Sentencia 2008-00350 de enero 24 de 2013

 

Sentencia 2008-00350 de enero 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Rad.: 08001 23 31 000 2008 00350 01 [18982]

Actor: Departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (NIT. 890.900.286-0)

Demandado: Departamento del Atlántico

Participación en Licores

Fallo

Bogotá D.C., veinticuatro de enero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decide si son nulos los actos por los cuales el departamento del Atlántico modificó la liquidación de la participación que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia efectuó por la segunda quincena de agosto de 2004.

En concreto, precisa si las pruebas oportunamente allegadas al proceso demuestran que la liquidación de la participación que efectuó la demandante es correcta o, por el contrario, que el valor declarado es inferior al que legalmente correspondía y, por ello, es acreedora a la sanción por inexactitud, como concluyó el departamento del Atlántico en los actos demandados.

Para resolver se considera:

La Ley 14 de 1983, que se expidió en vigencia de la Constitución Política de 1886, dispuso que la producción, introducción y venta de licores destilados constituía monopolio de arbitrio rentístico para los departamentos y facultó a las asambleas departamentales para regular el monopolio o gravar con el impuesto al consumo dichas actividades, según conviniera(4).

Para la introducción y venta de licores destilados, sobre los cuales se ejerciera el monopolio, se requería de autorización por parte del departamento, y, para obtener el permiso, las firmas productoras, introductoras o importadoras debían celebrar con la entidad territorial un convenio previo(5), en el que se fijara la participación porcentual que ésta percibiría por la venta de los productos, la cual no estaría sujeta a los límites tarifarios previstos en la ley(6).

Respecto del impuesto al consumo, la Ley 14 de 1983 estableció las tarifas y autorizó a las asambleas departamentales para reglamentar los aspectos administrativos del recaudo del impuesto(7).

Así, bajo la Ley 14 de 1983, los departamentos podían optar por ejercer el monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados y obtener una participación porcentual en la venta de los productos o gravar dichas actividades con el impuesto al consumo y recaudar el tributo que se liquidaría a las tarifas previstas en la ley. En todo caso, no podían percibir la participación porcentual y el impuesto al consumo de licores al mismo tiempo, pues son excluyentes(8).

Ahora bien, la Constitución Política de 1991, en el inciso 3º del artículo 336, estableció que la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarían sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.

El Congreso de la República, mediante las leyes 223 de 1995 y 788 de 2002, reguló el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, y la participación.

La Ley 223 de 2005 señaló los elementos del impuesto al consumo de licores. En el artículo 202 precisó que el hecho generador estaría constituido por el consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, en la jurisdicción de los departamentos, y, en el artículo 204 aclaró que el gravamen se causaría, para el caso de los productos nacionales, “en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo”.

Posteriormente, la Ley 788 de 2002 se refirió tanto al impuesto al consumo de licores como a la participación. Al igual que la Ley 14 de 1983, el artículo 51 de la Ley 788 de 2002(9) dispuso que en el monopolio de licores destilados, los departamentos tuvieran la posibilidad de aplicar a los licores una participación, en lugar el impuesto al consumo.

El inciso primero del artículo 49 la Ley 788 de 2002(10) consagró que la base gravable del impuesto al consumo de licores estaría constituida por el número de grados alcoholimétricos del producto y que esa misma base gravable se aplicaría para la liquidación de la participación.

El artículo 51 de la ley(11) precisó que la tarifa de la participación no sería inferior al impuesto al consumo, que dicha tarifa sería fijada por las asambleas departamentales y que incorporaría el IVA cedido a los departamentos. Por su parte, el artículo 52 ib. ordenó a los productores facturar, liquidar y recaudar el impuesto al consumo o la participación, según el caso, al momento de la entrega en fábrica de los productos despachados para otros departamentos(12).

Como se puede observar, a partir de la Ley 788 de 2002, el impuesto al consumo de licores y la participación se asemejan en cuanto a la forma como deben ser liquidados, y, en especial, en el momento de su causación.

La Ley 223 de 1995 también reguló el impuesto al consumo de cigarrillos. El artículo 209 dispuso que, al igual que el impuesto al consumo de licores, el impuesto al consumo de cigarrillos se causaría “en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo”.

En sentencia del 3 de diciembre de 2009, exp. 16527, la Sala concluyó que el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado se causa en el momento en que el producto se entrega en fábrica o planta con fines de consumo y que tales fines se presumen con la sola entrega, pues los productos se elaboran para ser distribuidos, vendidos o permutados.

Adicionalmente, la Sala advirtió que “si una planta o fábrica entrega el producto hacia la jurisdicción de otro departamento, este, como sujeto activo del tributo, tiene derecho a cobrar el impuesto al consumo, puesto que la movilización de ese producto tiene por destino proveer el mercado de la jurisdicción territorial de ese departamento”.

Posteriormente, en sentencia del 28 de enero de 2010, exp. 16198, la Sala reiteró la posición que adoptó en la sentencia del 3 de diciembre de 2009, y agregó que “el impuesto se causa cuando la mercancía sale de la fábrica con destino a una bodega, local, sucursal o similar de propiedad del mismo fabricante, ubicada en otro departamento, porque en ese evento, el productor entregó en planta los cigarrillos para su distribución o venta en el país, es decir, para fines de consumo”. También precisó que “resultaba ajustado a la ley, que el departamento tomara como base del impuesto, el producto despachado en fábrica, según las tornaguías”, pues estas son concebidas como el certificado que autoriza y controla la entrada, salida y movilización de productos gravados con impuestos al consumo(13), sin las cuales los productos no pueden ser retirados de la fábrica o planta(14).

La interpretación planteada en los fallos descritos sobre la causación del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado resulta aplicable al impuesto al consumo de licores, puesto que el momento de causación de ambos impuestos es idéntico(15) y, en esa medida, se extienden también a la participación, teniendo en cuenta que el artículo 52 de la Ley 788 de 2002 estableció que el momento de causación del impuesto al consumo de licores y de la participación sería el mismo.

En el presente caso, el demandado modificó la declaración de la participación en el consumo de licores que la actora presentó por la segunda quincena de agosto de 2004, debido a que las tornaguías de movilización revelaban que el número de productos que salieron de la fábrica o planta de la sociedad hacia el departamento del Atlántico era superior a las unidades sobre las que se calculó la participación.

Al respecto, la demandante alegó que liquidó la participación sobre las unidades que vendió y entregó en el periodo, y que las diferencias que encontró la administración corresponden a unidades que se vendieron y entregaron en fábrica en quincenas anteriores, pero que se movilizaron durante la segunda quincena de agosto de 2004.

De acuerdo con la jurisprudencia mencionada, las tornaguías de movilización permiten determinar la causación de la participación, es decir, el momento en que los productos se entregan en fábrica o planta para luego ser movilizados hacia otros departamentos con fines de distribución, venta o permuta. Por tanto, la Sala considera que la liquidación de la participación que el departamento del Atlántico efectuó en los actos acusados, basada en las tornaguías de movilización, es correcta.

Además, la demandante no logró demostrar que las diferencias que encontró la Administración corresponden a unidades entregadas en fábrica en otros periodos. En efecto, la actora adjuntó a la demanda copia de las declaraciones y constancias de pago de la participación y del componente de IVA de la segunda(16) quincena de agosto de 2004, y la relación del “movimiento de licores” del mes de agosto(17) de 2004. Estas pruebas solo demuestran el número de unidades, el valor de la participación y del componente de IVA que declaró y pagó en cada periodo, nada más. No contienen dato alguno que permita concluir a ciencia cierta que la entrega de los productos que allí se describen se produjo en momento distinto al de la fecha de expedición de las tornaguías de movilización.

Con ocasión de los alegatos de conclusión de primera instancia y del recurso de apelación, la demandante allegó copia de ciertas facturas, tornaguías y declaraciones de la participación(18). Sin embargo, estas pruebas no pueden ser valoradas(19), porque no fueron solicitadas e incorporadas al proceso con la demanda, que es la oportunidad que la ley procesal señala para el efecto(20), tal y como se explicó en el auto que negó la práctica de pruebas en segunda instancia, proferido el 6 de febrero de 2012(21).

Por último, el artículo 284 del estatuto tributario del departamento del Atlántico establece lo siguiente:

Sanción por inexactitud. Constituye inexactitud sancionable en las declaraciones tributarias, la omisión de ingresos, de impuestos generados por las operaciones gravadas, de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, así como la inclusión de costos, deducciones, descuentos, exenciones, pasivos, impuestos descontables, retenciones o anticipos, inexistentes, y, en general la utilización en las declaraciones tributarias, o en los informes suministrados a las oficinas de impuestos, de datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive un menor impuesto o saldo a pagar o un mayor saldo a favor para el contribuyente o responsable. Igualmente, constituye inexactitud, el hecho de solicitar compensación o devolución, sobre sumas a favor que hubieren sido objeto de compensación o devolución anterior. (...).

No se configura inexactitud, cuando el menor valor a pagar que resulte en las declaraciones tributarias, se derive de errores de apreciación o de diferencias de criterio entre las oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos”.

Según la norma trascrita, constituye inexactitud sancionable la utilización de datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados en las declaraciones tributarias, de los cuales se derive un menor impuesto a cargo.

En el sub-lite, la demandante no declaró la totalidad de las unidades de licores que entregó en fábrica para su movilización al departamento del Atlántico, de modo que utilizó datos equivocados o incompletos de los cuales derivó un menor impuesto a cargo y, por tanto, procede la sanción por inexactitud.

De otra parte, la Sala advierte que no se presentan diferencias de criterio entre el contribuyente y la Administración. Por el contrario, se evidencia que las normas que regulan la materia son claras y que aunque la Sala coincide con la demandante en cuanto a que la participación en el consumo de licores se causa al momento de la entrega en fábrica, la actora no demostró que dicha entrega se hubiera practicado antes de la expedición de las tornaguías, razón más que suficiente para confirmar la sanción por inexactitud.

En este orden de ideas, la Sala concluye que los actos acusados se ajustan a derecho y, por ello, confirmará la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(4) Ley 14 de 1983. ART. 61.—“La producción, introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, las asambleas departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en esta ley.

Las intendencias y comisarías cobrarán el impuesto de consumo que determina esta ley para los licores, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros”.

(5) De acuerdo con el artículo 63 ibídem, los departamentos, en desarrollo del monopolio, podían celebrar contratos de intercambio y todo tipo de convenio que permitiera agilizar el comercio de los licores.

(6) Ibídem. ART. 63.—En desarrollo del monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, los departamentos podrán celebrar contratos de intercambio con personas de derecho público o de derecho privado y todo tipo de convenio que, dentro de las normas de contratación vigentes, permita agilizar el comercio de estos productos.

Para la introducción y venta de licores destilados, nacionales o extranjeros, sobre los cuales el departamento ejerza el monopolio, será necesario obtener previamente su permiso, que solo lo otorgará una vez se celebren los convenios económicos con las firmas productoras, introductoras o importadoras en los cuales se establezca la participación porcentual del departamento en el precio de venta del producto, sin sujeción a los límites tarifarios establecidos en esta ley”.

(7) Ibíd. ART. 65.—“Los impuestos de consumo cuyas tarifas se determinan en el artículo 66 de esta ley, serán pagados a los departamentos, intendencias y comisarías por los productores o introductores según el caso.

Las asambleas departamentales y los consejos intendenciales y comisariales expedirán las normas pertinentes para reglamentar los aspectos administrativos del recaudo del gravamen de consumo y aquellas que sean necesarias para asegurar su pago, impedir su evasión y eliminar el contrabando de los productos de que trata esta ley.

En todo caso, el pago del impuesto de consumo contemplado en esta ley, es requisito para que el producto pueda ser vendido o distribuido”.

(8) Sentencia del 28 de junio de 2010, Exp. 14858.

(9) Ibídem. ART. 51.—“Participación. Los departamentos podrán, dentro del ejercicio del monopolio de licores destilados, en lugar del impuesto al consumo, aplicar a los licores una participación. Esta participación se establecerá por grado alcoholimétrico y en ningún caso tendrá una tarifa inferior al impuesto.

La tarifa de la participación será fijada por la asamblea departamental, será única para todos los de (sic) productos, y aplicará en su jurisdicción tanto a los productos nacionales como extranjeros, incluidos los que produzca la entidad territorial.

Dentro de la tarifa de la participación se deberá incorporar el IVA cedido, discriminando su valor”.

(10) Ley 788 de 2002. ART. 49.—“Base gravable. La base gravable está constituida por el número de grados alcoholimétricos que contenga el producto.

Esta base gravable aplicará igualmente para la liquidación de la participación, respecto de los productos sobre los cuales los departamentos estén ejerciendo el monopolio rentístico de licores destilados”.

(11) Ibídem. ART. 51.—“Participación. Los departamentos podrán, dentro del ejercicio del monopolio de licores destilados, en lugar del impuesto al consumo, aplicar a los licores una participación. Esta participación se establecerá por grado alcoholimétrico y en ningún caso tendrá una tarifa inferior al impuesto.

La tarifa de la participación será fijada por la Asamblea Departamental, será única para todos los de (sic) productos, y aplicará en su jurisdicción tanto a los productos nacionales como extranjeros, incluidos los que produzca la entidad territorial.

Dentro de la tarifa de la participación se deberá incorporar el IVA cedido, discriminando su valor”.

(12) Ib. ART. 52.—“Liquidación y recaudo por parte de los productores. Para efectos de liquidación y recaudo, los productores facturarán, liquidarán y recaudarán al momento de la entrega en fábrica de los productos despachados para otros departamentos el valor del impuesto al consumo o la participación, según el caso.

Los productores declararán y pagarán el impuesto o la participación, en los períodos y dentro de los plazos establecidos en la ley o en las ordenanzas, según el caso”.

(13) Decreto 3071 de 1997, artículo 3º.

(14) Ibídem, artículo 2º.

(15) Sentencia del 28 de junio de 2010, exp. 14858, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(16) Folios 71 a 76.

(17) Folio 53.

(18) Folios 176 a 209.

(19) Código de Procedimiento Civil. ART. 183.—“Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados para ello en este código. (...).

Si se trata de prueba documental o anticipada, también se apreciarán las que se acompañen a los escritos de demanda o de excepciones o a sus respectivas contestaciones, o a aquellos en que se promuevan incidentes o se les dé respuesta. El juez resolverá expresamente sobre la admisión de dichas pruebas, cuando decida la solicitud de las que pidan las partes en el proceso o incidente. (...)”.

(20) Código Contencioso Administrativo. ART. 137.—“Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se demanda.

3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia”.

(21) Folios 323 a 324.