Sentencia 2008-00317 de mayo 24 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 66001-23-31-000-2008-00317-02

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno (E)

Actor: Procurador Judicial II en Asuntos Administrativos 37

Demandado: Concejo Municipal de Dosquebradas - Risaralda

Ref.: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., veinticuatro de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. El problema jurídico a resolver.

Como quiera que la presente instancia se encuentra rigurosamente delimitada por los términos de la impugnación presentada por el apelante, la Sala se ocupará de establecer si el concejo municipal de Dosquebradas (Risaralda) era competente o no, con fundamento en las normas invocadas en los actos acusados, para establecer la sobretasa deportiva a que hacen relación los mismos.

2. Los actos administrativos acusados.

Tal como se mencionó ut supra, los actos administrativos demandados se encuentran representados en los acuerdos municipales 17 de 9 de agosto de 1999, 43 de 27 de diciembre de 1999, 6 de 7 de abril de 2000 y 45 de diciembre 14 de 2000, proferidos por el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda), por medio de los cuales, respectivamente, se crea una sobretasa deportiva en ese municipio y se dictan otras disposiciones (en el primero) y se modifica dicho gravamen (en los restantes).

En el artículo 1º del Acuerdo 17 de 1999 se dispuso lo siguiente:

“ART. 1º—Créase la sobretasa deportiva en el municipio de Dosquebradas, con el objeto de recaudar fondos para los siguientes fines:

1. Fomento del deporte en todas sus áreas.

2. Promoción y formación de escuelas deportivas de alto rendimiento y competitividad.

3. Recreación y capacitación deportiva.

4. Mantenimiento de escenarios deportivos, en convenios con las juntas de acción comunal.

5. Institucionalización de olimpiadas deportivas urbanas y rurales en el municipio.

6. Fortalecer el funcionamiento administrativo del Inder, tendiente a lograr el óptimo cumplimiento de la totalidad de las funciones que legalmente le han sido atribuidas. Para estos efectos podrá destinarse para gasto de funcionamiento hasta el 30% del total de los ingresos por concepto de la sobretasa deportiva que se crea mediante el presente acto”.

3. Las normas invocadas en los actos demandados para su expedición.

Para la expedición de los acuerdos demandados el concejo municipal de Dosquebradas invoca sus facultades legales, y especialmente las conferidas en los artículos 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política, 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994, y 75 de la Ley 181 de 1995, cuyo tenor literal es el siguiente:

Constitución Política:

ART. 313.—Corresponde a los concejos:

(…).

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales.

(…)”.

“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los recuerdos”.

Ley 136 de 1994(2) 

“ART. 32.—Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.

(…).

7. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley.

(…)”.

Ley 181 de 1995(3): 

ART. 75.—El Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, como organismo del orden nacional, contará:

(…).

“Los entes deportivos departamentales, contarán para su ejecución con:

(…).

“Los entes deportivos municipales o distritales, contarán para su ejecución con:

1. Los recursos que asignen los concejos municipales o distritales en cumplimiento de la Ley 19 de 1991, por la cual se crea el Fondo Municipal de Fomento y Desarrollo del Deporte.

2. Los recursos que constituyan donaciones para el deporte, las cuales serán deducibles de la renta líquida en los términos de los artículos 125 y siguientes del estatuto tributario.

3. Las rentas que creen los concejos municipales o distritales con destino al deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.

4. Los recursos, que, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 60 de 1993, correspondan al deporte, la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre por asignación de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.

5. Los recursos que el Instituto Colombiano del Deporte asigne, de acuerdo con los planes y programas de estímulo y fomento del sector deportivo y las políticas del Gobierno Nacional.

6. Las demás que se decreten a su favor.

(…)” (resaltado fuera del texto).

4. Examen de los motivos de inconformidad planteados en el recurso.

4.1. Consideraciones previas sobre el alcance de la potestad impositiva de los entes territoriales.

La fórmula jurídica de Estado dispuesta por la Constitución Política prevé la conformación de una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., art. 1º). Este modelo de ejercicio del poder político plantea una necesaria articulación entre las facultades propias del poder central, justificadas por el principio de Estado unitario, y las competencias que la Carta confiere a los poderes regionales y locales, que se explican en los principios de descentralización y autonomía administrativa.

Uno de los aspectos medulares en la definición de los límites entre el ejercicio del poder del Estado central y la eficacia de la autonomía de las regiones, es el de los límites a la potestad legislativa respecto de la regulación de los tributos de las entidades territoriales. Sobre el tema, es evidente que el cumplimiento del propósito constitucional de dotar al ámbito local y regional de niveles progresivos de autonomía administrativa está supeditado a que las entidades territoriales puedan gestionar los recursos para cumplir con los fines que le son propios. No obstante, el ejercicio de esta competencia debe entenderse en sintonía con el principio de Estado unitario, a partir del cual se predican potestades constitucionales y legales definidas, a favor del nivel nacional, que tienen incidencia en la autonomía fiscal de las entidades territoriales.

La Carta Política, a la vez que dispone la potestad tributaria plena de que es titular el Congreso (art. 150, num. 12), establece reglas igualmente específicas, destinadas a garantizar la eficacia de la autonomía de las entidades territoriales. Al respecto, el artículo 287 Superior establece que estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.

Para lograr este fin, tienen los derechos de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Estas garantías configuran el núcleo esencial de autonomía de las entidades territoriales. Sin embargo, por disposición del mismo precepto constitucional antes citado, dicha autonomía no es absoluta, ya que debe sujetarse a la Constitución y la ley.

Por eso mismo, aun cuando la lectura aislada del artículo 338 de la Carta que faculta al Congreso, a las asambleas y a los concejos para imponer contribuciones fiscales o parafiscales, parecería dar a entender que existe una autonomía impositiva absoluta de los municipios, ello no es así, pues dicha disposición ha de interpretarse en íntima relación con el referido artículo 287 del mismo ordenamiento que, se repite, les confiere autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, en particular para “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” pero “dentro de los límites de la Constitución y de la ley”.

En efecto, como antes se anotó, la Constitución otorga al Congreso la competencia general para fijar la política fiscal y tributaria del Estado (C.P., art. 150, nums. 11 y 12), lo cual permite inferir válidamente que la capacidad de configuración legislativa en la materia no se restringe al ámbito nacional, sino que también se extiende a la regulación del poder fiscal derivado que ostentan los organismos de representación política de las entidades territoriales. No de otra manera podría comprenderse que el texto constitucional, al momento de conferir a las asambleas departamentales y concejos municipales y distritales la facultad de decretar los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, haya sujeto el ejercicio de esta potestad a su conformidad con la ley (C.P., arts. 300-4 y 313-4).

En esa dirección la Corte Constitucional ha expresado que:

“[L]a conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido de que según lo establece el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenece por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce.

2.2.2. Un rasgo característico que afirma el derecho a la autonomía lo constituye la atribución que tienen las entidades territoriales para establecer los tributos necesarios que requiere el cumplimiento de sus funciones. En efecto, no basta con diseñar una autonomía bajo la idea de que las entidades territoriales pueden designar sus propias autoridades, ejercer poderes, atribuciones o competencias específicas que les pertenecen, con cierta libertad e independencia, si al mismo tiempo aquélla no comprende lo económico y financiero, es decir, el derecho de contar con recursos, a través de la participación en las rentas nacionales y el establecimiento de impuestos y de administrarlos, según convenga a la gestión de los intereses regionales y locales.

No obstante, como lo ha señalado la Corte, con fundamento en los artículos 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y 338 de la Constitución no existe una autonomía absoluta en materia fiscal en cabeza de las entidades territoriales, pues su competencia para establecer y regular los tributos debe ejercerse por la autoridad competente, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley, lo cual significa que el atributo de la potestad impositiva regional y local es relativo y, en tal virtud, el legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía, es decir, que no se desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la desvirtúe, desconozca o desnaturalice”(4).

En el anterior contexto, debe concluirse, de un lado, que le corresponde al Congreso de la República crear los tributos, sin distinción de si se trata de nacionales o territoriales, pues la Constitución Política, como se anotó, reconoce en esta materia el principio de legalidad de la tributación y, de otra parte, que las entidades territoriales al ejercer su derecho de establecer tributos (establecido en la C.P., art. 338) deben sujetarse a lo dispuesto en la ley o, en otros términos, someterse al estricto principio de legalidad. Por lo tanto, es claro que la ley debe crear o autorizar previamente la creación del tributo que pretenda establecer la entidad territorial.

Ahora bien, el diseño constitucional de facultades tributarias jerarquizadas entre los órganos de representación política a nivel nacional y local, ha llevado a la jurisprudencia de la Corte Constitucional a plantear reglas precisas sobre el grado constitucionalmente admisible de intervención del legislador en la regulación de los tributos territoriales. En la Sentencia C-121 de 2006 dicha corporación se refirió a las distintas precisiones jurisprudenciales que ha efectuado sobre la autonomía de los entes territoriales en materia de creación y determinación de los tributos y el alcance de las facultades del legislador en dicho tema, así:

“4.6. Como puede apreciarse, paulatinamente la jurisprudencia vertida en torno del asunto de las competencias tributarias concurrentes del legislador y de las asambleas y concejos ha ido avanzando de la siguiente manera: (i) inicialmente la Corte hizo ver que la autonomía impositiva de los entes territoriales se encontraba subordinada tanto a la Constitución como a la ley (sents C-004/93 y C-467/93, entre otras); (ii) más adelante señaló que aunque la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no era originaria, sino que estaba subordinada a la Constitución y a la ley, las entidades territoriales gozaban de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hicieran parte de sus propios recursos (Sent. C-506/95 entre otras); (iii) posteriormente, la jurisprudencia sostuvo que los elementos del tributo podían estar determinados no sólo en la ley sino también en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no señalar el legislador directamente dichos elementos, bien podían en forma directa hacerlo las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales (Sent. C-537/95, entre otras); (iv) Sostuvo luego la corporación en la Sentencia C-1097 de 2001 que “mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos”; y en la Sentencia C-227 de 2002 precisó que las leyes que tan solo autorizan a establecer tributos a las entidades territoriales, solo debían ocuparse de los elementos básicos de los tributos. (v) Por último, en Sentencia C-538 de 2002 la Corte consideró que si bien era cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debía fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas, también lo era que ‘frente a los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales’; empero, en este caso el legislador puede ‘señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales’, para el ejercicio de la facultad impositiva territorial.

La anterior línea evolutiva fue recientemente resumida de la siguiente manera en la Sentencia C-035 de 2009, así:

“En conclusión, la jurisprudencia viene orientándose en el sentido de admitir que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige al legislador reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligación tributaria, porque produciría un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos. Ahora bien, aunque la determinación por los entes territoriales de los elementos de la obligación tributaria debe llevarse a cabo siguiendo unas pautas mínimas fijadas por el legislador, la Corte ha considerado expresamente que “la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo”. En otras palabras, la jurisprudencia ha aceptado que la sola autorización del tributo constituye un parámetro mínimo constitucionalmente aceptable, a partir del cual puede admitirse que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar los elementos de la obligación tributaria. Sin embargo, también ha puesto de presente que ‘debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales”.

Así las cosas, la jurisprudencia ha admitido que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador. Estos parámetros mínimos, según se desprende de la jurisprudencia, son dos: (i) la autorización del gravamen por el legislador, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo”.

4.2. Análisis del caso concreto.

En el presente asunto se discute la legalidad de los acuerdos 17 de 9 de agosto de 1999, 43 de 27 de diciembre de 1999, 6 de 7 de abril de 2000 y 45 de diciembre 14 de 2000, proferidos por el concejo municipal de Dosquebradas (Risaralda), por medio de los cuales, respectivamente, se crea una sobretasa deportiva en ese municipio y se dictan otras disposiciones (en el primero) y se modifica dicho gravamen (en los restantes), para cuya expedición dicha corporación administrativa invocó el ejercicio de las facultades establecidas en los artículos 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política, 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994, y 75 de la Ley 181 de 1995.

Pues bien. La Sala confirmará la decisión de nulidad de los actos demandados adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en consideración a que en efecto, como allí se dijo, el concejo municipal de Dosquebradas carece de competencia para crear una sobretasa al deporte en esa localidad.

Si bien los concejos municipales tienen potestades en materia tributaria, la misma es derivada y está subordinada al principio de legalidad, de tal suerte que los tributos que establezcan los municipios deben haber sido creados por el legislador o autorizada su creación por éste, lo cual, como se precisó en las consideraciones previas, no desconoce la autonomía de las entidades territoriales.

Por lo tanto, es claro que aunque las disposiciones contenidas en los artículos 313, numeral 4º y 338 de la Constitución Política y 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994, en armonía con el artículo 287 numeral 3º de ese mismo ordenamiento superior, reconozcan a los concejos municipales la facultad de establecer tributos en los municipios, esa facultad deberá ejercerse con sujeción a la ley, la cual deberá crear o autorizar la creación de los tributos de las entidades territoriales (C.P., arts. 150, num. 12 y 338). El legislador, en quien radica la soberanía impositiva del Estado, puede con fundamento en las normas constitucionales y sin desconocer la autonomía de las entidades territoriales, señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales, para el ejercicio de la facultad impositiva territorial, tal como lo ha reconocido ampliamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional(5) y de esta corporación(6), parámetros que se concretan, entre otros aspectos, en la autorización del tributo y en la delimitación del hecho gravado con el mismo, quedando en manos de las corporaciones públicas de las entidades territoriales la decisión de establecer autónomamente el gravamen y de señalar los demás elementos del mismo, tal como lo dispone el artículo 338 Superior.

De otro lado, debe advertirse, siguiendo esta línea de pensamiento que las disposiciones antes citadas, invocadas como fundamento normativo de los actos demandados, por sí solas no determinan la competencia normativa del concejo municipal de Dosquebradas en este asunto, como quiera que apenas se erigen como las disposiciones superiores que reconocen en forma general las facultades impositivas de los municipios pero no como las normas que autoricen expresamente a dicha corporación a adoptar o establecer la sobretasa al deporte en esa municipalidad, autorización que, se insiste, está reservada al legislador.

Ahora bien, tal autorización legal no se encuentra precisamente contenida en la Ley 136 de 1994, como lo aduce el apoderado judicial del municipio impugnante, norma que además tampoco tiene el carácter de ley orgánica, como él lo afirma con el expreso propósito de señalar que por tener tal naturaleza dicha ley es superiormente jerárquica a la Ley 181 de 1995 (a la que el a quo no reconoció como fundamento normativo de la facultad para crear la sobretasa al deporte), pues, de acuerdo con lo anotado, aquella disposición legal solo se limita a establecer que es función de los concejos municipales “establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley”.

Así mismo, es claro como lo definió el tribunal y ya lo ha decidido esta Sección(7) que si bien el numeral 3º del artículo 75 de la Ley 181 de 1995 establece que los entes deportivos o distritales contarán para su ejecución con las rentas que creen los concejos municipales o distritales con destino al deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, dicha disposición legal no puede entenderse como el fundamento de la facultad de estas corporaciones administrativas para crear una sobretasa al deporte, sino como una autorización para destinar al deporte las rentas que creen los concejos municipales con tal finalidad, pues, en esa norma legal, ciertamente, no se está creando ni autorizando la creación del tributo respectivo ni se están señalando sus elementos esenciales como el hecho gravable con éste.

En el anterior contexto, encuentra la Sala acertada la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda de declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, por falta de competencia de la corporación que los emitió, debiéndose entonces imponerse su confirmación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 5 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se declaró la nulidad de los acuerdos municipales 17 de 9 de agosto de 1999, 43 de 27 de diciembre de 1999, 6 de 7 de abril de 2000 y 45 de diciembre 14 de 2000, proferidos por el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda).

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.»

(2) Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios (D.O. 41.377, jun. 2/94).

(3) Por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema Nacional del Deporte (D.O. 41.679, ene. 18/95).

(4) Sentencia C-346 de 1997, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.

(5) Al respecto son especialmente ilustrativas las sentencias referidas en el numeral 3º de estas consideraciones.

(6) La Sección Cuarta de esta Corporación se ha expresado en esos términos, entre otras, en las sentencias de 9 de julio de 2009, expediente 16544, y de 27 de mayo de 2010, expediente 17220, ambas con ponencia de la Consejera de Estado Dra. Marta Teresa Briceño de Valencia.

(7) Auto de 4 de febrero de 2010, en el que se confirmó la decisión del Tribunal Administrativa de Risaralda, contenida en providencia del 29 de enero de 2009, de suspender provisionalmente los efectos del Acuerdo 8 de 1999 (jun. 10), proferido por el Concejo Municipal de Marsella (Risaralda), por el cual se creó una sobretasa deportiva en esa localidad. Auto proferido en el proceso con radicación 66001-23-31-000-2008-00276-00, con ponencia de la Consejera de Estado Dra. María Claudia Rojas Lasso.