Sentencia 2008-00329 de septiembre 19 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Ref.: 080012331000200800329 01

Número interno: 0753-2011

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Ibeth María Brochero de Monroy

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., diecinueve de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico. Deberá esta instancia acorde con los planteamientos del recurso de apelación, determinar si tal y como lo concluyó el juez de primera instancia, se configura la caducidad de la acción que impide pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones, y sí, la petición que originó el acto presunto demandado, buscaba revivir el término de caducidad.

En caso de que las respuestas a los anteriores planteamientos sean negativas, se deberá establecer si la demandante tiene derecho a que su salario y sus prestaciones sociales, sean reliquidadas en los términos solicitados.

Actos demandados. Según la demanda están constituidos por:

— La Resolución 183 de 3 de noviembre de 2005 “Por medio de la cual se adiciona la Resolución 74 de julio 26 de 2005, que modificó la Resolución 41 de junio 2 de 2005”.

Esta resolución fue proferida por el liquidador de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Barranquilla (fls. 292 a 294).

— El acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo en el que incurrieron tanto el gobernador del Atlántico como el gerente liquidador de la ESE, al no responderle el derecho de petición que radicó el apoderado de la demandante en enero 13 de 2008.

Marco normativo y jurisprudencial. De la caducidad de la acción. El artículo 1362 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al presente evento, regla la caducidad de la acción contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones:

(...).

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconocen prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe”.

Este presupuesto de la caducidad ha sido entendido como el fenómeno jurídico procesal por medio del cual “(...) el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”(1).

En suma la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y se constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.

Lo anterior guarda armonía con el derecho de acceso a la administración de justicia garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, y del cual se debe hacer uso oportunamente, en un término razonable, pues lo contrario implicaría que las situaciones jurídicas no adquirieran firmeza.

Ahora bien, la ocurrencia de la caducidad debe verificarse por el juez al momento de admitir la demanda, en la medida en que constituye un presupuesto procesal de la acción, pero si ello no es posible, deberá ser analizada en la sentencia y conduciría a la inhibición para decidir de fondo el asunto.

Concebida la caducidad como una sanción a quien no acciona dentro de los términos legales, no es admisible que una petición efectuada por fuera de este término, sea suficiente para revivir la oportunidad de accionar. El cumplir el plazo para demandar actos administrativos de contenido particular, constituye una carga que el administrado debe cumplir, en aras de la seguridad jurídica y la firmeza de las decisiones.

Consecuente con lo anterior, en firme un acto administrativo particular, debe demandarse dentro de los cuatro meses que el legislador ha previsto y si ello no ocurre, no es posible que se provoque un nuevo pronunciamiento, sea este expreso o tácito, sobre el derecho reconocido en el acto que no se demandado. Esto porque, una vez la administración manifiesta su decisión a través de un acto administrativo, emite un pronunciamiento que define una situación particular y concreta, y respecto de dicha decisión debe operar el término de caducidad para acudir a la jurisdicción en procura de obtener su nulidad, dado que la posibilidad de instaurar una nueva petición sobre el mismo derecho, no afecta el acto expreso que ya lo había definido, el cual se mantiene incólume(2).

Hechos relevantes

En el presente asunto aparece demostrado que a través de apoderado, la señora Brochero de Monroy solicitó en enero 18 de 2008 al gerente liquidador de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Barranquilla, lo siguiente (fls. 54-55):

— El reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no se le cancelaron en la liquidación inicial.

— La reliquidación de las acreencias laborales adeudadas y el pago de la diferencia sobre el valor de la indemnización, las cesantías, las prestaciones sociales, los intereses de las cesantías, la diferencia salarial de los años 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005.

— El pago de los compensatorios, dominicales, festivos, salarios moratorios, diferencia de la prima de navidad, de la prima de servicios, la sanción moratoria.

En el expediente no aparece respuesta alguna a la anterior petición, pero sí se anexaron actos expedidos con anterioridad y a través de los cuales se liquidaron prestaciones sociales a la señora Ibeth Brochero de Monroy, en los siguientes términos y fechas:

Resolución 183 de 2005 “Por medio de la cual se adiciona la Resolución 74 de julio 26 de 2005, que modificó la Resolución 41 de junio 2 de 2005” (fls. 292 a 295).

Resolución 181 de noviembre 3 de 2005 “Por medio de la cual el liquidador de la ESE Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación gradúa y determina los créditos laborales que se hicieron parte dentro del proceso liquidatorio de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación”.

En este acto se hace referencia al proceso liquidatorio de la ESE, ordenado por el gobernador de departamento del Atlántico mediante Decreto 170 del 6 de abril de 2005 y que fuera iniciado a través de la Resolución 2 del 18 de abril de 2005 en la que se ordenó el emplazamiento de todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que consideraran tener algún derecho por reclamar, para que lo hicieran valer al interior de dicho proceso.

El numeral 2º de la citada Resolución 181, textualmente consagró: graduación y calificación de créditos presentados oportunamente al proceso de liquidación, reconocidos en primera clase (C.C., art. 2495) con indicación de su estado y cuantía:

CréditoAcreedorDerechos reclamadosDerechos reconocidosValor reconocido
00000517Ibeth María Brochero MonroyLas cesantías tradicionales, 12% de cesantías retroactivas, intereses moratorios de las cesantías, los intereses de la Ley 432 de 1998, indexación de prestaciones sociales, salarios compensatorios de 3 últimos años, calzado y uniforme de labor de 3 últimos años, subsidio familiar de los aportes a Comfamiliar, la bonificación por servicios prestados, subsidio de alimentación.Los derechos reconocidos se encuentran contenidos de manera expresa en la liquidación particular de su acreencia, que se entiende forma parte integrante de esta resolución.Anexo 1
(...).    

(...)”.

En la parte resolutiva de este acto 181 se dispuso:

“Primero. Reconocer y admitir con cargo al inventario de acreencias de la masa de la liquidación los créditos laborales relacionados en el numeral 1º del presente escrito, conforme las cuantías y los derechos que se relacionan en el anexo 1, que hace parte integrante de la presente resolución.

Segundo. Dichas acreencias se pagarán con los recursos apropiados en el Convenio 0388 de diciembre de 2004, respaldados por el certificado de disponibilidad presupuestal número 263 de diciembre 27 de 2004 expedido por la coordinadora de grupo de administración Fondos Especiales de la Dirección General de Financiamiento del Ministerio de Protección Social.

(...).

Sexto. Contra este acto administrativo procede el recurso de reposición (sic) que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la desfijación del edicto por medio del cual se notifique la resolución.

(...)”. Folio 299 a 333.

El anexo 1 al que hace referencia la parte considerativa y resolutiva, de la Resolución 181 que se acaba de transcribir, incluye a la señora Brochero de Monroy Ibeth María con cédula 22.373.042 y con una acreencia laboral equivalente a $ 12.944.370 (fl. 334).

Esta deuda laboral que se relaciona en el acto de determinación y graduación de créditos, aparece certificada por el liquidador y el coordinador de recursos humanos de la entidad demandada, según se aprecia al folio 18 del expediente, en los siguientes términos:

“Anexo a la Resolución 183 de 3 de noviembre de 2005.

El suscrito liquidador de la ESE Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación certifica que la deuda relacionada a continuación es la vigente a la fecha, de igual manera hacemos constar que el funcionario en mención fue retirado previamente a la firma del Convenio 388 (...)”.

Ahora bien, en la demanda se pide la nulidad de la Resolución 183 del 3 de noviembre de 2005 en el entendido de ser el acto que contiene la acreencia laboral que reclama la actora en vía judicial.

Pero, luego de revisado el contenido de este acto, se evidencia por la Sala que el mismo se expidió por la administración, para liquidar los derechos laborales de aquellos servidores que optaron por la reincorporación, o que gozaban de la garantía foral o pensional.

Textualmente se lee en esta Resolución 183 de 2005:

“(...) Que por medio de la presente resolución se adiciona la Resolución 74 del 26 de julio de 2005, en el sentido de graduar las acreencias laborales de los exfuncionarios inscritos en carrera administrativa que optaron por la reincorporación al servicio, en los términos de la Ley 909 de 2004 y del Decreto 760 de 2005, que aún están pendientes por liquidar sus salarios, prestaciones y demás emolumentos, y de las personas que gozan de la garantía foral o pensional a cargo de la ESE Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación.

(...).

Que los exfuncionarios de la ESE Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación, que se determinan en el anexo número uno (1) de esta resolución, al momento de su desvinculación y por estar inscritos en carrera administrativa, manifestaron su voluntad o derecho preferencial a ser incorporados en un cargo o empleo igual o equivalente.

Que el liquidador de la ESE Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación oficio a la Comisión Nacional del Servicio Civil notificándole el derecho preferencial ejercido por los ex servidores.

Que ha transcurrido el término de seis (6) meses señalado en la Ley 909 e 2004 y en el Decreto 760 de 2005, sin que se les haya notificado a dichos servidores la reincorporación en un cargo o empleo igual o similar.

Que por tal razón, los exservidores tienen derecho a recibir la indemnización señalada en el parágrafo segundo (2º) del artículo 44 de la Ley 909 de 2004.

Que se resolvió integrar una matriz especial para enviarla al Ministerio de Protección Social y lograr el pronto pago de cada una de las acreencias laborales que les corresponden a las personas antes referidas.

Que el departamento de recursos humanos (...) con el propósito de ajustar los valores determinados para estos trabajadores en el anexo número uno (1) de la resolución, ha realizado una modificación en las acreencias laborales reconocidotas(SIC), con fundamento en las siguientes razones:

— Se realizó un ajuste en el factor de bonificación de servicios prestados, en virtud que el Decreto 916 de 30 de marzo de 2005 incrementó el porcentaje de liquidación de un 35% a un 50%, para todos los aquellos trabajadores que devengaban una asignación básica hasta la suma de $ 907677.oo.

— Se ajustó y liquidó el valor de las vacaciones proporcionales a los funcionarios que tenían una o más vacaciones pendientes por disfrutar.

— Se eliminaron los valores correspondientes a los auxilios mortuorios, por cuanto este concepto no será reconocido por el Ministerio de Protección Social.

(...)”. Resalta la Sala.

De esta manera es claro, para la Sala, que lo dispuesto en la Resolución 183 de 2005, cobijaba a los servidores enlistados en el anexo 1, que hace parte integral de dicha resolución, y dentro de los cuales no aparece relacionado el nombre de la señora Ibeth María Brochero de Monroy, a quien como quedó visto, le fueron liquidados sus derechos económicos laborales para ser incluidos en la Resolución 181 de 2005 “por medio de la cual el liquidador de la ESE. Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación gradúa y determina los créditos laborales que se hicieron parte dentro del proceso liquidatorio de la empresa social del Estado Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación”.

En este orden de ideas, es acertado concluir que la Resolución 183 de 2005 no le reconoce derecho económico laboral alguno a la actora, y que si bien por medio de esta resolución se adiciona la Resolución 74 de julio 26 de 2005 que modificó la Resolución 41 de junio de 2005 a través de la cual se reconocieron con cargo al inventario de acreencias de la masa de liquidación los créditos laborales de los exservidores de la ESE Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación, esta circunstancia no la habilitaba para controvertirla, porque como ya se precisó, sus derechos laborales fueron reconocidos en otro acto distinto a la Resolución 183 de 2005.

A la anterior conclusión llega la Sala luego de una revisión detallada del expediente y del contenido de todos y cada uno de los actos demandados y de los que, aunque no se demandaron, fueron traídos al expediente como prueba.

Queda claro entonces que la señora Ibeth María no acudió oportunamente a la jurisdicción contenciosa en procura de que se revisara el acto a través del cual la administración le liquidó los derechos laborales que hoy reclama, el cual en todo caso, no lo constituye la Resolución 183 de 2005, en la que como ya se dijo y se repite, se estaban reconociendo las acreencias de los servidores de carrera que habían optado por la reincorporación.

En virtud de lo anterior, al no haberse demandado el acto administrativo que le liquido a la actora sus derechos económicos laborales al momento de su retiro de la entidad, se debe declarar por la Sala, de oficio, probada la excepción de inepta demanda que impide pronunciamiento de fondo.

De otra parte, el argumento relativo al desconocimiento del acto que contenía la liquidación laboral de la actora, no es de recibo para la Sala, porque, en el hecho décimo de la demanda se afirma que se recibió el pago de esta deuda laboral, lo cual indica que en ese momento no solo se debía recibir el monto liquidado, sino que también se podía solicitar a la administración copia del acto respectivo. Es decir, que teniendo certeza del valor pagado, era factible deducir si faltaba algún período por incluir, y si se le había reconocido la totalidad de las acreencias devengadas y si no se compartía dicho valor, interponer recurso en la vía gubernativa, o en su defecto, acudir a la jurisdicción controvirtiendo su legalidad, pero dicha conducta no fue asumida por la interesada quien por el contrario guardó silencio.

La anteriores razones permiten a la Sala concluir al igual que el juez de primera instancia, que la petición radicada por la hoy demandante el 13 de enero de 2008, más de dos años después del reconocimiento y pago de los derechos laborales liquidados, no tiene la virtualidad de revivir el término de caducidad ni de facultar al interesado para, junto con el acto producto del silencio negativo, demandar el acto que le liquidó sus acreencias laborales, y que en todo caso, como ya se estableció, no es el que se está demandando.

Es claro entonces para la Sala, que la demandante con la petición radicada en enero 13 de 2008 ante “el gerente liquidador de la empresa social del Estado Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación y/o la gobernación del departamento del Atlántico”, lo que pretendió fue revivir términos, puesto que no solo habían transcurrido más de dos años desde su desvinculación, sino que también la liquidación definitiva de sus prestaciones se produjo mediante un acto distinto al demandado y frente al cual ya había operado la caducidad que impedía el control de legalidad.

Debe entenderse entonces que lo que se reclama por la actora son prestaciones unitarias, esto es, indemnización, cesantías retroactivas, intereses a las cesantías por el período comprendido entre el 2 de enero de 1981 al 31 de diciembre de 1993, y que para el actor constituye pasivo prestacional del sector salud reconocido en el Acuerdo de Concurrencia 245 de 2001, así como la diferencia de salarios y de prestaciones sociales, bonificación por servicios, horas extras, primas de servicio y de navidad, y los intereses moratorios desde el 1º de enero de 1994 hasta el 3 de noviembre de 2005.

En este orden de ideas, dada la naturaleza de prestación unitaria de los derechos laborales reclamados, era obligatorio que si no se estaba de acuerdo con el valor reconocido, o si, se consideraba que faltaban períodos laborados y que no se incluyeron en la liquidación inicial, controvertir oportunamente el acto administrativo que contenía el reconocimiento y liquidación de estos rubros laborales.

En consecuencia, por no haberse demandado la nulidad de los actos administrativos que reconocieron, liquidaron y ordenaron el pago de las prestaciones y demás derechos laborales a la actora, y que fueron los que realmente pudieron afectarle sus derechos económicos, debe la Sala, como en oportunidades similares(3), declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia.

Sobre un asunto similar al que hoy atrae la atención de la Sala, esta Subsección B, concluyó lo siguiente:

“(...).

En ese orden de ideas, vistas las pretensiones de la demanda, si la señora Juana Esther Caballero Bray no estaba de acuerdo con la liquidación de sus cesantías y de las demás prestaciones sociales, ha debido demandar dentro de la oportunidad legal, los actos que efectuaron dicha liquidación lo cual no ocurrió en este caso. De modo que al presentar un derecho de petición solicitando la reliquidación de sus prestaciones y la inclusión de varios emolumentos laborales en esa liquidación, lo que intentó la demandante fue revivir términos, conducta que merece reproche a la luz de las normas procesales que le imponen a las partes el deber de proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos (...).

En reiteradas ocasiones, ha dicho la Sala en casos similares al sub examine, que encontrándose en firme las resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, se deduce que el propósito perseguido por el actor no es más que el de la revocatoria de las decisiones administrativas adoptadas en tiempo anterior, por lo cual no puede reconocérsele fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(...)”(4).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE por las razones expuestas en la parte considerativa, la sentencia del 15 de diciembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico en cuanto se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo dentro del proceso adelantado por Ibeth María Brochero de Monroy contra la Nación - Ministerio de la Protección Social, el Departamento del Atlántico y la ESE Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación.

Notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen».

(1) Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(2) Sentencia del 16 de junio de 2005, proferida por la Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, radicado interno 4159-2002.

(3) Ver, entre otras, sentencias de marzo 25 de 2010, referencia 680012315000200200977-01, número interno 0864-09, C.P. Alfonso Vargas Rincón; de agosto 23 de 2012, referencia 680012315000200200994-01, número interno 0837-09, C.P. Gerardo Arenas Monsalve y de julio 22 de 2010, referencia 680012315000200200952-01, número interno 0848-09, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(4) Sentencia del 29 de marzo de 2012. Número interno 1904-11. Demandante. Juana Esther Caballero Bray. Demandado ESE Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación.