interesan al consumidor. En cuanto al modelo y la serie, se tiene que en el caso específico del motor de helicóptero importado por la demandante era necesario que dichos elementos aparecieran en la declaración de importación, cuestión que no ocurrió, razón por la cual no le quedaba a la DIAN alternativa distinta a la de decomisarlo. Si bien es cierto, como lo afirma la demandante, que el artículo 59 del Decreto 1909 de 1992 prescribe que el importador podrá corregir su declaración, siempre y cuando ésta no haya quedado en firme, también lo es que en su parágrafo expresamente señala que “No procederá declaración de corrección para ...., subsanar la omisión de la descripción...”, disposición que deja sin fundamento la censura de la actora”(1).

Finalmente, en lo que concierne a la inobservancia de la solicitud de garantía en reemplazo de la aprehensión, irregularidad que, según la demandante, amerita anular toda la actuación del decomiso, debe precisarse que, sobre tal aspecto la entidad demandada se pronunció en el acto que resolvió el recurso de reconsideración en los siguientes términos:

“Para que hubiese procedido la constitución de la garantía en reemplazo de la aprehensión debió haberse anexado al escrito de objeción la garantía por el valor de aduanas de la mercancía por el 100% del valor de los tributos aduaneros a que hubiere lugar. En ese caso el recurrente no anexó la garantía al escrito de objeción a la aprehensión.

En relación con el argumento del recurrente según el cual no fue posible anexar la garantía por cuanto se había objetado el avalúo de la mercancía, sea lo primero manifestar que ésta no es una razón que justifique la aplicación de un procedimiento contrario al consagrado en la ley como sería esperar a que en la Resolución que define el decomiso también se establezca la procedencia de la constitución de garantía en reemplazo de la aprehensión y de no hacerse así proceda la revocatoria del decomiso como pretende el recurrente”.

De acuerdo con lo anterior, ante la falta de constitución de la garantía en la oportunidad requerida, esto es, con la entrega del documento de objeciones al acta de aprehensión de la mercancía, la entidad no podía resolver sobre tal solicitud, en tanto que el artículo 233 del Decreto 2685 de 1999 es claro al estipular que:

“(…) La autoridad aduanera podrá autorizar la entrega de las mercancías aprehendidas, cuando sobre estas no existan restricciones legales o administrativas para su importación, o cuando se acredite el cumplimiento del respectivo requisito, previo el otorgamiento, dentro del término para presentar el documento de objeción a la aprehensión de que trata el artículo 505-1 del presente decreto, de una garantía por el valor en aduana de la misma y el ciento por ciento (100%) de los tributos aduaneros a que hubiere lugar.

El reemplazo de la aprehensión de la mercancía por la garantía de que trata el inciso anterior se deberá solicitar en el documento de objeción a la aprehensión anexando la garantía correspondiente, sobre la cual se pronunciará la autoridad competente a más tardas dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación”.

En tales condiciones, la parte actora debió constituir la garantía y acreditarla con la entrega del documento de objeciones, por el valor en aduana de la misma y el ciento por ciento (100%) de los tributos aduaneros a que hubiere lugar. La discusión sobre el avalúo de los equipos, era un asunto que debía resolverse al margen de dicha garantía, si lo que pretendía era la entrega de las mercancías aprehendidas.

Como no constituyó tal garantía, la entidad demandada no podía pronunciarse sobre la solicitud.

Visto así el asunto, no le asiste razón a la sociedad recurrente, motivo por el cual, la sentencia del 18 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se confirmará en su integridad.

Por último, advierte la Sala que en esta instancia no hay lugar a condenar en costas a ninguna de las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 18 de mayo de 2012, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Sin costas en esta instancia.

3. Reconócese personería jurídica a la Dra. Myriam Rojas Corredor para actuar en este proceso en favor del a Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en los términos del poder otorgado por la entidad, visible a folio 54 del cuaderno de apelación del expediente.

4. Notifíquese la presente decisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo.

5. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.»

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de febrero de 2002, expediente: 25000-23-24-000-2000-0182-01(7149), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.