SENTENCIA 2008-00329/2284-2013 DE MARZO 23 DE 2017

 

Sentencia 2008-00329/2284-2013 de marzo 23 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Bogotá, D.C., veintitrés de marzo de dos mil diecisiete.

Rad.: 680012331000200800329 01

Número interno: 2284-2013

Actor: Alberto Arturo Villareal Salazar y Carlos Iván Ribero Mateus.

Demandado Nación, Ministerio de la Protección Social, Gobernación de Cundinamarca.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico.

Se circunscribe a establecer, conforme al recurso de apelación, si los demandantes tienen derecho a la indexación de la condena ordenada por el a quo, que ordenó el reconocimiento y pago de intereses moratorios, excluidos de la masa liquidatoria por la resolución acusada.

2.2. Marco normativo y jurisprudencial.

La Constitución Política, en su artículo 53, previó como principio mínimo fundamental el derecho a la remuneración mínima vital y móvil, al respecto estipuló:

“ART. 53.—El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.

La indexación sirve como un instrumento equilibrador del fenómeno de la depreciación que sufre la moneda nacional por efecto de la pérdida del poder adquisitivo del dinero, debido a las fluctuaciones del sistema económico del país.

El ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda, que disminuye, en forma continua, el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como lo consagra el artículo 230 de la carta(6).

Por otra parte, el artículo 178 del C.C.A., prevé para el caso concreto:

“ART. 178.—Ajuste al Valor. La liquidación de las condenas que se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá efectuarse en todos los casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor.

Ahora bien, a efectos de resolver si es procedente ordenar la indexación de las sumas pagadas a la demandante por concepto de intereses moratorios, esta corporación, con base en el artículo 178 del C.C.A., ha indexado, de oficio, las condenas, así como cuando lo que se reclama son sumas de dinero que por mandato legal deben reajustarse periódicamente.

Si bien es cierto, que no hay ley o norma expresa que contemple la actualización de las sumas de dinero y los intereses en vía gubernativa, también lo es que es un hecho notorio; la permanente devaluación de la moneda de curso legal en Colombia. Siguiendo el principio de equidad y los derechos a la dignidad humana y al trabajo, es procedente indexar las sumas que hayan sido reconocidas a los servidores públicos y trabajadores.

En Sentencia C-1433 de 2000 la Corte Constitucional precisó, lo siguiente:

De las normas de la Constitución surge el deber constitucional del Estado de conservar no sólo el poder adquisitivo del salario, sino de asegurar su incremento teniendo en cuenta la necesidad de asegurar a los trabajadores ingresos acordes con la naturaleza y el valor propio de su trabajo y que les permitan asegurar un mínimo vital acorde con los requerimientos de un nivel de vida ajustado a la dignidad y la justicia. En efecto, la exigencia de dicho deber surge: i) de la necesidad de asegurar un orden social y económico justo (preámbulo); ii) de la filosofía que inspira el Estado Social de Derecho, fundada en los principios de dignidad humana, solidaridad y de la consagración del trabajo como valor, derecho subjetivo y deber social (art. 1º); iii) del fin que se atribuye al Estado de promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (arts. 2º, 334 y 366); iv) del principio de igualdad en la formulación y aplicación de la ley (art. 13); v) de la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas y la remuneración mínima, vital y móvil (art. 53); vi) del reconocimiento de un tratamiento remuneratorio igual tanto para los trabajadores activos como para los pasivos o pensionados (arts. 48, inciso final y 53, inciso 2); vii) del deber del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (art. 334) y viii) de la prohibición al Gobierno de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, entre los cuales se .encuentra naturalmente el salario, durante el estado de emergencia económica, lo cual indica que en tiempo de normalidad mucho menos puede disminuir los referidos derechos.

Al respecto, resulta muy pertinente citar la providencia del 13 de julio de 2006 emitida por esta Subsección, con ponencia de, la doctora Ana Margarita Olaya Forero, rad. 73001-23-31-000-2002-00720-01 (5116-05), actor: Lucrecia Pinzón Neira contra el departamento del Tolima, en donde se dijo:

La equidad para remediar injusticias, cuando existe omisión legislativa para solucionar el caso concreto.

La aplicación de la equidad compone uno de los temas complejos de la jurisprudencia, pues a nadie escapa que una decisión judicial basada solamente en el principio de la equidad y alejada del texto legal, llevaría a un subjetivismo judicial que no puede tener cabida en un Estado de Derecho, como quiera que un juez sin el freno legal, está en riesgo de fallar de acuerdo con sus tendencias ideológicas.

Sin embargo, puede ocurrir que el juez se encuentre en presencia de una situación completamente nueva, por no haber contemplado el legislador un caso especial y en el cual aplicar la regla general produce un efecto injusto. Es en este punto donde la equidad es remedial, en tanto busca evitar las consecuencias injustas que se derivarían de determinada decisión, dadas las particularidades de la situación objeto de examen.

La equidad se encamina a evitar la arbitrariedad y la injusticia, que se pueda derivar de la aplicación de una ley a una situación particular cuyas especificidades exigen una solución distinta a la estricta y rigurosamente deducida de la norma legal.

En el caso objeto de examen no existe normatividad alguna que establezca la actualización de las sumas que en vía gubernativa paga la administración a sus administrados en forma morosa.

Y si bien, la administración no está facultada para sufragar sumas adicionales a las que por ley le corresponde, no pueden desconocerse mandatos de la Constitución de 1991, contenido en el artículo 53, al tenor del cual dentro de los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo se encuentran la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. Ello es entonces una expresión de equidad que impone que el pago del salario debe ser oportuno, dada la inflación y la consecuente pérdida del poder adquisitivo, que hace imperioso el pago del salario en forma concomitante con el desarrollo de la relación laboral, dentro de los períodos concebidos para tal fin, argumentación que resulta igualmente aplicable cuanto se trata de la pensión de jubilación, máxime cuando la Corte Constitucional reconoció que la asignación de retiro sí se asimilaba a las pensiones de vejez o jubilación.

Como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación, en casos como el presente, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la carta.

No hay duda entonces que tiene aplicación el principio “pro operario” a que alude el artículo 230 Superior, que consagra la equidad como un criterio del que se auxilia el sentenciador para fundar su decisión.

Actualizar el pago de las sumas que la administración debía a la parte actora y que canceló tiempo después de su causación, es la única forma de impedir que la demandante se vea obligado a percibir un ingreso por su sustitución pensional devaluado, de manera que represente el valor real al momento de su pago efectivo; por ello, se debe reconocer que las sumas no canceladas en tiempo sufrieron los rigores del deterioro inflacionario. Lo contrario implica desconocer no solo el hecho palmario de la inflación, sino desatender claros principios de equidad.

El fin de la Constitución es implantar el derecho mediante la justicia, la libertad, la igualdad y el pluralismo político y por ello proclama valores superiores del ordenamiento jurídico; luego dentro de la dialéctica constitucional caben no sólo las leyes formales, sino todos los valores constitucionales y los principios.

No se trata de meros conceptos retóricos, sino de conceptos normativos con plenitud de efectos jurídicos, cuyo instrumento de eficacia es el juez. En esa medida, al invocar las razones de equidad y de justicia como sustento, lo que se hace es dar aplicación al modelo constitucional garantista en el que la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad contingente de la misma, ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución. Ello por sí habría legitimado la decisión de la administración de actualizar los pagos extemporáneos que efectuó. Como no ocurrió así, procede este despacho a ordenarlo mediante este proveído.

Conforme lo ha sostenido esta corporación “no existe normatividad alguna que establezca la actualización de las sumas que en vía gubernativa paga la administración a sus administrados en forma morosa. Y si bien, la administración no está facultada para sufragar sumas adicionales a las que por ley le corresponde, no pueden desconocerse mandatos preconizados en la Constitución de 1991, contenidos en el artículo 53, al tenor del cual dentro de los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo se encuentran la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. Ello es entonces una expresión de equidad que impone que el pago del salario debe ser oportuno, dada la inflación y la consecuente pérdida del poder adquisitivo, que hace imperioso el pago del salario en forma concomitante con el desarrollo de la relación laboral, dentro de los períodos concebidos para tal fin(7).

Lo anterior quiere decir que la Constitución Política consagra el principio de la equidad como criterio auxiliar en la actividad judicial. En este sentido, debe tenerse en cuenta que la justicia es un valor supremo en esta delicada función y que existen en el ordenamiento jurídico, disposiciones de orden legal que autorizan la indexación o revalorización de las condenas impuestas por esta jurisdicción (C.C.A., art. 178).

Por lo tanto, el reajuste que implique la indexación no hace la deuda más onerosa, ya que solo mantiene su valor económico real frente a la progresiva devaluación de la moneda; es decir, la obligación no se modifica, sino que se establece el quantum en cantidad equivalente al momento del reconocimiento efectivo del derecho que se traduce en el valor real de la moneda para la época; lo antes dicho porque no es justo que el trabajador reciba un valor devaluado con respecto a lo que tenía el derecho a percibir, pues ello traslada el riesgo de la depreciación al trabajador.

Respecto a la indexación como forma de restablecimiento del derecho la Sección Segunda, Subsección B, con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, en providencia del 16 de abril de 2009, rad. 13001-23-31-000-2007-00171-01 (2641-11), actor: Eloisa Lorduy Barrios, demandado: Hospital San Pablo de Cartagena ESE y otros, sostuvo:

Como se deriva de lo anterior, es claro que el pago de la prestación en cita se verificó luego de superado un término de 7 años, por lo que, la administración estaba obligada a consignar las cesantías dentro del término establecido en la ley; como ello no fue así es claro que esa situación generó una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda, un deterioro de la misma, producto de la inflación que padece nuestra economía, lo cuál debe ser asimilado por el llamado a satisfacer el aludido auxilio monetario(8), pues resulta inequitativo que solo después de 7 años y 8 meses se haya ordenado el reconocimiento y pago de una suma nominal devaluada que implica un enriquecimiento sin causa para el Estado y un empobrecimiento correlativo para el empleado.

La Corte Constitucional en Sentencia T-098 de 3 de marzo de 1997, expresó:

“...los demandantes no sólo tienen el derecho a recibir de forma completa y efectiva el pago de sus dineros que por concepto de cesantía parcial les adeuda el Estado, sino que además, dicha suma debe representar un valor actual, que sin reparar en el sistema jurídico que se encuentre vigente en el momento, afecte la capacidad económica y el poder adquisitivo a que tienen derecho....

(...) Al respecto la Corte Constitucional señaló lo siguiente:

De ninguna manera las reformas del sistema jurídico en materia laboral pueden llevar consigo la pérdida o la relativización del derecho que tiene todo trabajador, por el hecho de serlo, con independencia del régimen laboral que lo cobije, al pago puntual y al reajuste periódico de salarios, pensiones y prestaciones sociales, ni al justo e inalienable derecho de reclamar que se le reconozcan intereses moratorios, acordes con la tasa real vigente en el mercado, cuando el patrono —oficial o privado—, la respectiva entidad de seguridad social o el fondo de pensiones y cesantías al que pertenece, según el caso, incurre en mora en el pago o cubrimiento de tales factores.

Las trabas burocráticas, el descuido y la inmoralidad son inadmisibles, frente a los postulados constitucionales, como posibles excusas para el retraso, mientras que la insolvencia o la iliquidez temporal del patrono o los problemas presupuestales, en los casos de entidades públicas, pueden constituir explicaciones de aquél pero jamás justificación para que sean los trabajadores quienes asuman sus costos bajo la forma de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda” (subrayado y resaltado fuera de texto).

En casos como el presente, en el que lo adeudado se refiere al pago de las cesantías consignadas tardíamente y no se accede al reconocimiento de sanción alguna por la mora, es procedente el ajuste de valor o la indexación correspondiente al monto liquidado, con sustento legal en lo preceptuado por el artículo 178 del C.C.A., norma que autoriza al juez administrativo para decretar el ajuste, tomando como base el índice de precios al consumidor.

Como Io ha reiterado la Sala, el ajuste de valor autorizado por la ley, obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que en tratándose de asalariados del Estado disminuye en forma continua el poder adquisitivo de sus ingresos, por lo que disponer la indexación es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Constitución Política.

3. Caso concreto.

Encuentra la Sala que conforme a los derroteros jurisprudenciales transcritos y las pruebas arrimadas al proceso, se establece que procede reconocer la indexación de los intereses no pagados por las siguientes razones:

3.1. El a quo, ordenó incluir los intereses causados y no pagados de la deuda laboral que tenía la E.S.E Hospital Universitario San Juan de Dios del Socorro, por el período comprendido entre diciembre de 2003 y 12 de diciembre de 2007, por el no pago de los salarios y prestaciones sociales devengados por sus servidores, señores Alberto Arturo Villareal Salazar y Carlos Iván Ribero Mateus cuando ocupaban los cargos de médico general y médico general del servicio de urgencia, respectivamente.

3.2. Con respecto al reconocimiento de intereses moratorios señaló la resolución acusada, número 324 del 14 de abril de 2008 lo siguiente:

Capitulo sexto. Condiciones para la aceptación de créditos y su pago.

6.1. Reglas para el reconocimiento y pago de intereses moratorios. Que de conformidad con los principios que rigen el proceso liquidatorio de la E.S.E. hospital unoversitario (sic) San Juan de Dios del Socorro en liquidación, particularmente el de igualdad de los acreedores, así como la cuantificación cierta de la masa pasiva a una fecha determinada, no se reconocerán intereses de mora a partir de la fecha de liquidación. Lo anterior debido a la sustitución por el mecanismo de la compensación por pérdidas establecido en el artículo 44 del Decreto 2211 de 2004, en concordancia con lo dispuesto por la sección primera del Consejo de Estado en Sentencia del tres de septiembre de 2004, magistrado ponente Rafael Ostau de Lafont Pianeta. En efecto, la entidad en liquidación no reconocerá intereses moratorios a partir del catorce de diciembre de 2007, respecto de las reclamaciones presentadas contra este ente, toda vez que el Decreto departamental 00438 de diciembre 12 de 2007, fue notificada el día 14 de diciembre de 2007. Por consiguiente, todas las reclamaciones, independiente de su naturaleza, en las cuales se solicite el pago de intereses moratorios con posterioridad a la fecha señalada anteriormente, serán rechazadas por este concepto.

En cuanto al reconocimiento y pago de intereses moratorios, la entidad en liquidación no reconocerá intereses moratorios causados con anterioridad a la iniciación del proceso liquidatorio, por cuanto la disposición de intereses públicos sólo puede ser autorizada por el presupuesto o por sentencia judicial.

3.3. El a quo, luego de precisar que los demandantes reclamaron y demandaron oportunamente el pago de las prestaciones insolutas y el pago de intereses moratorios sobre los salarios adeudados, ordenó reconocer en su favor el pago de intereses moratorios “bajo el entendido que toda relación laboral genera obligaciones recíprocas tanto para el empleador como el empleado, y que el salario —que configura la contraprestación que recibe el trabajador por la labor desempeñada—, debe ser cancelado en forma oportuna”.

3.4. La razón de la decisión, se sustenta en el hecho de que la exclusión del pago de intereses se soportó en una norma inaplicable como lo es artículo 69 de la Ley 1116 de 2006 porque el artículo 3º ibídem, excluyó a las entidades de derecho público, es decir, no podía servir de base para la negativa al reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos.

3.5. Ahora bien, el pago de dichos intereses es por el periodo comprendido entre diciembre de 2003 al 12 de diciembre de 2007, que corresponde al plazo de mora de los salarios y prestaciones insolutos en favor de los demandantes hasta la liquidación definitiva de la E.S.E Hospital Universitario San Juan de Dios del Socorro y se liquidan hasta esa fecha; por ello, en criterio de la Sala no resulta razonable que ese monto fijo no sea susceptible de ser actualizado desde el 2007 hasta la presente fecha, en que se profiere la sentencia definitiva proferida por esta jurisdicción.

3.6. En otras palabras, así como el tribunal definió que el acto administrativo esta nulo, porque no existía fundamento legal para el no pago de intereses moratorios, estos no deben ser pagados de manera menguada, empobrecida o depreciada por el efecto del paso del tiempo que se demoró esta jurisdicción en decidir el derecho a su pago.

Es más, no puede considerarse que los demandantes están recibiendo una doble erogación del tesoro público, pues la fuente jurídica es distinta como los periodos que se liquidan son disímiles e irreductibles.

Los intereses moratorios causados son un derecho accesorio de los salarios y prestaciones sociales que se causaron hasta la culminación del proceso liquidatario (12 de diciembre de 2007); estos corresponden a un monto fijo que tenía un poder adquisitivo en esa fecha y, donde no se hubiesen excluido de manera ilegal, los demandantes habrían podido, de un lado, disponer de esos dineros comprando valores de uso o bienes en mayor cantidad o mejor calidad que la que ahora lo podrían hacer, o, de otro lado, ahorrarlos o invertirlos obteniendo dividendos.

3.7. No se le puede imponer a los demandantes la carga de que reciban un valor depreciado, pues la indexación, según se vio, es una mera compensación de la devaluación de la moneda, que persigue que el dinero posea el mismo valor adquisitivo que tenía al momento en que se profirió el acto que lesionó a los demandantes.

En consecuencia se ordenará pagar la indexación de los valores percibidos por concepto de intereses moratorios de cada demandante, conforme lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., y para ello, deberá aplicarse la fórmula que se señalará a continuación:

F1
 

En la que el valor R se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es la suma liquidada en favor de cada demandante por concepto de intereses moratorios, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, dividido por el índice inicial de precios vigente al 12 de diciembre de 2007 (fecha en que se dejaron de actualizar las sumas adeudadas con los intereses moratorios).

La Sala se abstiene de condenar en costas a la parte demandada porque de las actuaciones no se deduce temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la Sentencia del 7 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de descongestión, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por Alberto Arturo Villareal Salazar y Carlos Iván Rivero Mateus contra la Nación, Ministerio de la Protección Social, Gobernación de Santander; salvo el numeral tercero que se revoca; y en su lugar, se dispone:

ORDÉNASE el reconocimiento y pago de la indexación de los intereses moratorios que debieron percibir los demandantes desde el 12 de diciembre de 2007 a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, conforme a la fórmula expuesta en la parte motiva.

2. No se condena en costas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(6) “ART. 230.—Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.

(7) Sentencia antes citada de esta subsección del 13 de julio de 2006, rad. 73001-23-31-000-2002-00720-01 (5116-05).

(8) Criterio sostenido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en Sentencia del 28 de agosto de 1996, exp. S-638, Actora Gloria Marina Vanegas Castro.