Sentencia 2008-00299 de diciembre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 11001-03-24-000-2008-00299-00

Nº Interno: 17647

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad parcial contra los conceptos 5 del 5 de agosto de 2003 y 75930 del 22 de agosto de 2001, expedidos por la Oficina Jurídica de la DIAN.

Demandante: Sandra Vallejo Arcila

Demandado: UAE DIAN

Bogotá, D.C., nueve de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala.

En los términos de la demanda incoada por la señora Sandra Vallejo Arcila, la Sala decide si son nulos, parcialmente, los conceptos 75930 del 21 de agosto de 2001 y 5 del 5 de agosto de 2003 de la oficina jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

Únicamente se transcribe el Concepto 5 de 2003, habida cuenta de que en su contenido se transcribe el aparte demandado del Concepto 75930 de 2001.

Concepto Especial 5 del 5 de agosto de 2003(3).

“(…)

Pregunta 8:

Procede la cesión de derechos laborales consagrados en sentencias o conciliaciones judiciales a favor de un tercero deudor de la DIAN para compensar sus deudas insolutas?

Respuesta:

No procede la cesión de derechos laborales consagrados en sentencia o conciliaciones judiciales a favor de un tercero deudor de la DIAN para compensar sus deudas insolutas.

Interpretación:

Sobre el punto, con fundamento en las disposiciones de la Ley 433 de 1999 [sic] y su Decreto Reglamentario 2126 de 1997 este despacho expresó sus criterios mediante Oficio 18 del 17 de enero de 2003 en el sentido de que ni la ley ni el reglamento prevén la posibilidad del cubrimiento o compensación hacia deudas de terceras personas.

Por tal razón existe imposibilidad jurídica de cesión de derechos incluidos los laborales consagrados en sentencia o conciliaciones judiciales a favor de un terceros (sic) deudores de la DIAN para compensar sus deudas insolutas.

9. Pregunta:

Pueden compensarse, con fundamento en el artículo 29 de la Ley 344 de 1996 deudas tributarias de terceros?

Respuesta:

No pueden compensarse, con fundamento en el artículo 29 de Ley 344 de 1996 deudas tributarias de terceros.

Interpretación:

De acuerdo con las previsiones del inciso 2º del artículo 29 de Ley 344 de 1996, es imperativo para la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación en su condición de obligados a pagar una suma de dinero, solicitar a la autoridad tributaria nacional establezca las deudas a cargo del beneficiario de la decisión judicial a efecto de que se efectúen las compensaciones con las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin que prevea lo posibilidad de compensarse deudas de terceros, como si se prevé en el caso del cruce de cuentas a que se refiere el artículo 57 de la Ley 550 de 1999 cuando prescribe, que por este sistema también podrá el acreedor de la entidad del orden nacional, autorizar el pago de las deudas fiscales de terceros.

Es por lo precedente, que este despacho mediante Concepto 75930 del 22 de agosto de 2001 en lo pertinente expresó:

“… No está por demás advertir que estos procedimientos de compensación de deudas tributarias con créditos a cargo de las entidades públicas, judicialmente reconocidos, deben adelantarse únicamente en relación con cada una de las personas favorecidas con los fallos judiciales, cuya identificación plena debe suministrarse a la DIAN para que, a su turno verifique la situación tributaria del acreedor del Estado; igualmente, debe anotarse que no procede reconocer la negociabilidad de las sentencias judiciales o de los laudos arbitrales, para efectos de la compensación tributaria analizada en este concepto…”.

Previo a resolver de fondo, la Sala decide de manera parcialmente desfavorable la excepción de inepta demanda que propuso la DIAN.

En efecto, para la Sala, la demandante sustentó el concepto de la violación, pero parcialmente, pues, pese a que trascribió las normas que consideró violadas, los argumentos que planteó en la demanda se enfocaron a probar la causal de nulidad por violación directa del artículo 29 de la Ley 344 de 1996, por interpretación errónea.

La DIAN tiene razón en cuanto a que la parte actora no sustentó las causales de nulidad por violación de los artículos 1º, 13, 209, 333 y 334 de la Carta Política, 1º y 2º del Código Contencioso Administrativo, y el Decreto 2126 de 1997, pues se limitó a transcribirlos y a hacer alusiones genéricas sobre lo que a su juicio es el Estado de derecho, sin concretar ninguna razón que permita inferir por qué deduce que los conceptos demandados violan las normas citadas.

Por esas mismas razones, la Sala no se referirá al hecho nuevo que propuso la demandante en los alegatos de conclusión, como es el referido a la expedición de la Ley 550 de 1999 y a la supuesta obligación de la DIAN de aplicar esa norma en virtud de lo dispuesto en los artículos 1º a 5º de la Ley 153 de 1887.

La Sala tampoco se referirá a las causales de nulidad, que invocó la demandante en los alegatos de conclusión, referentes a la violación de los principios de igualdad, eficacia y libertad económica, toda vez que a la demandante le correspondía la carga de argumentar las causales de nulidad en la demanda.

Limitada la litis, la Sala considera que le asiste la razón a la DIAN por las siguientes razones:

El artículo 29 de la Ley 344 de 1996 dispone lo siguiente:

“ART. 29.—El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del estatuto orgánico del presupuesto.

Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del tesoro público nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin operación presupuestal alguna” (resaltado fuera de texto).

El artículo transcrito fue demandado en acción pública de inexequibilidad ante la Corte Constitucional porque, según el demandante en ese proceso, el artículo 29 de la Ley 344 de 1996 desconocía la autonomía de la Rama Judicial y violaba el debido proceso, pues otorgaba a la autoridad tributaria la posibilidad de impedir el cumplimiento de las decisiones judiciales.

Mediante Sentencia C-428 de 1997, la Corte despachó desfavorablemente esa acusación. Partió del presupuesto de que el demandante estaba malinterpretando la norma, y por eso, precisó el alcance de la misma, en los siguientes términos:

“(…) el primer inciso simplemente está estableciendo, como bien lo señala el interviniente, un nuevo mecanismo para que el Estado pague sus deudas judiciales, por medio del registro de las mismas como deuda pública y la emisión de los bonos respectivos. Por ende, la norma no está posibilitando que el ministerio reconozca o no las deudas contenidas en las sentencias o conciliaciones, caso en el cual sería inexequible, pues permitiría a la autoridad administrativa desestimar las deudas judicialmente reconocidas, sino que simplemente le permite a ese ministerio utilizar un nuevo mecanismo de pago, que consiste en registrar la obligación en favor del particular como una deuda pública, a fin de satisfacerla mediante un bono. Así entendida la norma, la Corte considera que el mecanismo en manera alguna desconoce la Carta ya que, como lo establece la propia disposición acusada, se debe contar siempre con el consentimiento del beneficiario, con lo cual éste tiene la posibilidad de decidir si le conviene o no el pago mediante el bono.

De otro lado, la Corte considera que el segundo inciso tampoco vulnera la Carta, pues no está permitiendo a los organismos obligados a cancelar sumas de dinero en virtud de decisiones judiciales, eludir su cumplimiento. En efecto, la norma simplemente autoriza un cruce de información sobre las obligaciones que el particular beneficiario de la decisión judicial puede tener en favor del Estado a fin de que se efectúe, si es el caso, la correspondiente compensación. Como es obvio, esa información sólo puede versar sobre aquellas obligaciones del particular que se encuentren consolidadas mediante la ejecutoria del respectivo acto administrativo, y respecto de las cuales existe mérito ejecutivo y se haya iniciado, antes de la sentencia en contra de la administración, el trámite judicial de su cobro forzoso. Sin embargo, la administración no puede dilatar el cumplimiento de sus obligaciones más allá de un tiempo razonable para el cruce de la información, pues el principio de celeridad del artículo 209 C.P. impone una efectiva y rápida decisión.

Es necesario, para que pueda hacerse efectiva la compensación, que las deudas reúnan los requisitos previstos por el artículo 1715 del Código Civil, a saber: 1) que sean ambas de dinero o de cosa fungible o indeterminadas de igual género y calidad; 2) que ambas deudas sean líquidas; y 3) que ambas sean actualmente exigibles”.

Como se puede apreciar, la Corte Constitucional aclaró que el artículo 29 de la Ley 344 de 1996 creó un mecanismo de pago de obligaciones fiscales a cargo de los contribuyentes que tengan a su favor sentencias o conciliaciones judiciales ―que no laudos arbitrales―.

Por eso, el citado mecanismo no se creó para permitir que terceros, también deudores de obligaciones fiscales, las paguen. Para la Sala, es claro que prima el deber del beneficiario de la condena, de pagar con las sumas que va a recibir, vía mecanismo de compensación, las deudas fiscales propias, no las obligaciones fiscales de terceros.

Por las anteriores razones, la Sala despacha desfavorablemente las pretensiones de nulidad de los conceptos jurídicos demandados, pues la actora no probó la causal de nulidad por interpretación errónea del artículo 29 de la Ley 344 de 1996.

Valga insistir en que el artículo 29 de la Ley 344 de 1996 ordena a los órganos del Estado, que resulten obligados a pagar sumas de dinero, a que, de manera previa a efectuar el pago, soliciten a la autoridad tributaria nacional que haga una inspección al beneficiario de la decisión judicial, para que en caso de que este beneficiario tenga, además, deudas de tipo tributario, estas deudas se compensen con las obligaciones debidas por el Estado.

De manera que, la norma en comento no permite que el pago se haga sin la previa inspección, ni tampoco permite que la inspección se haga respecto de las obligaciones fiscales de un tercero distinto al beneficiario de la decisión judicial. En consecuencia, es acertada la interpretación que se fijó en los conceptos demandados.

Por último, la Sala precisa que no se configuró la causal de falsa motivación “por inexistencia material o jurídica de los motivos”, como lo adujo la demandante.

La falsa motivación, se reitera, es una causal de nulidad que se relaciona directamente con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa, y, es evidente que, en este caso, la demandante no aludió a ningún hecho en particular que demuestre que la decisión fue falsamente motivada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta(4), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por Sandra Vallejo Arcila en el contencioso de nulidad simple iniciado contra la UAE.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.»

(3) Dada la extensión del concepto, se transcribe el aparte que la demandante pide que se declare nulo:

(4) Mediante auto del 31 de mayo de 2012 se declaró fundado el impedimento que manifestó la Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Por eso, no participa en esta Sala.