Sentencia 2008-00309 de mayo 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 20080030901.

Recurso de apelación contra la sentencia de 30 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Actor: Jesús Ortiz Muñoz

Bogotá, D.C., treinta de mayo de dos mil trece.

ERXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

Dos son los cargos que plantea el señor Agente del Ministerio Público ante el Tribunal Administrativo de Nariño contra la sentencia de 30 de abril de 2010, mediante la cual la mencionada Corporación se inhibió de pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, en razón de que el acto administrativo acusado, el Decreto 408 de 13 de agosto de 2008, expedido por la alcaldía municipal de Pasto, fue derogado por esta antes de producir efectos jurídicos.

El primer cargo lo hace descansar el recurrente en que, a su juicio, el tribunal de manera oficiosa ha debido incluir en el estudio de legalidad no solo el mencionado decreto, objeto de la acción de simple nulidad, sino también los decretos 482 de 11 de septiembre de 2008 y 255 de 11 de marzo de 2009, por cuanto ellos conforman una unidad normativa, ya que regulan los mismos temas y reproducen el contenido normativo del primer acto, pretensión que fundamenta en los antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado adoptados en las sentencias de 18 de abril de 2007 (Exp. 1999-00831-01, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta), de 28 de junio de 2007 (Exp. 2003-04083-02 (1383-06), C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado) y de 7 de febrero de 2008 (Exp. 2002-04068-01 (15496), C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié).

Sea lo primero señalar que la configuración de la unidad normativa opera en los juicios de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional contra las leyes, los decretos-leyes y los decretos legislativos, pero no puede aplicarse en los procesos que adelanta la Jurisdicción Contencioso Administrativa respecto de actos administrativos, en razón del carácter rogado de esta jurisdicción, pues como lo ha establecido la Jurisprudencia de esta corporación, en concordancia con el Derecho Universal, el Juez Contencioso Administrativo, al igual que la parte demandada, tiene que circunscribirse a los cargos que plantea el actor, quien a través de la demanda delimita el tema del proceso (lo que se demanda, los hechos u omisiones, las normas que estima violadas y el concepto de su violación).

Es por ello que el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo establece el contenido de la sentencia y para el efecto prevé como requisitos, que esta debe: ser motivada, analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones, con el objeto de resolver todas las peticiones.

La regulación enunciada no es sino consagración del principio de derecho procesal de congruencia externa de la sentencia, el cual supone que debe guardar correspondencia con lo pedido por las partes o sujetos procesales.

Las consideraciones precedentes conducen a la conclusión que en el caso sub examine el control de legalidad debe circunscribirse a los cargos de la demanda planteados por el actor en el presente proceso, que pretenden exclusivamente la nulidad del Decreto 408 de 13 de agosto de 2008, como a las razones de defensa esgrimidas por el municipio de Pasto.

No le asiste razón, en consecuencia, al recurrente cuando sostiene que el tribunal ha debido extender el estudio de legalidad a los decretos 408 de 2008 y 255 de 2009, por cuanto no fue pedido así por el actor.

De otra parte, en el recurso se afirma que cuando el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo hace alusión al restablecimiento del derecho particular, tal disposición guarda relación no solo al derecho subjetivo sino también al objetivo y faculta al juez para modificar el marco de la demanda, como también para extender la discusión jurídica a normas jurídicas expedidas con posterioridad a la iniciación del proceso.

Esta afirmación resulta desacertada, dado que el antes citado precepto lo que prevé en su parte final es que el Juez Contencioso Administrativo disponga en la sentencia en que se ejercita la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, una vez decretada la nulidad, que para restablecer el derecho, se estatuyan disposiciones nuevas en reemplazo del acto acusado y modificar o reformar este.

En manera alguna debe entenderse esta regulación referida a la acción de simple nulidad y, obviamente, mucho menos, como una autorización para ampliar la pretensión de nulidad a otros actos no señalados en el libelo de la demanda.

Por lo anterior, para la Sala resulta válido afirmar lo siguiente:

En primer lugar, que aun cuando los decretos 482 de 11 de septiembre de 2008 y 255 de marzo de 2009, se refieren a la misma materia a que se contrae el Decreto 408 de 13 de agosto de 2008, esto es, la restricción del tránsito de motocicletas en el Municipio de Pasto, al no ser objeto de la demanda de simple nulidad, a que se contrae este último, no podía el Tribunal Administrativo de Nariño, ni esta Sección, extender el control a aquéllos, por cuanto se desconocería el carácter rogado de la Jurisdicción, principio que la informa y tiene claro sustento en los artículos 84, 137 y 170 del Código Contencioso Administrativo.

En segundo lugar, el análisis debe concretarse a la legalidad del Decreto 408 de 13 de agosto de 2008, a lo cual circunscribió el actor su pretensión de nulidad.

A este respecto, debe contraerse el análisis de la juridicidad de la decisión inhibitoria del Tribunal Administrativo de Nariño, objeto del recurso de apelación, vale decir, si estuvo o no ajustada a derecho.

En orden a ello, cabe traer a colación el contenido del antes mencionado Decreto acusado, que en lo pertinente reza:

“Alcaldía de Pasto

DECRETO 408 DE 2008 

(Agosto 13)

Por medio del cual se restringe el tránsito de motocicletas en la ciudad de Pasto.

El Alcalde del Municipio de Pasto, en ejercicio de sus facultades Constitucionales y legales y específicamente de las conferidas por la Ley 769 de 2002, y

CONSIDERANDO

Que son fines esenciales del Estado promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica, y que corresponde a las autoridades asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (C.P., art. 2º).

Que el artículo 1º de la Ley 769 de 2002, preceptúa que en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 24 de la Constitución Política, todo Colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio Nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público.

Que el artículo 7º de la Ley 769 de 2002, establece que las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en las vías públicas y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías.

Que entre los años 2004 a 2007 el parque automotor de motocicletas se ha incrementado en un 100%, circunstancia que afecta la movilidad de la ciudad e incrementa la accidentalidad.

Que de igual manera en los últimos días, por demostraciones públicas, informaciones radiales y televisivas, se ha podido comprobar que se viene prestando el servicio ilegal de Mototaxismo y se ha constatado en el Organismo de Tránsito Municipal el alto número de comparendos impuestos a conductores por prestación de manera reiterativa de este servicio no autorizado.

Que estos hechos obligan a la Administración Municipal direccionar todo lo concerniente al tránsito de motocicletas y por sobre todo a vigilar la prestación del servicio esencial de transporte público terrestre en este municipio, el que se debe prestar por las empresas debidamente habilitadas para el efecto y bajo ningún aspecto por vehículos de servicio particular como motocicleta, vehículo que de acuerdo con el Código Nacional de Tránsito y Transporte, no se encuentra homologado para prestar el servicio público de pasajeros, pues estos equipos no han sido diseñados para ello, ni cuentan con la autorización legal, ni con los elementos necesarios que garanticen la seguridad requerida para su operación y la de sus usuarios.

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2961 de 4 de septiembre de 2006 por medio del cual se dictan medidas para controlar la prestación del servicio público de transporte en motocicletas.

Que el referenciado Decreto Nacional establece que en los Municipios donde la autoridad Municipal verifique que se esta desarrollando una modalidad ilegal de servicio público de transporte de pasajeros utilizando la movilización de personas en motocicleta, se deberán tomar las medidas necesarias para restringir la circulación de acompañantes o parrilleros por zonas de su jurisdicción o en horarios especiales de acuerdo con la necesidad.

Que según las estadísticas del observatorio del Delito del municipio de Pasto, se registran niveles preocupantes de accidentalidad de tránsito en motocicletas, los que constituyen la primera causa de morvimortalidad(sic).

Que en este sentido la Administración Municipal debe adoptar medidas tendientes a controlar la utilización de motocicletas en actividades que riñen con el ordenamiento legal en aras de mantener el orden público, garantizar la vida e integridad de las personas, la sana convivencia en el territorio del Municipio a fin de garantizar la movilidad segura en las vías de la ciudad de Pasto.

Por lo anteriormente expuesto,

DECRETA:

ART. 1º—Restringir la circulación de motocicletas en la Ciudad de Pasto, en el horario comprendido entre las 7:30 am y 7:30 pm. De acuerdo a la programación que se incluye en el presente decreto.

ART. 2º—Para la aplicación de la medida restrictiva los conductores de motocicletas tendrán en cuenta el último dígito de su placa y se sujetarán a los ciclos de la siguiente tabla:

(…).

ART. 3º—Restrínjase el ingreso de motocicletas con parrillero al centro de la ciudad en horas pico en el sector comprendido entre la carrera 19 a la carrera 28 calle 15 a calle 21 y en horas nocturnas de los fines de semana en toda la ciudad, en los siguientes horarios:

(…).

ART. 9º—Sanciones: Las sanciones por incumplimiento a las normas dictadas en el presente decreto serán aquellas establecidas en el artículo cuarto del Decreto 2691 del 4 de septiembre, y las determinadas por la Ley 769 de 2002 Código Nacional de Tránsito y Transporte.

PAR.—El control efectivo del cumplimiento del presente decreto en materia de restricción vehicular de motocicletas así como la aplicación de las sanciones legales será a partir del 15 de septiembre de 2008.

ART. 10.—Corresponde al Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte Municipal y la oficina de Comunicaciones de la alcaldía del municipio de Pasto, adelantar las estrategias de comunicación y sensibilización para la implementación de esta medida.

PAR.—Una vez expedido el presente decreto se dispondrá de un mes calendario para realizar campañas de sensibilización pedagógica con los conductores de motocicleta hasta su aplicación efectiva.

ART. 11.—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición” (negrillas y subrayas fuera del texto)

De los apartes transcritos, deben resaltarse los siguientes:

El Decreto restringe la circulación de motocicletas en la ciudad de Pasto en determinadas horas y atendiendo el último dígito de las placas (arts. 1º y 2º), así como el ingreso de motocicletas con parrillero, determinando los sectores del centro de la ciudad y el horario en que opera (art. 3º); señala que las sanciones por incumplimiento a la restricción serán las establecidas en el artículo 4º del Decreto 2691 de 4 de septiembre de 2006 y por la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito y Transporte) y que el control efectivo del cumplimiento del decreto en materia de restricción vehicular de motocicletas, así como la aplicación de las sanciones legales, será a partir del 15 de septiembre de 2008 (art. 9º y su par.); que corresponde al Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte Municipal y a la Oficina de Comunicaciones de la alcaldía municipal de Pasto, adelantar las estrategias de comunicación y sensibilización para la implementación de la medida de restricción, y que una vez expedido el decreto se dispondrá de un mes calendario para realizar campañas de sensibilización pedagógica con los conductores de motocicleta hasta su aplicación efectiva (art. 10 y su par.).

El decreto en referencia fue expedido el 13 de agosto de 2008, pero publicado o fijado en la Cartelera Oficial de Publicaciones del municipio de Pasto el 14 de agosto de 2008 (fls. 30 a 35).

No obstante la obligatoriedad del decreto, a partir de su publicación el 14 de agosto de 2008, conforme al artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, el control efectivo de la restricción vehicular de motocicletas, así como la aplicación de las sanciones legales, se fijó a partir del 15 de septiembre de 2008, es decir, un mes después, tiempo previo éste durante el cual se realizarían campañas de comunicación y de sensibilización pedagógica con los conductores de motocicletas.

Posteriormente, se expidió por la alcaldía municipal de Pasto el Decreto 482 de 11 de septiembre de 2008, por medio del cual se modificó la restricción del tránsito de motocicletas en el municipio de Pasto, previendo, entre otras, que la medida de restricción sería aplicable a partir del 16 de septiembre de 2008 y tendría una vigencia durante seis meses y que derogaba el Decreto 408 de 13 de agosto de 2008. El decreto se hizo obligatorio el 12 de septiembre del precitado año, en que fue publicado en la Cartelera Oficial de Publicaciones del municipio de Pasto (fls. 58 a 61).

De la reseña anterior, se infiere, que el Decreto 408 de 13 de agosto de 2008 nunca produjo efectos jurídicos, pues el cumplimiento de las medidas de restricción vehicular de motocicletas, así como la aplicación de sanciones por su transgresión, en él contempladas, han debido operar a partir del 15 de septiembre de 2008, según el parágrafo de su artículo noveno, y como quiera que dicho decreto fue derogado por el Decreto 482 de 11 de septiembre de 2008, que entró en vigencia el 12 del mismo mes y año, es decir, tres días antes, no alcanzaron a materializarse las medidas y sanciones en él adoptadas.

En relación con los actos administrativos de carácter general derogados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 14 de enero de 1991 (Rad. S-157, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla), ha aleccionado sobre la posibilidad de su control jurisdiccional, de la siguiente manera:

“… Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pero no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así este sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que de un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.

Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podría controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo…”.

Si bien es cierto que, de acuerdo con la providencia transcrita, es posible el control por la Jurisdicción Contencioso Administrativa de los actos administrativos de carácter general derogados, verbigracia como el decreto acusado, desde que empezaron a regir hasta que se produce su retiro del ordenamiento jurídico por virtud de su derogatoria expresa o tácita, por los efectos jurídicos que hubieren podido producir y en razón de la presunción de legalidad que los ampara, también lo es que cuando dichos actos aún no han producido materialmente efectos jurídicos al momento de su derogatoria, se torna imposible e inane su control.

De allí que resulta ajustado a derecho que el tribunal de primera instancia en la sentencia apelada se hubiere inhibido de pronunciarse de mérito sobre las pretensiones de la demanda, por haberse derogado el acto acusado por la administración antes de producir efectos jurídicos.

Dijo al efecto el tribunal:

“…Se tiene en el sub judice, que el acto que se acusa ya fue derogado de manera expresa por la expedición de un nuevo acto administrativo, motivo por el cual el objeto primordial de la acción de simple nulidad, con la derogatoria se encuentra agotado, particularmente, tratándose de un acto que desapareció del mundo jurídico antes de la fecha en que las disposiciones en él contenidas, se hubiesen hecho efectivas.

Recuérdese que el Decreto 408 de 13 de agosto de 2008, implementó sanciones aplicables a partir del día 15 de septiembre y su derogatoria se produjo el 11 de septiembre del mismo año, mediante el Decreto 482, es decir tres días antes. En la práctica, entonces, nunca tuvo efectos concretos…”.

Las consideraciones expuestas constituyen razón potísima para que se desestime la primera censura planteada contra la sentencia apelada.

En lo concerniente al segundo cargo, que el recurrente considera que va dirigido al fondo del asunto, sobre la supuesta inconstitucionalidad del artículo segundo del Decreto 255 de 11 de marzo de 2009, la Sala se abstiene de analizarlo con fundamento en lo expuesto precedentemente, en el sentido de que el actor no invocó su nulidad en el líbelo de la demanda y la configuración de la unidad normativa con el decreto acusado, no tiene cabida en el control de legalidad que adelanta la Jurisdicción Contencioso Administrativa respecto de los actos administrativos.

En conclusión, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia apelada de 30 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en razón de que los cargos planteados en el recurso de apelación son infundados y no tienen la virtualidad de infirmarla.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 30 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones anteriormente expuestas.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de mayo de 2013.