Sentencia 2008-00338 de septiembre 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Ref.: expediente 250002324000 2008 00338 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Actor: ISOR de Colombia Ltda.

Bogotá, D.C., dieciocho de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V-CONSIDERACIONES DE LA SALA:

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer exclusivamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. La alzada se centra en dos asuntos principalmente, esto es, i) la falsa motivación de los actos administrativos demandados y, ii) la desviación de poder al expedirlos y al dictar el acto de carácter general que les sirvió de fundamento.

En ese orden de ideas, la Sala examinará cada uno de los cargos por separado.

3. De la falsa motivación de las resoluciones 04660 del 30 de octubre de 2007 y 1347 de 15 de abril de 2008.

La Resolución 4660 del 30 de octubre de 2007(1), “Por medio de la cual se niega la renovación de la licencia de funcionamiento y cesión de cuotas a la empresa de vigilancia y seguridad privada ISOR de Colombia Ltda.”, fue expedida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, en uso de sus facultades legales, en especial de las conferidas por los decretos-Leyes 356 de 1994 y 2355 de 2006.

En ella, el Superintendente explicó que mediante Resolución 1898 del 8 de agosto de 2002 se le había concedido licencia de funcionamiento, por el término de cinco (5) años a la empresa de vigilancia y seguridad privada ISOR de Colombia Ltda., acto que fue notificado al representante legal de esa sociedad, el 15 de agosto de ese mismo año.

El 8 de agosto de 2007, mediante escrito radicado con el número 85223, el representante legal solicitó la renovación de la licencia de funcionamiento; la cual, según lo establecido en el parágrafo 2º del Artículo 85 del Decreto-Ley 356 de 1994, se había radicado de manera extemporánea; por lo que correspondía negarla como en efecto se dispuso en la parte resolutiva de la misma.

La parte demandante asegura que, no obstante la Resolución 4660 de 2007 se expidió con ocasión del trámite de la renovación de la licencia de funcionamiento, esta lo que realmente hizo fue imponerle la sanción de “cancelación de licencia” a ISOR de Colombia Ltda., sin que se respetara el debido proceso ni el principio de legalidad; porque haciendo extensiva la facultad discrecional de que trata el Decreto 356 de 1994, le retiró la licencia, arguyendo una circunstancia administrativa como lo es la extemporaneidad de la radicación de la solicitud, sin que manifieste cómo ello amenaza la seguridad ciudadana, único motivo por el cual la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se encuentra facultada para impedir el funcionamiento de una empresa.

El a quo, sobre el particular explicó que, de conformidad con las normas relativas al régimen de vigilancia y seguridad privada, el trámite de la solicitud de prórroga de la licencia de funcionamiento, exigía que esta se presentara 60 días antes del vencimiento de la misma, con los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos establecidos para que las empresas puedan prestar el servicio.

El Tribunal puso de presente que, en el sub lite, la última prórroga autorizada para la demandante fue otorgada mediante la Resolución 1898 del 8 de agosto de 2002, por el término de 5 años, por lo que, independientemente que con posterioridad a ello se hubiera autorizado la apertura de una agencia de la misma empresa en la ciudad de Cartagena, la renovación de la licencia de funcionamiento debió haber sido solicitada, 60 días antes del 8 de agosto de 2007, esto es, como mínimo el 7 de mayo de 2007, y no en la fecha en la que esta perdía vigencia.

Así las cosas, determinó el Tribunal que, de conformidad con las normas invocadas, tanto por la accionante como por la entidad demandada, en razón a que la empresa no presentó la solicitud de renovación de su licencia de funcionamiento, a los 60 días calendario antes de la pérdida de vigencia de la misma, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en pleno ejercicio de sus facultades, tenía la potestad de rechazar o negar la solicitud, fundamentada en la extemporaneidad de su radicación.

Con ello, adujo, se podía establecer con certeza que la entidad expidió los actos administrativos cuestionados, invocando las normas aplicables al asunto, haciendo una debida aplicación e interpretación de las mismas; con lo que concluye que estos no se encuentran viciados por falsa motivación.

En el recurso, la accionante insiste en que la Superintendencia expidió unos actos nulos por aducir la aplicación de unas normas pero aplicar otras sin fundamento ni razón alguna, dando como resultado la imposición de una sanción por un tema eminentemente administrativo.

Para Sala, el asunto a dilucidar sobre este aspecto se contrae a determinar cuál fue el trámite que se adelantó ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada; y, si las normas aplicadas por ella fueron las correctas y su interpretación adecuada.

De acuerdo con los hechos y las pruebas que reposan en el expediente, el trámite que se adelantó y cuyos actos administrativos se cuestionan, es el relativo a la solicitud de renovación de licencia de funcionamiento.

La actividad de vigilancia y seguridad privada en Colombia se encuentra regulada, principalmente, por el Decreto-Ley 356 de 1994 y sus decretos reglamentarios, y el trámite de la renovación de la licencia de funcionamiento para las empresas que se dedican a ella, se encuentra regulada por el artículo 14 del Decreto-Ley referido, el cual dispone que:

“ART. 14º—Renovación de la licencia de funcionamiento. Para la renovación de la licencia de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad privada se deberá presentar un informe general sobre el estado de la empresa, sus sucursales o agencias, en la cual se haga una relación de los puestos vigilados, personal de vigilancia discriminando por modalidad de servicio, cantidad de armamento con que cuenta, vehículos, equipos de comunicaciones y seguridad, con la descripción de sus características, y de cualquier otro medio que se esté empleando para la prestación del servicio. Así mismo se deberá adjuntar los paz y salvos o comprobantes de pagos de los aportes parafiscales, como el comprobante de aportes a un fondo de cesantías.

“PAR 1º—La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, podrá solicitar información adicional cuando lo considere necesario.

“PAR. 2º—Si se omite alguna o algunas de las sucursales o agencias, se entiende que no se seguirá continuará prestando el servicio en la misma”.

Por su parte, el artículo 85 del mismo estatuto, establece que:

“ART. 85—Vigencia de la licencia de funcionamiento. La licencia de funcionamiento para los servicios de vigilancia y seguridad privada y la credencial para asesores, consultores o investigadores se expedirán hasta por un término de cinco (5) años.

“PAR. 1º—Durante la vigencia de la licencia de funcionamiento los servicios de vigilancia y seguridad privada deberán obtener los aportes que establece la ley a diferentes entidades, aportes laborales, permisos, patentes, seguros y demás requisitos establecido en este Decreto. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada podrá en cualquier momento verificar el cumplimiento de esta disposición e impondrá las medidas cautelares o sanciones a que haya lugar, e informará de este hecho al Ministerio de Trabajo y seguridad Social.

PAR. 2º—La renovación de la licencia de funcionamiento de que trata este artículo deberá solicitarse a la Superintendencia de Vigilancia y seguridad Privada, sesenta (60) días calendario, antes de la pérdida de vigencia de la misma”. (resaltado fuera de texto original)

De conformidad con las normas transcritas, las empresas de vigilancia y seguridad privada que tengan vigente su licencia de funcionamiento, la cual puede ser otorgada hasta por 5 años, y deseen renovarla, deberán presentar los documentos de que trata el artículo 14 del Decreto-Ley 356 de 1994, ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, sesenta (60) días calendario antes de la pérdida de vigencia de la misma.

En el sub lite, a ISOR de Colombia Ltda. le fue otorgada, por primera vez, su licencia de funcionamiento mediante Resolución 10337 de 1992(2), por el término de 2 años, para la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada en la modalidad de protección de bienes muebles e inmuebles, de personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, para operar con sede principal en la ciudad de Bogotá.

La referida licencia fue renovada mediante Resolución 7591 de 1997(3), expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, por 5 años.

Con posterioridad, se autorizó a la demandante a prestar el servicio de vigilancia y seguridad privada en las modalidades móvil y escolta de personas, vehículos y mercancías, a través de la Resolución 3614 de 2002(4), por el mismo término de la licencia de funcionamiento.

ISOR de Colombia Ltda., en el año 2002 tramitó una renovación de licencia, la cual le fue concedida mediante la Resolución 1898 del 08 de agosto de 2002(5), por 5 años más.

A través de la Resolución 2573 de 28 de octubre de 2002(6), se autorizó la apertura de una agencia de la empresa demandante en la ciudad de Cartagena.

En el año 2007, la empresa ISOR de Colombia Ltda., el 08 de agosto, radicó la solicitud de renovación de la licencia de funcionamiento(7), la cual fue resuelta mediante la Resolución 004660 de 30 de octubre de 2007(8), de manera negativa, en los siguientes términos:

“RESUELVE:

“ART. 1º—Negar la renovación de la licencia de funcionamiento y la cesión de cuotas a la empresa de vigilancia y seguridad privada (sic) ISOR de Colombia Ltda., identificada (...), por lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

“ART. 2º—Una vez en firme el presente acto administrativo el representante legal de la empresa ISOR de Colombia Ltda., deberá en un término no mayor de cinco (5) días hábiles dar cumplimiento de manera inmediata con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 94 del Decreto-Ley 356 de 1994(9) en lo referente con la devolución de las credenciales del personal administrativo y operativo de la empresa”.

La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sustentó la decisión antes referida, en el argumento que a continuación se transcribe:

“Que el grupo de habilitación empresarial de este organismo en desarrollo de su competencia, una vez efectuado el estudio documental correspondiente, recomendó negar la renovación de la licencia de funcionamiento y cesión de cuotas a la empresa ISOR de Colombia Ltda., identificada con el Nit. 800.167.164-9 toda vez que fue presentada de manera extemporánea contraviniendo lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 85 del Decreto-Ley 356 de 1994”. (resaltado fuera de texto original).

ISOR de Colombia Ltda., recurrió la anterior decisión refiriendo que, durante el tiempo que había tenido licencia de funcionamiento, había cumplido a cabalidad las normas que rigen las actividades de vigilancia y seguridad privada para las cuales estaba autorizada, sin tener quejas por la prestación del servicio ni por el cumplimiento de las obligaciones laborales.

También refirió que si bien, por un error involuntario, la documentación de la solicitud de renovación había sido radicado por fuera de término; ello no podía ser el argumento de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para cancelarle la licencia de funcionamiento.

A través de la Resolución 001347 del 15 de abril de 2008, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, confirmó la decisión de negar la renovación de la licencia a la empresa actora.

De lo referido, la Sala concluye que le asiste la razón al a quo cuando determinó que no existe la falsa motivación alegada por la actora, en razón a que, en efecto, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada lo único que hizo al expedir las resoluciones cuestionadas, fue desarrollar, de manera legal, sus facultades y competencias; sin que se pueda predicar que hubo tampoco indebida aplicación de la normatividad relativa al caso.

Al contrastar el contenido de las resoluciones demandadas con las normas que debían ser aplicadas al asunto, esto es, al trámite de renovación de la licencia, fácilmente se puede llegar a la conclusión que, no existe la falsa motivación alegada sino que la actora pretende remediar un error que, además, reconoce haber cometido al radicar de manera tardía la solicitud, incumpliendo lo establecido de manera clara en el parágrafo 2º del artículo 85 del Decreto-Ley 356 de 1994.

En adición a ello, resulta pertinente poner de presente que, la actora no puede pretender desvirtuar la legalidad de unas resoluciones debidamente expedidas, alegando su propia culpa; y menos, si no era la primera vez que realizaba el trámite tantas veces mencionado.

En tal virtud, queda desvirtuada la existencia de un vicio de nulidad por falsa motivación de las resoluciones cuestionadas en el sub examine; en consecuencia, el cargo no prospera.

4. De la desviación de poder en la expedición de las resoluciones 2852 de 2006, 4660 del 30 de octubre de 2007 y 1347 de 15 de abril de 2008.

Previo a estudiar lo relativo a las Resoluciones 4660 de 2007 y 1347 de 2008, la Sala se referirá sobre los argumentos expuestos por la sociedad actora respecto de la desviación de poder en la expedición de la Resolución 2852 de 2006 “Por la cual se unifica el Régimen de Vigilancia y Seguridad Privada”.

Manifestó la demandante que el artículo 36 de la Resolución 2852 de 2006, excede la potestad reglamentaria al establecer, so pretexto de compilar las normas que rigen la actividad de vigilancia y seguridad privada, las sanciones por vulneración al régimen de esa actividad.

Alegó que, cuando en el parágrafo del artículo 36 de la pluricitada resolución dispone, que “en cumplimiento del artículo 85 parágrafo 2º del Decreto-ley 356 de 1994, en el evento de presentarse extemporáneamente la solicitud de renovación de la licencia de funcionamiento, se dará lugar a la negación de la misma. En caso de que la solicitud se realice una vez vencida la licencia, procederá el rechazo de la petición”, se está haciendo extensiva la potestad sancionatoria, asunto que escapa de la competencia del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada.

Sostuvo que, con el parágrafo transcrito, el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, en aras de la defensa de la seguridad ciudadana, incorporó una sanción nueva al régimen, equiparando, a una falta gravísima, la presentación extemporánea de unos documentos para renovar una licencia; lo que, en su criterio, desborda las competencias.

Respecto de los argumentos expuestos, resulta pertinente poner de presente que, la decisión de la administración respecto de la no renovación de la licencia a ISOR de Colombia Ltda., contenida en las resoluciones 4660 de 2007 y 1347 de 2008, no se tomó con base en la disposición contenida en el artículo 36 de la Resolución 2852 de 2006, sino en lo establecido en el Decreto 356 de 1994.

En tal virtud, no obstante ya esta corporación en sentencia de 24 de enero de 2013(10), se pronunció sobre la Resolución 2852 de 2006, declarando su nulidad, tal decisión no tiene incidencia alguna en el asunto que ocupa la Sala, toda vez que, se reitera, las resoluciones demandadas no tienen sustento en ella.

Como consecuencia de lo expuesto, el cargo respecto de la Resolución 2852 de 2006, no prospera.

De otro lado, la sociedad actora arguyó que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante las resoluciones 04660 del 30 de octubre de 2007 y 1347 de 15 de abril de 2008, le impuso la sanción más drástica que se puede imponer a una empresa, esto es, la cancelación de su licencia, sin que la circunstancia de la radicación extemporánea de una documentación se encuentre expresamente contenida como causal para ser sancionado; además de haber hecho extensiva la facultad discrecional contenida en el artículo 3º del Decreto 356 de 1994(11); con lo que se vulneran los principios de legalidad y proporcionalidad.

Alegó que, no obstante lo expresado por la actora en el recurso, el superintendente en la Resolución 1347 de 2008 se limitó a enlistar las normas del régimen de seguridad privada sin ir al fondo de los argumentos planteados.

Cuestionó que, la Superintendencia hubiera negado la renovación de la licencia transcribiendo normas que establecen los requisitos que se deben cumplir para prestar el servicio de vigilancia y seguridad privada; sin que en aparte alguno de los actos administrativos cuestionados se pueda establecer que la actora hubiere incumplido alguno de ellos.

Resaltó que, para cancelar la licencia de funcionamiento a una empresa de vigilancia, de acuerdo con la normatividad vigente, la decisión debe estar sustentada en la vulneración del bien jurídico que se pretende resguardar, esto es, la seguridad ciudadana; situación que nunca demostró la Superintendencia en su caso; toda vez que la documentación arrimada para solicitar la renovación de la licencia daba cuenta del cabal cumplimiento de los requisitos exigidos.

Respecto de la presunta desviación de poder en la expedición de los actos administrativos criticados, encuentra la Sala que, tal y como lo determinó el a quo, esta no se encuentra acreditada.

En efecto, de las pruebas arrimadas al plenario y de las normas referidas en el numeral precedente, la decisión tomada por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada respecto de la no renovación de la licencia de la demandante, simplemente es la materialización de la consecuencia que contempla la norma frente la radicación extemporánea de la solicitud, y no, como pretendió argumentar la sociedad actora, de una sanción.

Por tanto, se puede concluir que las resoluciones 4660 de 2007 y 1347 de 2008 se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico.

La Sala considera pertinente, poner de presente que en el sub examine, la actora, so pretexto de cuestionar la legalidad de los actos administrativos que negaron la renovación de su licencia de funcionamiento alegando una presunta desviación de poder, pretende remediar su negligencia en la presentación extemporánea de los documentos para adelantar dicho trámite ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

En ese orden de ideas, la Superintendencia lejos de cancelar la licencia de funcionamiento de ISOR de Colombia Ltda., lo que hizo fue materializar la pérdida de vigencia de la misma por la radicación extemporánea de la solicitud de prórroga, tal y como lo dispone la norma relativa al trámite que se estaba adelantando ante esa entidad, que en el parágrafo segundo del artículo 85 del Decreto-Ley 356 de 1994, establece que, “la renovación de la licencia de funcionamiento de que trata este artículo deberá solicitarse a la Superintendencia de Vigilancia y seguridad Privada, sesenta (60) días calendario, antes de la pérdida de vigencia de la misma”, del cual se deriva claramente que si debe presentarse la solicitud 60 días antes de la perdida de vigencia, de no hacerlo o radicarla por fuera del término trae como consecuencia necesaria la pérdida de vigencia de la licencia.

En consecuencia, el cargo no prospera.

5. De todo lo anterior colige la Sala que los argumentos que sustentaron los cargos formulados en la presente apelación, no tienen entidad suficiente para quebrar la presunción de acierto y legalidad del fallo atacado, motivo que lleva a la Sala a mantenerlo en pie, como lo establecerá en la parte resolutoria de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 5 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca Sección Primera Subsección “B”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. TIÉNESE a la doctora María Teresa Lagos Báez como apoderada de la Superintendencia de Vigilancia Y Seguridad Privada, de conformidad con el memorial que obra a folios 28 a 35 del cuaderno 2º del expediente.

3. TIÉNESE al doctor Mario Chamie Mazzillo como apoderado de la parte actora, de conformidad con el escrito que reposa a folio 38 del cuaderno 2 del expediente.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior Sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Folios 44 a 45 del cuaderno 1 del expediente

(2) Expedida por la secretaría general del Ministerio de Defensa que, en esa época, ostentaba la competencia para ello.

Folios 32 a 33 del cuaderno 1 del expediente.

(3) Folios 34 a 35 del cuaderno 1 del expediente.

(4) Folios 36 a 37 del cuaderno 1 del expediente.

(5) Folios 38 a 39 del cuaderno 1 del expediente.

(6) Folios 40 a 41 ibídem.

(7) La que había sido, a su vez, renovada mediante la Resolución 1898 del 08 de agosto de 2002. Radicado 085223 del 08 de agosto de 2007. Folios 42 y 43 del cuaderno 1 del expediente.

(8) Folios 44 y 45 ibídem.

(9) “ART. 94—Dotaciones. Cuando el personal que integran los servicios de vigilancia y seguridad privada salga con vacaciones, permisos o retiro deberá entregar a la empresa la credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y seguridad Privada, uniformes y demás elementos dados en dotación.

PAR.—Las credenciales deberán ser devueltas por la empresa a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, cuando se presenten retiros de personal”.

(10) Consejo de Estado. Sección Primera. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de enero de 2014. Consejera ponente: María Elizabeth García González. Radicación 11001-03-24-000-2008-00345-00. Actor: Mario Chamie Mazzilli.

(11) “ART. 3º—Permiso del Estado. Los servicios de vigilancia y seguridad privada, de que trata el artículo anterior, solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada, con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana.

La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada con base en esa misma potestad, podrá suspender la licencia o credencial expedida”. (resaltado fuera de texto)