Sentencia 2008-00315 de mayo 31 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera Ponente:

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 08001 2331 000 2008 00315 01

Demandante: Bladimir Pérez Molinares

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Nulidad y restablecimiento del derecho

Fallo

EXTRACTOS: «VII. CONSIDERACIONES

7.1. Competencia.

El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos de distrito judicial, de conformidad con el artículo 129 numeral 1º del Código Contencioso Administrativo y, en cumplimiento al Acuerdo Nº 357 de 5 de diciembre de 2017 celebrado entre las secciones Quinta y Primera ante la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sección Quinta de la corporación es competente para proferir la decisión de segunda instancia en el proceso de la referencia, en tanto ha sido remitido dentro del acuerdo de descongestión por la Sección Primera.

7.2. Problema jurídico.

Observa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar si era procedente negar las pretensiones de la demanda, en caso afirmativo se confirmará la sentencia apelada, y en caso negativo se procederá a revocar la sentencia impugnada para realizar el pronunciamiento que corresponda en derecho. Para tal efecto, se tendrán en cuenta los argumentos del recurso interpuesto por el demandante.

Para solucionar el problema jurídico, la Sala procederá a analizar si los argumentos de la apelación, de cara a la decisión del a quo que se decantó por encontrar ajustado el decomiso a la causal contenida en el numeral 1.6 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, esto es, que la mercancía no se encontraba amparada en declaración de importación o documento equivalente y cuya oposición del recurrente tienen fundamento basilar en la aplicación del principio de buena fe como adquirente de la mercancía aprehendida.

Al efecto, se abordarán los siguientes derroteros: I) los actos acusados; II) la causal de decomiso invocada; III) el material probatorio; IV) la buena fe aduanera; y V) el caso concreto.

7.2.1. Los actos acusados.

7.2.1.1. Resolución N° 106 de 4 de septiembre de 2007.

POR MEDIO DE LA CUAL SE DECOMISA UNA MERCANCÍA 

La jefe de grupo interno de infracciones de la División de Fiscalización de la Administración de Aduanas Nacionales de Barranquilla en uso de las facultades legales establecidas en el artículo 55 de la Resolución 1618 del 2006, artículo 6° de la Resolución 8046 del 2006, artículo 470 del Decreto 2685 de 1999 modificado por el Decreto 1232 del 2001 y el artículo 7° del Decreto 4431 de 2004, el artículo 20 del Decreto 4431 de 2004 que modifica el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999 y demás normas que las modifican y adicionan, en especial las conferidas en la Resolución 002 de julio de 2007, y teniendo en cuenta lo siguiente; 

CONSIDERANDO 

(...) 

RESUELVE:  

ART. PRIMERO.—Decomisar a favor de la Nación – Unidad Administrativa Especial – DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, la mercancía aprehendida a TEXTILES UNION Y/0 BLADIMIR PÉREZ con NIT 8.781.909, en su calidad de propietario, mediante el Acta de Aprehensión N° 204FISCA DEL 28-03-07, de la división de fiscalización aduanera de esta administración y relacionada en el documento de ingreso, inventario y avalúo de mercancía DIIAM número 3102011288 DEL 28-03-07 con preimpreso(s) de control de papelería número(s) 158441, con un valor de TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA V SEIS MIL NOVECIENTOS NOVENTA SEIS PESOS MP_ ($ 345.286.996), lo anterior de conformidad con lo establecido en el numeral 1.6 del Artículo 502° del Decreto 2685 de 1999, modificado por los artículos 480 del Decreto 1232 del 2.001, 6° del Decreto 1161 de 2002, y 10 del Decreto 4431 del 2004. (...)”(12). 

7.2.1.2. Resolución N° 27 de 16 de febrero de 2008.

“POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE RECONSIDERACIÓN 

El jefe de la división jurídica, de la Administración de Aduanas Nacionales Local de Barranquilla, en uso de las facultades legales conferidas en el artículo 57 numerales 6° y 8° de la Resolución 1618 del 22 de febrero de 2006 y el Decreto 2685 d e1999, en especial las señaladas en el Decreto 2685 de 1999, y  

CONSIDERANDO: 

(...) 

RESULEVE: 

ART. PRIMERO.—CONFIRMAR en su integridad la Resolución de Decomiso Nº 106 del 04 de septiembre de 2007, por valor TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($ 345.286.996), de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución. (...) 

ART. CUARTO.—Contra la presente providencia no procede recurso alguno por haberse agotado la vía gubernativa”(13). 

7.2.2. La causal de decomiso invocada.

“ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías. 

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos: 

1. En el régimen de importación: 

(...) 

1.6 Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una planilla de envío, factura de nacionalización o declaración de importación, o no corresponda con la descripción declarada, o se encuentre una cantidad superior a la señalada en la declaración de importación, o se haya incurrido en errores u omisiones en su descripción, salvo que estos últimos se hayan subsanado en la forma prevista en los numerales 4º y 7º del artículo 128 y en los parágrafos primero y segundo del artículo 231 del presente decreto, en cuyo caso no habrá lugar a la aprehensión”. 

De conformidad con la norma transcrita se tiene que, la autoridad aduanera podrá proceder a aprehender y decomisar las mercancías que se encuentren en territorio nacional, siempre que no tengan el soporte de ingreso en debida forma al territorio nacional, precisando que los documentos que sirven de soporte a ello son la planilla de envió, la factura de nacionalización o la declaración de importación, según sea el caso.

7.2.3. Del material probatorio.

Junto con los actos acusados se encuentran facturas de compraventa entre la parte actora y las sociedades: I) Importadora Rinomar E.U.(14); II) Inversiones Atlanta S.D.H.(15); III) Mara Linares Internacional Limitada(16); IV) Moditex(17); V) Issa Distribuciones Ltda.(18); VI) Inver Tráfico Comercial Ltda.(19); VII) Designs - Textil Inc.(20); VIII) Comercializadora Internacional New Millenium Ltda.(21); IX) Comercializadora Atlantic Enterprises Limitada(22); y X) Central Import(23).

Adicionalmente se observa el Auto N° 102 de 8 mayo de 2007, mediante el cual la DIAN abrió la etapa probatoria en el trámite administrativo, decretó algunos medios probatorios y otro los negó. En efecto ordenó: I) requerir a las sociedades antes mencionadas con el fin de que certificaran las facturas de compraventa aportadas al proceso; y II) negar la realización de un nuevo análisis merceológico, por no ser pertinente ni procedente para los hechos objeto de la investigación; fijando para la etapa probatoria un término de dos (2) meses.

• Contra la decisión denegatoria parcial del decreto de pruebas no se interpuso el recurso de reposición procedente.

• Mediante requerimientos visibles a folios 164 a 195 se solicitó la certificación de la expedición de las facturas de venta respectivas

Por Auto N° 134 de 24 de julio de 2007 la DIAN dio por cerrado el período probatorio. Con posterioridad, mediante memorial, de fecha 26 de julio de 2007, la parte actora solicitó tener como prueba los documentos aportados con este escrito, entre tales la indicación de los NIT de algunos de sus proveedores, junto con sus respectivos certificados de existencia y representación legal, expedidos por la Cámara de Comercio de Barranquilla.

La DIAN a través de Auto N° 135 de 16 de noviembre de 2007 negó la solicitud de prueba de los documentos allegados en forma extemporánea, por no se pertinentes, conducentes o útiles; Por otra parte, al no obtener respuesta a los requerimientos, solicitó: I) a la Cámara de Comercio de Barranquilla certificar la existencia de las sociedades comerciales o establecimientos de comercio relacionados en las facturas de compraventa; II) a la dependencia correspondiente de la DIAN, a) certificar sobre la inscripción en el RUT de las sociedades proveedoras referidas; b) verificar si la numeración de las facturas comerciales de compraventa aportadas coinciden con las autorizadas por la DIAN al proveedor; c) constatar que las autorizaciones de facturación estuvieran vigentes al momento de la operación económica; d) verificar si las declaraciones de importación referidas aparecen en los archivos de la entidad; y III) Decretó el análisis merceológico sobre el 100% de la mercancía aprehendida y decomisada.

Frente a los requerimientos probatorios decretados, la DIAN obtuvo el siguiente recaudo:

• Análisis Merceológico de fecha 28 de noviembre de 2007, identificado como Oficio N° 595 de la División Técnica de la Administración de Aduanas de Barranquilla (fls. 259 del cdno. de antecedentes administrativos).

• Auto de 13 de diciembre de 2007 se corrió traslado por 3 días (fls. 333 a 334 del cdno. de antecedentes administrativos), pero el traslado pasó en silencio, sin solicitudes de aclaración o complementación ni objeción por error grave.

• Oficio N° 44614 de 5 de diciembre de 2007 mediante el cual se allegaron los certificados de existencia y representación legal de las sociedades proveedoras (fls. 274 a 299 del cdno. de antecedentes administrativos)

• Oficio N° 80-02-88-I-2435 señalando cuales sociedades no tienen solicitud de autorización de facturación por la DIAN(24) e indicando cuáles deben ser solicitados a la División de Documentación de esa entidad(25) (fls. 300 a 332 del cdno. de antecedentes administrativos).

• Oficios números 8002068- Cesa 001 y 8002068 –Cesa 002 de 8 de enero de 2008 indicando que de conformidad con la plataforma tecnológica del Siglo XXI (SYGA – IMPORTACIONES), cuales declaraciones de importación arrojan resultado, adjuntando la impresión respectiva, cuáles declaraciones de importación no arrojan respuesta clara y respecto a quienes no se pudo realizar consulta (fls. 341 a 506 del cdno. de antecedentes administrativos).

De allí, que contrario a lo afirmado por el actor la Sala observa que la actividad desplegada por la DIAN en sede administrativa, estuvo inequívocamente dirigida a establecer si las mercancías aprehendidas, fueron o no debidamente introducidas al territorio nacional; lo anterior por cuanto de conformidad con los resultados del análisis merceológico al que fueron sometidas se concluyó que se trataba de productos de origen diferente al nacional.

En consonancia con lo anterior, y atendiendo al hecho que el actor se opuso a la aprehensión de las mercancías invocando ser adquirente poseedor de buena fe, lo cual sustentó con las respectivas facturas de venta emitidas por sus proveedores, la DIAN procedió a requerirlos y al no obtener respuesta procedió a solicitar a sus dependencias y a la Cámara de Comercio de Barranquilla: I) los certificados de existencia y representación legal para determinar su objeto social y vigencia y II) la capacidad para facturar.

De la anterior actividad se coligió que los proveedores no tienen como actividad la comercialización de textiles, no están autorizados para facturar o no han renovado la matrícula mercantil. En ese orden de ideas coligió que las facturas expedidas no tenían la virtualidad de acreditar que las mercancías aprehendidas hubiesen sido debidamente introducidas en el territorio nacional.

7.2.4. La buena fe en materia aduanera.

De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presumirá en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, presunción que es definida por el artículo 768 del Código Civil como “... la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos exentos de fraudes y de todo otro vicio” y que, de acuerdo con el artículo 769, ibídem, “... se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria”, preceptos últimos que por disposición del artículo 822 del Código de Comercio son aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles.

De otra parte, el Código de Comercio, en sus artículos 835, 871 y 773 dispone, respectivamente, que se presumirá la buena fe, aun la exenta de culpa, que los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no solo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponde a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural. Asimismo señalan que una vez que la factura cambiaria sea aceptada por el comprador, se considerará, frente a terceros de buena fe exenta de culpa, que el contrato de compraventa ha sido debidamente ejecutado en la forma estipulada en el título.

Ahora bien, no debe perderse de vista que en materia aduanera, específicamente en la actividad adelantada por la DIAN, debe verificarse si las mercancías de procedencia extranjera se encuentran legalmente en el territorio nacional, para lo cual debe proceder a constatar los documentos idóneos, pues pese a que quien los tenga considere que los tiene de buena fe, ello nada tiene que ver con la permanencia en territorio nacional de la mercancía sin el pago de los tributos exigidos en el ordenamiento nacional.

Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha señalado que: “(...) la mercancía puede ser decomisada sin que interesen las circunstancias en que la tenga la persona en cuyo poder se encuentre, y, en su lugar, se concluye que sólo procederá el decomiso en la medida en que el propietario de una mercancía de origen extranjero no demuestre mediante medios idóneos la adquisición nacional de la misma y tampoco referencie a los importadores de ella, con lo cual quedaría desvirtuada la presunción de buena fe que ampara la operación negocial correspondiente(...)”(26).

En desarrollo de lo anterior la jurisprudencia ha señalado que la DIAN, como medida cautelar, puede aprehender la mercancía por ejemplo en manos de un tercero, pero para proceder a su decomiso, es necesario verificar previamente la situación jurídica de dicho tercero como adquirente de buena fe de la mercancía aprehendida, pues se presume que quien adquiere un bien de procedencia extranjera en el comercio nacional, lo hace pensando que fue legalmente importado. Advirtió que en casos en los que se aporten las facturas de compra de la mercancía aprehendida y posteriormente decomisada, corresponde a la DIAN dirigirse a quienes expidieron dichas facturas con el fin de exigirles la presentación de las respectivas declaraciones de importación(27). Agregando que si quien se presenta como propietario de una mercancía determinada no demuestra en debida forma la adquisición nacional de la mercancía extranjera y la referencia de los importadores de la misma, el decomiso procederá con la plenitud de sus consecuencias legales.

En este punto, la Sala advierte que a través de la sentencia citada en el párrafo anterior la Sección Primera precisó la posición que ha venido adoptando, particularmente en las sentencias de 14 de junio de 2001, expediente 6506; actor, Comercializadora P.S.S.A., Consejero Ponente, Dr. Camilo Arciniegas Andrade; y de 14 de marzo de 2002, expediente 7086, actor, Javier Valencia Hoyos, consejero ponente, Dr. Manuel S. Urueta Ayola, señalando como debe operar la buena fe en materia aduanera.

Con ello se pretende desechar el planteamiento del recurrente en cuanto a la inexistencia de una jurisprudencia unificada sobre la buena fe en materia aduanera, pues ello no afecta ni incide en la capacidad hermenéutica del operador judicial, en tanto antecedentes jurisprudenciales, conforme al artículo 230 superior emergen como criterios auxiliares de interpretación en apoyo de la labor del juez.

7.2.5. El caso concreto.

Teniendo en cuenta los argumentos del recurso de alzada y el sustento normativo de los actos demandados, la Sala considera necesario traer a colación los siguientes artículos del Decreto 2685 de 1999(28), pues como se hizo referencia, la tesis del apelante se entroniza en la aplicación objetiva del régimen aduanero, que implica el encuadramiento de la actividad en la norma y los sujetos obligados a responder:

ART. 3º—Responsables de la obligación aduanera. De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante, en los términos previstos en el presente decreto. 

Para efectos aduaneros la Nación estará representada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”(29) (negrillas y subrayas de la Sala). 

(...) 

ART. 4º—Naturaleza de la obligación aduanera. La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono o el decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella”(30) (negrillas y subrayas de la Sala).

Valga recordar que las causales que pueden llevar a la aprehensión de una mercancía se encuentran enlistadas en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 y, para el caso concreto, la razón que adujo la DIAN para adoptar tal decisión en relación con las telas del demandante, tuvo que ver con la transgresión del numeral 1.6, según el cual da lugar a la aprehensión y al decomiso cuando:

“...la mercancía no se encuentre amparada en una planilla de envío, factura de nacionalización o declaración de importación, o no corresponda con la descripción declarada, o se encuentre una cantidad superior a la señalada en la declaración de importación, o se haya incurrido en errores u omisiones en su descripción, salvo que estos últimos se hayan subsanado en la forma prevista en los numerales 4º y 7º del artículo 128 y en los parágrafos primero y segundo del artículo 231 del presente decreto, en cuyo caso no habrá lugar a la aprehensión”. (Negrita no es original del texto)

Es bien sabido que el acto de aprehensión en sí no es definitivo ni inmodificable, en tanto puede ser objeto de controversia a través del mecanismo de objeción consagrado en al artículo 505-1 del Decreto 2685 de 1999, del cual se puede hacer uso dentro de los 10 días siguientes a la fecha en que aquel se notifica, e incluso en la literalidad de este artículo se legitima al “interesado” o al “responsable de la mercancía aprendida” o al “titular de derechos”, aspecto que si bien tiene implicaciones hacia la persona, es decir, de alcance personal, sin abstraerse del análisis objetivo de tipicidad aduanera entre la actividad —para no hablar de conducta e ingresar a temas de culpabilidad o dolo— y el encuadramiento en el supuesto fáctico previsto en la norma y que genera la consecuencia jurídica.

Por lo anterior, cuando la DIAN establece que la mercancía se introdujo y permanece legalmente en el territorio nacional aduanero o se desvirtúa la causal de aprehensión, debe proceder a la devolución de aquella, de lo contrario, será su deber decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía, tal y como lo refieren en forma concreta los artículos 506 y 512 del Decreto 2685 de 1999, cuya literalidad es la siguiente:

ART. 506.—Entrega de la mercancía. En cualquier estado del proceso, cuando la autoridad aduanera establezca la legal introducción y permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional o cuando se desvirtúe la causal que generó la aprehensión, el funcionario competente ordenará, mediante acto motivado que decida de fondo, la entrega de la misma y procederá a su devolución” 

ART. 512.—Acto administrativo que decide de fondo. Vencido el término previsto en el inciso primero del artículo 505-1 del presente Decreto o el término previsto en el inciso segundo del artículo 510 sin que se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero, la autoridad aduanera dispondrá de quince (15) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, mediante resolución motivada y de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, si a ello hubiere lugar.  

Cuando se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero y no se hubieren decretado pruebas o se hubieren denegado las solicitadas, la autoridad aduanera dispondrá de cuarenta y cinco (45) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida y para expedir el acto administrativo que decide de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, contados a partir del día siguiente al cual se radicó la objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero.  

En el evento que se decrete la práctica de pruebas, los términos para decidir de fondo de que trata el inciso anterior se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos establecidos para su práctica en el artículo anterior.  

PAR.—Dentro de los términos para decidir de fondo no se incluyen los requeridos para efectuar la notificación, la cual se surtirá de conformidad con los artículos 564 y 567 de este decreto”. 

Como se advierte de la anterior normativa, la redacción y alcance de los “tipos aduaneros” se estructuran en términos objetivos de actividad, en el cotejo entre los hechos acontecidos y las pruebas, para determinar su encuadramiento en la tipicidad de la norma aduanera que prevé la consecuencia de aprehensión y posterior decomiso o de levante o devolución de la mercancía.

Y es que la aprehensión aduanera como medida cautelar gravita dentro de los supuestos del decomiso, que es en últimas la medida definitiva, se encuentra definido en el referido Decreto, en su artículo 1º, contentivo de las definiciones de las figuras aduaneras, en el que se indica que es “el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación y/o declaración ante las autoridades aduaneras, por presentarse alguna de las causales previstas en el artículo 502 de este decreto”.

De acuerdo con la normativa transcrita, la Sala grosso modo observa dentro del expediente, lo siguiente:

• Análisis merceológico de fecha 28 de noviembre de 2007, identificado como Oficio N° 595 de la división técnica de la Administración de Aduanas de Barranquilla, en el que se concluye que las mercancías aprehendidas y decomisadas tienen origen en territorio extranjero.

• Facturas de compraventa entre la parte actora y las sociedades: I) Importadora Rinomar E.U.; II) Inversiones Atlanta S.D.H.; III) Mara Linares Internacional Limitada; IV) Moditex; V) Issa Distribuciones Ltda.; VI) Inver Tráfico Comercial Ltda.; VII) Designs - Textil Inc.; VIII) Comercializadora Internacional New Millenium Ltda.; IX) Comercializadora Atlantic Enterprises Limitada; y X) Central Import.

• Oficio N° 44614 de 5 de diciembre de 2007 mediante el cual se allegaron los certificados de existencia y representación legal de las sociedades proveedoras, y del cual se desprende que éstas no tienen dentro de su objeto social la comercialización de textiles o no habían renovado su matrícula mercantil.

• Oficio N° 80-02-88-I-2435 en el que la DIAN señala cuales sociedades no tienen solicitud de autorización de facturación esa entidad.

• Oficios números 8002068- Cesa 001 y 8002068 –Cesa 002 de 8 de enero de 2008 indicando que de conformidad con la plataforma tecnológica del Siglo XXI (SYGA – IMPORTACIONES), cuales declaraciones de importación arrojan resultado, adjuntando la impresión respectiva, cuales declaraciones de importación no arrojan respuesta clara y respecto a quienes no se pudo realizar consulta (folios 341 a 506 del cuaderno de antecedentes administrativos).

Lo anterior evidencia, que el protagonismo de la actora dentro de la situación aduanera investigada y que dio lugar a los actos demandados es innegable como lo corroboran los anteriores medios probatorios, de tal suerte que desde el punto de vista probatorio, de cara al análisis objetivo de la definición de la situación jurídica de la mercancía no advierte la Sala que la DIAN haya actuado en forma arbitraria o irregular frente al carácter personal de Bladimir Pérez Molinares dentro del trámite y la decisión de decomiso que ocupa la atención de la Sala.

En este punto, la Sala retoma el reciente pronunciamiento de esta Sección, en su labor de descongestión, adiado el 1º de febrero de 2018(31), el cual se transcribe en el aparte pertinente:

“En efecto, lo primero que se debe señalar es que el decomiso, se encuentra definido por el Decreto 2685 de 1999, en su artículo 1º, como el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación y/o declaración ante las autoridades aduaneras, por presentarse alguna de las causales previstas en el artículo 502 de dicho decreto. 

Así las cosas, ha sido claro para la Jurisprudencia de esta corporación que el decomiso constituye una medida tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía, que de ninguna manera puede ser confundida o tratada como una sanción administrativa. 

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación(32) ha definido que: 

“Del contenido de las normas anteriormente transcritas, se derivan las siguientes conclusiones: 

El decomiso no es una sanción, sino una medida tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía. (...)

— Con la entrada en vigencia del Decreto 2685 de 1999, las sanciones se clasifican en multas, suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades, según corresponda a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la falta. (...) 

A la luz de las disposiciones vigentes para la fecha de ocurrencia de los hechos que dieron como resultado la expedición de los actos acusados, el decomiso aparejaba la sanción de multa, que sí constituye una sanción, (...)”. 

Y es claro que al no constituir sanción sino una medida de definición de situación jurídica de la mercancía, conlleva que, por regla general, el análisis para la toma de la respectiva decisión se desprenda de evaluaciones subjetivas de conducta, como claramente se evidencia y se itera, de la regulación que hace el Decreto 2685 de 1999 entre sanciones (multas, suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades) de la medida del decomiso.

En la misma línea la jurisprudencia del Consejo de Estado, a partir del fundamento normativo, ha sido claro en distinguir el concepto del decomiso como una medida totalmente aparte a la de las sanciones.

Por contera, es evidente que la DIAN cuenta con la competencia legal y legítima para decomisar y/o aprehender la mercancía, como materialización de su facultad para definir la situación jurídica de la mercancía, manejando factores únicamente de tipicidad normativa aduanera, dada su ajenidad a la potestad sancionatoria, claro está sin perjuicio de que en cada caso concreto analice particularidades debidamente comprobadas de causales de justificación.

Es preciso indicar que la causal de aprehensión que se adujo por la demandada fue la enlistada en el numeral 1.6 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999(33), en el cual se dispuso, lo siguiente:

ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos: 

(...)  

1.6 Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una planilla de envío, factura de nacionalización o declaración de importación, o no corresponda con la descripción declarada, o se encuentre una cantidad superior a la señalada en la declaración de importación, o se haya incurrido en errores u omisiones en su descripción, salvo que estos últimos se hayan subsanado en la forma prevista en los numerales 4º y 7º del artículo 128 y en los parágrafos primero y segundo del artículo 231 del presente decreto, en cuyo caso no habrá lugar a la aprehensión. 

(...)”. 

Nuevamente el lector de la exégesis de la norma queda sometido a factores de encuadramiento de la actividad en el supuesto normativo, con posibilidad de sanear la situación irregular para exonerarse de las medidas de aprehensión y/o de decomiso, mas no como factores de justificación o de permisión de invocación o alegación de exculpaciones conductuales.

Lo anterior para hacer claridad en el siguiente punto a asumir por la Sala, en razón a la argumentación que la apelante invoca fervientemente y es el respeto por el principio de la buena fe.

7.2.5.1. El principio de la buena fe de la demandante.

La censora en términos generales indica que su buena fe no podía ponerse en duda, debido a que en su creencia adquirió la mercancía de proveedores que se supone habían ingresado legalmente la mercancía al país, así que la DIAN debió atribuir la responsabilidad a las sociedades proveedoras que importaron la mercancía y no a ella como persona que adquirió el producto dentro del país.

Para rebatir este argumento, la DIAN adujo no estar de acuerdo porque tiene la facultad de verificar, en cualquier momento, la legal introducción de la mercancía, independientemente de quién la tenga; pero ello no significa que aquella pueda desconocer el carácter personal de la obligación aduanera y exigir el cumplimiento de una obligación a quien no sea responsable de la misma. Recordando que las mercancías extranjeras que se encuentran en el territorio aduanero nacional deben estar amparadas por documentos tales como: la declaración del régimen aduanero, la planilla de envío o la factura de nacionalización, pues de lo contrario es procedente la aprehensión y decomiso de las mismas.

La Sección Quinta del Consejo de Estado, con el objetivo de adoptar la decisión pertinente en este punto, aludirá y se apoyará nuevamente a antecedentes, por cuanto este tema ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación, dado el dinamismo y reiteración de actividades que conllevan el decomiso de mercancías que han ingresado al país sin el lleno de los requisitos y el protagonismo de diferentes sujetos dentro del trámite del ingreso aduanero al territorio colombiano, incluso bajo el régimen anterior contenido en el Decreto 1909 de 1992 y su homólogo posterior y actual el Decreto 2685 de 1999.

En efecto, en fallo de 20 de enero de 2005, dictado por la Sección Primera, aplicando el principio de buena fe a la persona del tenedor de la mercancía se hizo la siguiente consideración:

“(...) cabe advertir, en relación con el principio de la buena fe que aduce el actor, dada su calidad de tenedor, que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 es claro en señalar como responsables de las obligaciones aduaneras al importador, transportador, y tenedor. 

De tal manera que la calidad de tenedor que tiene el actor no lo exime de responder ante las autoridades aduaneras en el evento de que, como en este caso, la mercancía se encuentre en su poder y haya ingresado al país sin el lleno de los requisitos legales, no obstante que haya obtenido el levante”. (Negrita es original del texto).

En año posterior, la misma Sección en la sentencia de 11 de febrero de 2016(34), explicó:

“Por tanto, no puede aceptarse la tesis de la demanda según la cual, por el hecho de que el actor adquirió los buses de buena fe de una sociedad que también los había adquirido convencida de la legalidad del negocio jurídico dado el remate en pública subasta, se enerva la situación jurídica de la mercancía, como quiera que en vista de la inexistencia de la declaración de importación, la mercancía no se reputó como declarada ante la DIAN y, mal podría reconocerse la legalidad de dicha tradición. En síntesis, podría afirmarse que la buena fe que ha aducido el actor como adquirente de los dos buses que adquirió a la sociedad (...) no saneó el estatus de ilegalidad de la importación (subrayas y negrillas fuera de texto).

En atención a la claridad de los pronunciamientos transcritos, el hecho de que el recurrente (Bladimir Pérez Molinares), haya sido comprador de buena fe de las mercancías objeto de decomiso, no puede ser un obstáculo para el ejercicio de la facultad de fiscalización aduanera de la DIAN, pues ello sería propiciar el saneamiento de trámites contrarios a las normas que rigen el procedimiento de importación y, que se itera, por no ser sancionatorios se cimientan en el comparativo o cotejo objetivo de la actividad en el supuesto fáctico y la consecuencia jurídica que prevé la norma: aprehensión y/o decomiso.

En consecuencia, como el argumento sobre la aplicación del principio de buena fe no es de recibo, se impone para la Sección Quinta desechar el argumento de alzada, pues no tuvo la virtualidad de enervar la presunción de acierto de la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, razón por la cual habrá de confirmarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico de fecha 14 de septiembre de 2012.

2. DEVOLVER el expediente de la referencia al tribunal de origen, una vez quede en ejecutoriada la presente providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Consejeros: Rocío Araújo Oñate, Presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Carlos Enrique Moreno Rubio—Alberto Yepes Barreiro».

12 Fls. 72 a 77 del cdno. N° 1 del expediente.

13 Fls. 31 a 48 de del cdno. N° 1 del expediente.

14 Empresa unipersonal con domicilio en Barranquilla. Fl. 49 (factura N° 66 de 17 de julio de 2004); fl. 65 (factura N° 170 de 31 de enero de 2005); fl. 80 (factura N° 103 de 29 de septiembre de 2004); folio 98 (factura N° 94 de 27 de septiembre de 2004); fl. 108 (factura N° 208 de 15 de noviembre de 2006); fl. 115 (factura N° 120 de 20 de diciembre de 2006); folio 119 (factura N° 195 de 20 de noviembre de 2006 del cuaderno de antecedentes administrativos.

15 Empresa unipersonal con domicilio en Barranquilla. Fl. 55 (factura N° 31 de 6 de marzo de 2004); fl. 71 (factura N° 41 de 19 de marzo de 2004); fl. 90 (factura N° 9 de 21 de febrero de 2004); folio 133 (factura N° 35 de 12 de octubre de 20006) del cdno. de antecedentes administrativos.

16 Sociedad colectiva con domicilio en Barranquilla. Fl. 87 (factura N° 14 de 19 de febrero de 2004) del cdno. de antecedentes administrativos.

17 Sociedad colectiva con domicilio en Barranquilla. Fl. 103 (factura N° 3 de 15 de julio de 2005); fl. 106 (factura N° 18 de 13 de agosto de 2005) del cdno. de antecedentes administrativos.

18 Fl. 124 (factura N° 1074 de 7 de enero de 2007) del cdno. de antecedentes administrativos.

19 Fl. 127 (factura N° 1104 de 29 de noviembre de 2006) del cdno. de antecedentes administrativos.

20 Fl. 144 (factura N° 35 sin fecha) del cuaderno de antecedentes administrativos

21 Sociedad colectiva con domicilio al en Barranquilla. Fl. 148 (factura N° 966 de 12 de octubre de 2006); fl. 156 (factura N° 139 de 11 de septiembre de 2006) del cdno. de antecedentes administrativos

22 Sociedad limitada con domicilio en Barranquilla. Fl. 151 (factura N° 30 de 13 de agosto de 2005) del cdno. de antecedentes administrativos

23 Fl. 153 (factura N° 023 de 19 de julio de 2005) del cdno. de antecedentes administrativos.

24 Cosmotextil S.A., Toptex S.A., Cibeacon Productos y Servicios S.A., Comercializadora Atlantic Enterprise Ltda., Imporcargas S. de H., ISSA Distribuciones e Invertráfico Comercial Ltda.

25 Comercilizadora Atlantic Enterprise Ltda., Mara Linares Internacional Ltda., Comercializadora Internacional New Millenium Ltda., Importadora Rinomar E.U., Continental de Textiles Ltda., Importadores Morsapine Ltda., U. de H. Internacional Ltda., Comercializadora Internacional Cosmo Blue Limitada, Importadora y Exportadora de textiles y calzado limitada IYETACA Ltda., Desing Textiles Inc. S. de H., Muditex S. de H., Inversiones Atlanta S. de H., Codeinver S. de H. y Contadurías Jurídicas Asociadas Limitada CONTAJURIDICAS.

26 Sentencia del 9 de diciembre de 2004, M.P. Rafael E. Ostau del Lafont Pianeta. Rad. 2001 00161 01.

27 Sentencia del 4 de octubre de 2007, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Rad. 2001 02752 01.

28 Por el cual se modifica la Legislación Aduanera.

29 Artículo derogado a partir del 22 de marzo de 2016, por el artículo 676 del Decreto 390 de 2016 pero vigente al momento de expedición de los actos acusados.

30 Ibídem.

31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 1º de febrero de 2018, Rad. 25000-23-24-000-2011-00574-01, C.P. Rocío Araújo Oñate.

32 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 25 de junio del dos 2004. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad. 25000-23-24-000-2000-00811-01(8805). Sobre el tema véanse además sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, de 1º de noviembre de 2007, Rad. 2003-00803-01, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón; de 25 de marzo de 2010, Rad. 1995-09830-01, C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta; de 22 de abril de 2009, Rad. 2002-00035, C.P. María Claudia Rojas Lasso; de 22 de junio de 2006, Rad. 2001-00195, C.P. Camilo Arciniegas Andrade; de 25 de junio de 2004, Rad. 0081, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; y del 22 de junio de 2006, Rad. 2000-2240, C.P. Gabriel E. Mendoza Martelo; de 9 de julio de 2009, Rad. 2002-00756-01, C.P. Marco Antonio Velilla; de 28 de agosto de 2003, Rad. 8031, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

33 Valga señalar que se entenderá que la mercancía no se encuentra amparada: (i) por el factor documental: cuando no cuente con el soporte documental materializado en la planilla de envío, factura de nacionalización o declaración de importación; (ii) por el factor descriptivo o merceológico, en tres eventos: a) cuando la mercancía no corresponde a la descripción declarada; o b) cuando la mercancía físicamente se encuentre en cantidad superior a la descrita y declarada; o c) cuando se haya incurrido en error u omisión descriptiva.

34 Exp. 2000-01542-01, C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso.