Sentencia 2008-00322 de marzo 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrado Ponente:

César Palomino Cortés

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 68001-33-31-003-2008-0022-01

Nº interno: 0469-2012

Demandante: Pablo Antonio Parada Rubio(1)

Demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, CREMIL.

Tema: Recurso extraordinario de revisión. Decreto 01 de 1984.

Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión(2) interpuesto contra la sentencia del 19 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual confirmó la providencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, CREMIL.

I. ANTECEDENTES

El señor Paulo Antonio Parada Rubio, a través de apoderado, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, CREMIL, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 0781 del 5 de mayo de 1998 mediante la cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima de actualización.

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga por medio de la sentencia del 16 de julio de 2010 declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, decisión que fue apelada por la parte demandante y, el Tribunal Administrativo de Santander con providencia del 19 de mayo de 2011, resolvió el recurso de apelación confirmando la sentencia de primera instancia del 16 de julio de 2010.

1. De la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

El 19 de mayo de 2011, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión de primera instancia, con los siguientes razonamientos.

Sostuvo el tribunal que la prima de actualización para los oficiales retirados surgió con las sentencias del 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997 proferidas por el Consejo de Estado, con las cuales se declaró la nulidad de las expresiones contenidas en el parágrafo del artículo 28 de los Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994, esto es, “que la devenguen en servicio activo” y “reconocimiento de”, quedando ejecutoriadas el 19 de septiembre y 24 de noviembre de 1997, respectivamente.

Agregó que la prima de actualización es de carácter temporal según los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995 y la vigencia estaba limitada por los años indicados en éstos, por lo que sólo podían reclamarla los oficiales retirados hasta el 24 de noviembre de 2001, por efectos de la prescripción cuatrienal, de acuerdo con el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990.

Por lo anterior, expresó el Tribunal Administrativo de Santander que si bien el actor hizo la reclamación el 20 de marzo de 1998 interrumpiendo la prescripción de las mesadas de la prima de actualización, la demanda se presentó el 30 de octubre de 2008 “para reclamar el reconocimiento y pago de la prima de actualización, ésta ya había prescrito, pues se reitera que la interrupción de la prescripción sólo se mantuvo hasta el 24 de noviembre de 2001, esto es, cuatro años después de que cobró ejecutoria la sentencia de nulidad del H. Consejo de Estado del 6 de noviembre de 1997 y en consecuencia, si bien la primera petición se elevó en tiempo, la presentación de la demanda ante esta jurisdicción el día 30 de octubre de 2008, se hizo cuando ya se había configurado el fenómeno prescriptivo”(3).

2. El recurso extraordinario de revisión. 

El señor Paulo Antonio Parada Rubio, mediante apoderado, el 7 de febrero de 2012, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 19 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, invocando la casual del numeral 8º del artículo 188 del Decreto 01 de 1984.

Adujo que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga el 16 de julio de 2010 decidió declarar probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, y el Tribunal Administrativo de Santander, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante confirmó el fallo de primera instancia.

Agregó la parte actora que las causales de revisión se presentan por haberse dictado la sentencia de segunda instancia desacatando la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado en el reconocimiento de la prima de actualización y violando los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, trabajo, el mínimo vital e igualdad ante los miembros de la fuerza pública respecto de los cuales se les había reconocido la prima referida.

Afirmó que los errores sustanciales en la sentencia de segunda instancia generan nulidad y ameritan revisión del proceso ordinario, citó la “(Sentencia del 06-07-1998 M.P. JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA) “Falta de motivación suficiente para declarar la prescripción, desconociendo normas legales que rigen este derecho, sino por inaplicación de las mismas normas, (vías de hecho) y desconociendo la jurisprudencia reiterativa del H.C.E. en esta materia”.

La parte actora luego de referirse a las figuras procesales de la caducidad y prescripción y hacer alusión a jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la prescripción de la prima de actualización, expresó que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga presentó confusión en la interpretación y aplicación de las normas que reconocen la prima de actualización, la cuales en su sentir las denominó: “UN DILEMA”, “ERROR DE HECHO Y DE DERECHO”, “LA DICOTOMIA” y “ERROR AXIOMATICO”, señalando en qué consistía cada una de éstas.

Respecto al fallo de segunda instancia indicó, “[p]or tanto y por considerar que, al no hacer mayores apreciaciones, por falta de una mejor sindéresis de la demanda y las decisiones (sic) de primera instancia, me remitiré solamente a decir que: Por las razones potísimas expuestas en párrafos anteriores de éste recurso, es por lo que se considera que: la sentencia de segunda instancia está viciada de nulidad al confirmar los errores cometidos por el juez de primera instancia, a quien no tuvo escrúpulo de aceptale (sic) los asertos equivocados de su sentencia; por lo que, siendo así como sus argumentos son igualmente equivocados por las falencias esgrimidas por su subalterno y la pertinacia en creer estaba en su razón conceptual y jurídica, cuando evidentemente se encuentra en un grave error frente al fenómeno de la prescripción del derecho para demandar, dando lugar a la violación de derechos fundamentales constitucionales como el debido proceso, la igualdad ante la ley y ante los demás miembros de la Fuerza Pública a quienes ya se les reconoció este derecho en las mismas circunstancias de tiempo, lugar y modo; así como la violación a la solidaridad social, al mínimo vital, al trabajo por la negación de un derecho que implica el salario dejado de pagar a mi cliente, por un servicio prestado al Estado y que por negligencia de la administración, se lo quedó debiendo y por lo cual se pretende recuperarlo con la demanda que se instauró (...)”(4).

3. Trámite procesal.

Con auto del 27 de mayo de 2013, el Despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Paulo Antonio Parada Rubio, por conducto de apoderado, contra la sentencia del 19 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, y ordenó notificar a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, CREMIL, para que contestara la demanda(5).

A través del auto del 3 de septiembre de 2015, se decidió sobre el decreto y practica de pruebas de acuerdo con el artículo 192 del Código Contencioso Administrativo, teniendo como tales los documentos aportados por la parte demandante, y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares no solicitó pruebas(6).

4. Oposición al recurso extraordinario de revisión.

La apoderada de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se opone a las pretensiones de la demanda al estimar que las causales invocadas por el recurrente no corresponden a las que taxativamente establece el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.

Indicó que el derecho a que el actor reclamara la prima de actualización se hizo exigible con la ejecutoria de las sentencias del Consejo de Estado del 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997, lo que ocurrió el 19 de septiembre y 24 de noviembre de ese mismo año, en su orden, por lo cual el fenómeno de la prescripción operó el día 24 de noviembre de 2001, según el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990.

Agregó que la petición la realizó el actor el 20 de marzo de 1998, por lo que tenía plazo para demandar hasta el 20 de marzo de 2002 y no lo hizo sino el día 30 de octubre de 2008.

Expresó que la segunda petición la efectuó el 12 de junio de 2008 cuando había operado la prescripción, el 24 de noviembre de 2001, y para corroborar esa situación temporal cita unas sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado(7).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia y oportunidad.

El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998(8), siendo competente esta Subsección de conformidad con lo establecido para la Sección Segunda, numeral 3º del artículo 13 del Acuerdo 55 de 2003, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, al tener como objeto la revisión de una sentencia ejecutoriada proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander.

Así mismo, el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo establece que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión es dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial.

Así entonces, el Tribunal Administrativo de Santander profirió la sentencia el 19 de mayo de 2011, la cual quedó ejecutoriada el 2 de junio del mismo año, ya que el 1º de ese mes y año se desfijó el edicto que notificó a las partes de la providencia referida(9).

En ese orden, el plazo vencía el 2 de junio de 2013, y el señor Paulo Antonio Parada Rubio presentó el 7 de febrero de 2012, el recurso extraordinario de revisión ante la secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado(10), dentro del término previsto por el legislador.

2. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión.

Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta corporación, la revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades, conforme a las causales previstas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, siendo la principal finalidad de este recurso el restablecimiento de la justicia(11).

El recurso de revisión no implica el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones consagradas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social. Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se consagra como un medio extraordinario de impugnación.

En este mismo orden de ideas, la procedencia de este recurso se encuentra sujeta al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador(12).

Las causales de revisión tienen por objeto garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso. La estructura interna del fallo, esto es, la normatividad sustancial en la cual se fundamentó, no es atacable por la vía de la revisión, dado que los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos al recurso(13).

En relación con las formalidades del recurso, el artículo 189 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 establece que debe interponerse mediante demanda la cual debe reunir los requisitos del artículo 137 ibidem(14), indicando precisa y razonadamente la causal en que se funda, además de aportar las pruebas que tenga en su poder y solicitar las que pretenda hacer valer.

3. Problema jurídico.

En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Paulo Antonio Parada Rubio, debe la Sala establecer si procede dejar sin efectos la sentencia del 19 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la cual confirmó la providencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción. Para el efecto se analizará si se configura la causal del numeral 8º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, es decir, si la sentencia objeto de revisión es contraría a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes.

Para el efecto se abordarán los siguientes aspectos: 3.1 Marco normativo y jurisprudencial de la causal del numeral 8º del artículo 188 del Decreto 01 de 1984; y 3.2 Caso concreto.

3.1. Marco normativo y jurisprudencial de la causal del numeral 8º del artículo 188 del Decreto 01 de 1984.

La parte recurrente invoca como sustento del presente recurso extraordinario de revisión la causal del numeral 8º del artículo 188 del Decreto 01 de 1994, que establece:

ART. 188.—Son causales de revisión: (...) 

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 

Respecto de la causal del numeral 8º del artículo del artículo 188 del Decreto 01 de 1984, el Consejo de Estado ha precisado:

“RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN: Causal octava. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso. CAUSAL OCTAVA DE REVISIÓN: Elementos configurativos. CAUSAL OCTAVA DE REVISIÓN: Diferencias con el desconocimiento del precedente judicial  

Para que se configure esta causal deben darse los siguientes presupuestos: (i) que existan dos sentencias contradictorias; (ii) que la sentencia contrariada sea anterior a la impugnada y constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto la excepción de cosa juzgada. (...) La cosa juzgada, como medio exceptivo, requiere para su configuración la concurrencia de tres presupuestos, que son: Identidad de partes: que quienes figuren como sujetos pasivo y activo de la acción sean los mismos tanto en el primer proceso como en el segundo; Identidad de objeto (sobre qué recae el litigio): que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la decisión; el objeto de la demanda consiste en “las prestaciones o declaraciones que se reclaman de la justicia”, que son precisamente los puntos sobre los cuales versa la parte resolutiva de la sentencia; Devis señala que “el objeto del proceso lo constituye el derecho reconocido, declarado o modificado por la sentencia, en relación con una cosa o varias cosas determinadas, o la relación jurídica declarada según el caso””; e Identidad de causa (por qué el litigio): que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente y sea el fundamento jurídico de una segunda. (...) En el presente caso, el recurrente no menciona ni identifica de manera clara y concreta la existencia de una sentencia que hubiera decidido un proceso entre las mismas partes que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada y fuera contraria a la decisión ahora impugnada. Lo que cuestiona el actor de la revisión es que la sentencia recurrida hizo una variación absoluta del precedente judicial en torno al tema del conteo de la caducidad de la acción electoral frente a actos de naturaleza particular emanados de entidad pública del orden nacional, aspecto que no corresponde al presupuesto de hecho previsto en la causal octava del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. (...)”(15) 

Determinada por la jurisprudencia del Consejo de Estado cuando concurre la situación procesal contenida en la casual del numeral 8º del artículo 188 del Decreto 01 de 1984, la Sala pasa a definir el caso concreto.

3.2. Caso concreto.

Para demostrar la causal prevista en el numeral 8º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, la parte actora afirma que la sentencia de segunda instancia del 19 de mayo de 2011 es violatoria por vía de hecho, de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, trabajo y mínimo vital, además que es contraria a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, la cual ha reconocido la prima de actualización a los miembros de la Fuerza Pública en similares situaciones de tiempo, modo y lugar en las que se encontraba el recurrente, sentencias que constituyen cosa juzgada.

De acuerdo con los argumentos a que alude el actor, para la Sala no concurren los presupuestos procesales que configuran la causal prevista en el numeral 8º del artículo 188 del Decreto 01 de 1984, como se demuestra.

Advierte la Sala, que la causal en estudio se edifica en la situación procesal que la sentencia objeto de revisión sea contraía a una anterior que haya hecho tránsito a cosa juzgada, por esta razón es necesario acudir a lo previsto en el inciso primero del artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable a los procesos contenciosos administrativos por remisión del artículo 267 del Decreto 01 de 1984, el cual establece, que “[l]a sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entrambos procesos haya identidad jurídica de partes”.

Conforme a esta disposición la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que se predica la figura de la cosa juzgada en una providencia judicial respecto de la otra, cuando concurren los siguientes elementos:

“a) Que exista identidad de causa. Debe existir plena coincidencia entre la razón o motivos por los cuales se demanda, esto es, los hechos que dieron origen a la presentación de la demanda y a la formulación de las pretensiones. 

b) Que el proceso recaiga sobre el mismo objeto. Las pretensiones o solicitudes de la demanda en relación con la cual se dictó la sentencia definitiva, deben coincidir, a su vez, con las peticiones de la nueva demanda respecto de la cual se busca que se declare la cosa juzgada. 

c) Que exista identidad de partes. Quienes actúan como demandante y demandado en el proceso anterior deben actuar de la misma forma en el nuevo proceso”(16).

Así las cosas, en la demanda de revisión se afirma que la sentencia del 19 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander es contradictoria respecto a la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha reconocido la prima de actualización, además se indica que el fallador incurrió en yerros de hecho, de derecho y confusiones en la aplicación de la prescripción cuatrienal referente a las peticiones realizadas por el recurrente con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la citada prima.

Sin embargo, destaca la Sala que el recurrente no precisa en que providencia anterior coincidieron las partes del proceso ordinario, existiendo identidad de objeto y causa para que se configure la cosa juzgada, aspecto procesal que corresponde a la condición propia de la causal de revisión que invoca el recurrente.

Entonces, para la Sala los extensos argumentos que presentó la parte actora demuestran que lo pretendido es la realización de un nuevo debate de los hechos y de las consideraciones que se expresaron en la sentencia, como si se tratara de una tercera instancia, cuando está plenamente definido por esta corporación que el recurso extraordinario de revisión “no es la vía judicial adecuada para tratar de enmendar la deficiencia probatoria ni lo que, en términos legales y jurisprudenciales se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho) o falta de aplicación de la norma o la indebida aplicación de la misma (error de derecho)”(17).

Teniendo en cuenta estas consideraciones, concluye la Sala que en el caso concreto no se estructura la causal de revisión prevista en el numeral 8º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, pues la parte actora no probó la existencia de otro proceso en el cual hubiese identidad de partes, objeto y causa que haya terminado con una decisión judicial previa contraria a la que es objeto de demanda de revisión.

III. DECISIÓN

Como corolario de lo expuesto, determina la Sala que el Tribunal Administrativo de Santander con la expedición de la sentencia del 19 de mayo de 2011 no estructuró los presupuestos para la configuración de la causal del numeral 8º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, por ello se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión propuesto por el señor Paulo Antonio Parada Rubio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Paulo Antonio Parada Rubio contra la sentencia del 19 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Consejeros: César Palomino Cortés—Carmelo Perdomo Cuéter—Sandra Lisset Ibarra Vélez.

1 La Sala aclara que según la cédula de ciudadanía del recurrente el nombre es “Paulo Antonio Parada Rubio”, folios 49 del cdno. ppal. y 11 del cdno. 2.

2 Con fundamento en la disposición vigente al momento de haberse formulado el presente recurso, esto es, Decreto-Ley 01 de 1984.

3 Fls. 137 al 149 del cdno. 2.

4 Fls. 82 al 106 del cdno. ppal.

5 Fls. 120 al 125 del cdno. ppal.

6 Fl. 149 del cdno. ppal.

7 Fls. 141 al 145 del cdno. ppal.

8 Disposiciones vigentes al momento de la formulación del presente recurso, esto es, Decreto Ley 01 de 1984 y la Ley 446 de 1998.

9 Fl. 151 del cdno. 2.

10 Fl. 106 reverso del cdno. ppal.

11 Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo, respectivamente, y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1977, Actor: Hotel Americano Ltda., M.P. Humberto Murcia Ballén.

12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de abril de 2004, REV 194, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

13 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1997, M.P. doctor Humberto Murcia Ballén y Hernando Morales Molina, Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General, Bogotá, Editorial ABC, 1991, págs. 685 y 686.

14 ART. 137.—Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes; 2. Lo que se demanda; 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción; 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación; 5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer; 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

15 Sentencia del 7 de octubre de 2014, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00445-00(REV.)

16 Sentencias del 6 de octubre de 2015, Sal Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2014-00902-00(REV) y del 27 de noviembre de 2008, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, radicado 70001-23-31-000-2000-00803-01(1026-05).

17 Sentencia del 29 de abril de 2015, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Rad. 25000-23-26-000-1999-00319-01 (26239).