Sentencia 2008-00295 de abril 30 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 0500123310002008-00295-01

Magistrada Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: Yolanda María Velásquez Osorio

Bogotá, D.C., treinta de abril de dos mil ocho.

Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la accionante, contra la sentencia de tutela de 11 de marzo de 2008 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la acción constitucional de la referencia, mediante la cual se dispuso lo siguiente:

“NIÉGASE la acción de tutela instaurada por la señora Yolanda María Velásquez Osorio en contra del Ministerio del Interior y Justicia (Fiscalía General de la Nación)”.

Antecedentes

1. La demanda.

La señora Yolanda María Velásquez Osorio actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Ministerio del Interior y Justicia, con el propósito de proteger sus derechos fundamentales a la vida e integridad física. Solicita que para garantizarle estos derechos se le permita el ingreso al programa de protección del Ministerio del Interior, en consideración a su condición de defensora de los derechos humanos.

Fundamenta su solicitud de protección constitucional en que debido a su condición de presidenta de la Corporación Social Semillas de Paz, entidad dedicada a la protección de los derechos humanos, ha sido sometida a una persecución constante por los empleados del municipio de Envigado.

Dice que ha presentado graves denuncias en contra de las autoridades municipales de Envigado desde el año 1999, especialmente unas en razón a los hechos acaecidos en el denominado predio “La Catedral” sitio de reclusión del señor Pablo Escobar, en el que torturaron, asesinaron e incineraron seres humanos, y otras, en contra del ex alcalde de Envigado, señor Héctor Londoño Restrepo por los acuerdos de su administración con paramilitares. Señala que en atención a ello, le han hecho amenazas de muerte, persecuciones, presiones y ofrecimientos de dinero para silenciarla.

Alega que el Ministerio del Interior y Justicia ha demorado injustificadamente desde el mes de septiembre de 2007 su solicitud de ingreso al programa de protección en calidad de defensora de derechos humanos, inclusión que considera necesaria para mantenerse en vida.

Dice que a finales del año 2007 tuvo que dejar su vivienda ubicada en la loma del escobero del municipio de Envigado y trasladarse a otro sitio, y que igualmente ha tenido que trasladar la sede de la corporación que preside en razón a la falta de compromiso por parte de la Policía Nacional para la protección de sus asociados.

Que en el presente año con ocasión a las audiencias de pacto de cumplimiento a que asistió, ha sostenido de forma contundente que en el terreno denominado “La Catedral”, funciona como fachada un centro de oración, que es en verdad el centro de operaciones de la llamada “oficina de Envigado” en la que siguen asesinando personas.

Sustenta que como defensora de los derechos humanos se ha mantenido firme en la decisión de buscar justicia y la verdad material sobre los hechos irregulares ocurridos en Envigado y que por lo tanto, el Estado debe garantizar su vida para que no queden en la impunidad las denuncias presentadas.

Por último, señala que el gobierno debe velar por mecanismos reales de protección de los defensores de derechos humanos y de otros grupos que reivindican los derechos fundamentales de quienes han sido torturados, desaparecidos y asesinados por grupos paramilitares.

2. Contestaciones a la tutela.

Ministerio del Interior y de Justicia

El asesor del Ministro del Interior y de Justicia en la Dirección de Derechos Humanos, señaló en su respuesta que la situación de la actora debe ser atendida por el programa de protección de testigos de la Fiscalía General de la Nación, por cuanto ese organismo es el encargado de dar protección a la señora Velásquez, en consideración a que el origen de las amenazas proviene de las denuncias por ella instauradas.

Dice que la accionante no reúne las condiciones necesarias de la Ley 782 de 2002, artículo 28, para ser sometida al programa de protección que lidera la dirección de derechos humanos del ministerio, pues sus amenazas son originadas con ocasión a las denuncias presentadas ante la fiscalía y no por causa del conflicto armado que infortunadamente padece el país.

Que la accionante no tiene razón valedera para vincular al ministerio, por lo que existe una falta de legitimidad por pasiva, en consideración a que la entidad ha realizado las gestiones pertinentes a la solicitud impetrada, como son los oficios 16289; 16290 y 1868, de modo que se ha atendido en debida forma la petición de protección e incluso poniendo su situación en conocimiento de las autoridades competentes como son la Policía y la fiscalía.

Explica que una vez cuente con el resultado definitivo del estudio de riesgo se podrán analizar y determinar las medidas de seguridad de conformidad con lo señalado en el Decreto 2816 de 2006, artículo 13.

Finalmente solicita sean denegadas las pretensiones por falta de legitimidad en la causa por pasiva según lo dispuesto en el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo y que se vincule a la Fiscalía General de la Nación para que determine la viabilidad de incluir a la actora en el programa de protección a testigos.

Fiscalía General de la Nación

El director del programa de protección y asistencia en su respuesta a la vinculación al proceso, indica que la solicitud de la accionante no es del resorte de ellos, comoquiera que es condición indispensable para acceder al programa que exista un riesgo de sufrir agresión o que la vida de la víctima, testigo o interviniente corra peligro dentro del trámite de un proceso penal, situación que no se presenta en el caso actual, pues su riesgo deviene de su calidad de dirigente de una organización de derechos humanos y de sus actividades al frente de la misma, condición previa a las denuncias penales instauradas.

3. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Antioquia por sentencia del 11 de marzo de 2008, negó la acción de tutela instaurada por la actora, en consideración a que en la dirección del programa de atención y protección del Ministerio del Interior y Justicia adelantan las gestiones administrativas tendientes a establecer la viabilidad o no de la protección que requiere la accionante, estando pendiente únicamente el estudio de riesgo, necesario para el análisis y recomendación de las medidas para la protección que solicita. Que de este modo, se cumplen los presupuestos administrativos necesarios que dispone la ley para determinar la viabilidad de la protección que pretende la accionante y, que aunado a ello, se ha dispuesto, entre tanto, de medidas de protección para salvaguardar la vida de la actora.

En lo que atañe a las actuaciones desplegadas por la Fiscalía General de la Nación para la protección de la accionante el a quo sostiene en el fallo que la entidad ha efectuado las labores tendientes a esclarecer los hechos y responsabilidades de las amenazas efectuadas, así como también dispuso la verificación de las condiciones de la actora en su calidad de testigo.

4. Impugnación.

La accionante

Manifiesta que el magistrado ponente debió declararse impedido para conocer del proceso, pues tiene vínculos directos con la administración del municipio de Envigado, lo que hace que haya parcialidad frente a la decisión.

Dice que continúan las amenazas de muerte y la persecución en su contra por parte del señor Héctor Londoño Restrepo (ex alcalde de Envigado), por lo que en cualquier momento puede ser asesinada, no por ser testiga en un proceso, sino por ser la vocera de los derechos de las víctimas y familiares que han sido objeto de ataque por parte de los funcionarios públicos de Envigado.

Dice que el Ministerio del Interior no le ha dado respuesta a su solicitud, pues han pasado 6 meses sin tener noticia alguna de la petición, por lo tanto encuentra configurado un silencio administrativo negativo por parte del programa de protección del Ministerio del Interior.

Solicita que el Estado le garantice el derecho a estar viva, a exigir la verdad, justicia y reparación de los desmovilizados de los grupos de autodefensa, pues ha instaurado más de 22 procesos penales y 10 administrativos a favor de las víctimas de los paramilitares.

Consideraciones

El artículo 86 de la Carta Política establece que las personas pueden interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los eventos especificados. Se trata de un mecanismo residual y subsidiario porque solo opera en ausencia de otra vía de defensa judicial, a excepción de cuando se ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

1. Problema jurídico.

En el presente caso le corresponde a la Sala definir si la no inclusión inmediata de la actora a programas de protección por parte del Ministerio del Interior y de Justicia y de la Fiscalía General de la Nación, vulnera su derecho fundamental a la vida en conexidad con su integridad física.

2. La decisión.

2.1. De la petición.

La tutelante señora Yolanda María Velásquez solicitó ante el programa presidencial de derechos humanos y derecho internacional humanitario de la Vicepresidencia de la República, la posibilidad de ser incluida en programas de protección dado su estatus de defensora de los derechos humanos. Esta entidad trasladó el requerimiento a la dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.

El Ministerio a través de la dirección del programa de atención y protección, ejecutó frente a la petición las siguientes actuaciones administrativas:

— Informó a la actora los requisitos para poder ser incluida en el programa de protección (Ofi. 16289, oct. 1º/2007).

— Ordenó al coordinador de derechos humanos de la Policía Nacional que adoptara las medidas necesarias para salvaguardar la vida de la actora (Ofi. 16290, oct. 1º/2007).

— Puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación los hechos manifestados en su petición con el objeto de que se iniciaran las investigaciones correspondientes (Ofi. 16291, oct. 1º/2007).

— Solicitó al DAS la realización del estudio técnico de nivel de riesgo y grado de amenaza de la accionante (Ofi. 18681, nov. 19/2007).

— Informó a la tutelista la solicitud del estudio de nivel de riesgo (Ofi. 18680, nov. 19 /2007).

2.2. Caso concreto.

La Constitución Política, en el artículo 2º preceptúa que son fines esenciales del Estado, entre otros, el de proteger la vida, honra y bienes de todas las personas residentes en Colombia, función que cumple a través de las autoridades de la República. De la misma forma en el artículo 11 consagra el derecho a la vida como un derecho fundamental inviolable.

Ahora bien, los defensores de derechos humanos, por tratarse de un grupo que se encuentra en situación de especial vulneración por su exposición de riesgo debido al tipo de tareas y actividades que desempeñan, deben ser objeto por parte de las autoridades, dentro del ámbito de sus competencias, de la adopción en su favor de medidas eficaces orientadas a respetar y a proteger su vida.

Al respecto vale traer a colación un pronunciamiento de la Corte Constitucional, el que en una situación similar, señaló:

“Ahora bien, específicamente en lo relativo al derecho a la seguridad personal, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los defensores de derechos humanos, en virtud de las actividades que realizan, están expuestos a un nivel especial de riesgo que los hace sujetos de una particular protección por parte de las autoridades públicas, a fin de evitar vulneraciones al enunciado derecho.

(...).

Así, si el Estado está obligado a otorgar y desplegar acciones positivas para asegurar esta protección especial, más aún está obligado a evitar cualquier tipo de actividad que pueda ampliar el grado de exposición a riesgos extraordinarios de estas personas. En consecuencia, el reconocimiento y la efectividad del mayor campo de riesgo al que estas organizaciones defensoras de derechos humanos están expuestas, y el derecho a la seguridad personal de sus miembros, imponen al Estado una carga prestacional significativa, de modo que, dependiendo del grado y el tipo de riesgo existente en cada caso, dicha carga implica no solo que las autoridades contribuyan a garantizar la seguridad de las personas por medio de acciones positivas de protección, sino que se abstengan de aumentar el campo de exposición al riesgo” (1) .

Para este caso concreto, la Sala aprecia que la señora Yolanda María Velásquez Osorio es considerada tanto por el Ministerio del Interior como por la Fiscalía General de la Nación como persona que se dedica a la protección y defensa de los derechos humanos en el municipio de Envigado (Antioquia).

Ahora bien, para abordar el asunto bajo examen, es necesario en primer término precisar las normas que regulan el programa de protección a personas que se encuentren en situación de riesgo inminente por pertenecer a organizaciones de derechos humanos, en los siguientes términos:

La Ley 418 de 1997, “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones” en el artículo 81 dispone la creación del programa de protección a personas, así:

“ART. 81.—<Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 782 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> El Gobierno Nacional pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas, que se encuentren en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que pertenezcan a las siguientes categorías:

Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición.

Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos.

Dirigentes o activistas de las organizaciones de derechos humanos y los miembros de la misión médica.

Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente.

PAR. 1º—Los interesados en ser acogidos por el programa de protección deben demostrar que existe conexidad directa entre la amenaza y el cargo, o la actividad que ejerce dentro de la organización.

PAR. 2º—El programa de protección presentará al testigo a que hace mención el numeral 4º de este artículo cuando así lo soliciten las autoridades judiciales o disciplinarias, o permitirá a estas autoridades el acceso a él, para lo cual tomará las medidas de seguridad que requiera el caso.

PAR. 3º—Las medidas de protección correspondientes a este programa serán de carácter temporal y sujetas a revisión periódica” (2) (resaltas propias).

El Decreto 200 de 3 de febrero de 2003 “por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio del Interior y de Justicia, y se dictan otras disposiciones” en el artículo 17 numeral 4º, dispone como funciones de la dirección de derechos humanos, la coordinación y el diseño de programas de protección a personas en situación de riesgo.

El Decreto 2788 de 2003 “por el cual se unifica y reglamenta el comité de reglamentación y evaluación de riesgos de los programas de protección de la dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia” en los artículos 1º y 2º, señalan los integrantes y las funciones del comité de reglamentación y evaluación de riesgos, así:

“ART. 1º—De la conformación del comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER. El comité de reglamentación y evaluación de riesgos de los programas de protección a cargo de la dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia estará integrado de la siguiente forma.

1. El viceministro del interior o su delegado, quien lo presidirá.

2. El director de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia o su delegado.

3. El director del programa presidencial de promoción, respeto y garantía de los derechos humanos y de aplicación del derecho internacional humanitario o su delegado.

4. El director del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, o su delegado de la dirección de protección.

5. El director general de la Policía Nacional o su delegado para los derechos humanos.

6. El gerente de la red de solidaridad social o su delegado.

Actuará como secretario del comité el director de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.

(...).

ART. 2º—De las funciones del comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER. El comité de reglamentación y evaluación de riesgos de los programas de protección de la dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia tendrá las siguientes funciones:

1. Evaluar los casos que le sean presentados por la dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y, excepcionalmente, por cualquiera de los miembros del comité. Dicha evaluación se hará tomando en cuenta las poblaciones objeto de los programas de protección y el reglamento aplicable.

2. Considerar las evaluaciones técnicas de los niveles de riesgo y grado de amenaza y los estudios técnicos de seguridad físicos a instalaciones, de conformidad con la situación particular de cada caso.

3. Recomendar las medidas de protección que considere pertinentes.

4. Hacer seguimiento periódico a la implementación de las medidas de protección y, con base en ese seguimiento, recomendar los ajustes necesarios.

5. Darse su propio reglamento.

6. Las demás que sean necesarias para el desarrollo de su objeto”.

El Decreto 2816 de 22 de agosto de 2006, “por el cual se diseña y reglamenta el programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y se adoptan otras disposiciones”, definió con claridad el riesgo y el estudio del nivel de riesgo, además, señaló como requisito indispensable para definir las solicitudes presentadas la elaboración del estudio de riesgo en los siguientes términos:

“ART. 6º—Definiciones. Para los efectos del presente decreto se establecen las siguientes definiciones:

1. Riesgo. Es aquel peligro que corre un individuo o un grupo de individuos y que los expone a una situación de mayor vulnerabilidad, en relación con aquella a la que están sometidas la generalidad de las personas. Para ser incluido en el programa de protección de derechos humanos, ese riesgo debe ser cierto, inminente y excepcional.

2. Amenaza. Es el anuncio o indicio de acciones inminentes que puedan llegar a causar daño a la vida, integridad, libertad o seguridad, de una persona natural.

3. Estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza. Es el resultado del experticio técnico de seguridad sobre la situación de riesgo o grado de amenaza en que se encuentra una persona natural, efectuado por los organismos de seguridad competentes.

4. Comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER. Es un comité interinstitucional en el cual los representantes de las entidades del Estado que tienen asiento en él, en colaboración con los representantes de las poblaciones objeto, evalúan cada caso particular, según las circunstancias de modo, tiempo y lugar, el grado de amenaza y el nivel de riesgo de los peticionarios y recomiendan las medidas de protección a adoptar.

5. Dirigentes o activistas de grupos políticos, especialmente de oposición; de organizaciones sociales, cívicas y comunales; gremiales, sindicales y campesinas y defensores de derechos humanos. Son aquellas personas, que conforme al reglamento de la organización o entidad a la que pertenecen, ejercen funciones directivas o participan activa y permanentemente dentro de una organización legalmente constituida de carácter político, social, cívico, comunal, gremial, sindical, campesina o de defensa de los derechos humanos.

(...).

ART. 13.—Del estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza. La Policía Nacional o el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, a solicitud del programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, realizarán el estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza al solicitante, que será presentado ante el CRER, como insumo para el análisis y la recomendación de las medidas correspondientes”.

En atención a las normas anteriores se concluye entonces que la tramitación de las solicitudes de amparo de los dirigentes o activistas de derechos humanos está a cargo de la dirección del programa de atención y protección del Ministerio del Interior y Justicia y que el comité de reglamentación y evaluación de riesgos (CRER) es quien las decide, teniendo en cuenta entre otros requisitos la elaboración del estudio de riesgo y grado de amenaza.

En el sub lite, la solicitud de la actora se encuentra en estudio de nivel de riesgo por parte del DAS, requisito indispensable para que el comité decida el ingreso al programa.

Así las cosas, la dirección del programa de protección del Ministerio del Interior ha dado el trámite pertinente a la solicitud de protección de la actora. La dirección nacional del DAS está cotejando el estudio de riesgo realizado a la tutelante por la seccional de Antioquia para dictaminar definitivamente el nivel del mismo y grado de amenaza. Además, ha tomado medidas de seguridad preventivas mientras se decide la solicitud, como se aprecia del contenido de los oficios 16290 remitido a la Policía Nacional para que se le brinde seguridad necesaria y 16289 que remite a la fiscalía las denuncias referentes a las amenazas contra su vida.

De manera que no está demostrado en el expediente que el ministerio demandado, por acción u omisión, haya incurrido en actuaciones que impliquen vulneración o amenaza de los derechos fundamentales a la vida en conexidad con su integridad física que invoca la peticionaria, pues ha cumplido con su deber de darle trámite a su solicitud.

Tampoco se presenta por el ministerio violación al derecho de petición, pues sí le ha comunicado a la accionante sobre el procedimiento seguido por su solicitud, como se aprecia en el Oficio 18680 (fl. 110) por medio del cual se le indicaron los requisitos para el ingreso al programa y en el 16289 (fl. 105), en el que se le informó el estado de su solicitud. Estas respuestas no están en consonancia con lo que la tutelante afirma en el sentido que nunca ha tenido razón alguna sobre su petición.

De otro lado, la Fiscalía General de la Nación vinculada al presente proceso por el a quo, tampoco vulnera los derechos de la actora, pues la solicitud de protección la invoca en virtud de su condición de defensora de los derechos humanos y no como testigo dentro de un proceso penal. Por lo tanto, el trámite se surte a través de la dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y no por el programa de protección a testigos de la fiscalía. Esta calidad es señalada por la propia tutelista en la demanda y en la impugnación, en los siguientes términos:

“(...) yo no soy testiga (sic) en ninguna de las denuncias; las denuncias, reclamaciones y acciones administrativas las hago en calidad de defensora de derechos humanos en representación de las víctimas y en general de todos y todas personas que tenemos residencia en envigado” (resaltas fuera de texto).

Ahora bien, en cuanto a la manifestación de la accionante, de que el magistrado sustanciador de primera instancia debió declararse impedido para conocer el proceso por tener vínculos con el municipio de Envigado, el Código Contencioso Administrativo en los artículos 160A y 160B contemplan claramente el procedimiento a surtir cuando se recusa. En el presente caso la actora no hizo ninguna solicitud en tal sentido al tribunal así como tampoco sustenta probatoriamente su aseveración.

En atención a las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia impugnada que negó el amparo constitucional deprecado por no aparecer acreditado que las accionadas vulneren los derechos fundamentales que la tutelante alega.

No obstante el sentido de esta decisión que se define en atención a lo que en el expediente resultó probado, tenida en consideración la insistencia de la tutelante y sus manifestaciones de urgencia, se exhorta a la dirección del programa de protección del Ministerio del Interior y al comité de reglamentación y evaluación de riesgos de los programas de protección (CRER) para que agilicen la definición sobre la solicitud de protección entre otras gestiones requiriendo a la dirección nacional del DAS el estudio del nivel de riesgo y amenazas y, así mismo, que entre tanto, se reitere a la Policía Nacional las medidas de protección preventivas para la seguridad de la accionante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 11 de marzo de 2008 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó el amparo de los derechos fundamentales de la señora Yolanda María Velásquez Osorio.

2. EXHÓRTESE a la dirección del programa de protección del Ministerio del Interior y al comité de reglamentación y evaluación de riesgos de los programas de protección (CRER) para que agilicen la definición sobre la solicitud de protección de la actora y, entre tanto, reiteren a la Policía Nacional las medidas de protección preventivas para la seguridad de la accionante.

3. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

4. REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente al de ejecutoria de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Susana Buitrago Valencia, Presidenta—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa—Mauricio Torres Cuervo.

(1) Corte Constitucional, Sentencia T-1191 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(2) Artículo prorrogado en su vigencia por 4 años de conformidad con lo previsto en la Ley 1106 de 2006 en el artículo 1º.

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