Sentencia 2008-00356 de mayo 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 1100103240002008 00356 00

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: Nulidad

Actor: William Eduardo Morales Rojas

Bogotá, D.C., treinta de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

1. La normativa atacada es la que se transcribe a continuación:

“RESOLUCIÓN 002671 DE 2007

(Julio 3)

Por la cual se dicta una disposición en materia de transporte público en la ruta Bogotá-Soacha-Bogotá.

El Ministro de Transporte

en ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, el Decreto 2053 de 2003, y

CONSIDERANDO:

Que es deber del Estado garantizar que los usuarios del servicio público de transporte, puedan transportarse a través del medio y modo que escojan, en condiciones de fácil acceso, comodidad, calidad y seguridad;

Que existe el Convenio interadministrativo de cooperación para la regulación del transporte público dentro del corredor Bogotá-Soacha y viceversa, suscrito entre el Ministro de Transporte, el Alcalde Mayor de Bogotá, el gobernador de Cundinamarca y el alcalde de Soacha;

Que el objeto del convenio es propiciar la reorganización del transporte público exclusivamente en el corredor que sirve al municipio de Soacha y Bogotá, D.C., teniendo en cuenta la entrada en funcionamiento del sistema integrado de transporte masivo;

Que el acceso al transporte implica la determinación de políticas dirigidas a fomentar el uso de medios de transporte apropiados, racionalizando los equipos de acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de medios de transporte masivo;

Que el sistema integrado de transporte masivo de Bogotá, TransMilenio, entrará en operación hasta el municipio de Soacha, y es necesario adoptar medidas que permitan disminuir el tamaño de la flota de transporte colectivo, autorizado para servir la ruta,

RESUELVE:

ART. 1º—Suspender el ingreso por incremento, reposición y renovación, de nuevas unidades de parque automotor, para la prestación del servicio público de transporte colectivo, en la ruta Bogotá-Soacha-Bogotá.

ART. 2º—Como consecuencia de lo señalado en el artículo anterior, las empresas de transporte que tengan autorizada la ruta, no podrán continuar vinculando vehículos para la prestación del servicio en la ruta y la capacidad transportadora asignada se entenderá copada por el límite legalmente inscrito a la fecha de vigencia de esta disposición.

La desvinculación de un vehículo identificado en la ruta, estará supeditado a la disminución de una unidad de parque automotor de la capacidad transportadora total asignada a la empresa que lo desvincula.

ART. 3º—Las empresas de transporte que además de la ruta mencionada, tengan otras rutas autorizadas, deberán presentarle a la autoridad de transporte correspondiente, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de expedición de esta resolución, el plan de rodamiento correspondiente, identificando cuáles son los vehículos destinados a la ruta, indicando clase de vehículo, número de placa y modelo.

Los vehículos relacionados deberán estar identificados en el listado anexo al convenio Bogotá-Soacha, o haber sido objeto de reposición de vehículos reconocidos en el mismo.

PAR.—El plan de rodamiento deberá elaborarse con base en los horarios autorizados en la resolución de adjudicación del servicio y solo los vehículos señalados por la empresa podrán prestar el servicio en la ruta.

ART. 4º—Vencido el plazo señalado, sin que la empresa haya identificado los vehículos, la autoridad de transporte correspondiente mediante acto administrativo motivado, identificará de oficio los automotores que prestarán el servicio en la ruta Bogotá-Soacha-Bogotá.

ART. 5º—La solicitud de ingreso de un (1) vehículo nuevo, radicada con anterioridad a la vigencia de esta resolución, pendiente de decisión, podrá autorizarse siempre que se demuestre la desintegración física total de dos (2) vehículos de la misma clase, que se encuentren inscritos en el servicio de la ruta Bogotá-Soacha.

ART. 6º—La subdirección de transporte de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte coordinará lo que sea necesario para la correcta aplicación de esta disposición.

ART. 7º—La presente resolución rige a partir de su publicación”(1).

El demandante se refiere a la supuesta falta de competencia del Ministerio de Transporte para expedir la normativa atacada, pues por disposición de la ley es a las autoridades de transporte municipales, a quienes les compete restringir el ingreso de nuevos vehículos para la prestación del servicio público de pasajeros en su municipalidad, quebrantando con ello las leyes 105 de 1993 artículo 6º, 336 de 1996 artículos 8º y 66, 688 de 2001 artículos 2 y 21 y los decretos 80 de 1987 y 170 de 2001.

La resolución cuestionada se fundamenta en las leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y el Decreto 2053 de 2003.

El Decreto 2053 de 2003, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones, establece como función del Ministerio de Transporte, entre otras, la de “Establecer las disposiciones que propendan por la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte” (art. 2º num. 6º) y como funciones del ministro del ramo las de establecer las disposiciones que propendan por la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte y determinar los mecanismos y alternativas económicas relativos a la modernización del parque automotor del país (art. 5º nums. 5º y 6º).

Por su parte, el artículo 57 de la Ley 336 de 1996 determina que “En el caso del transporte terrestre automotor, cuando se trate de servicios que se presenten dentro de las áreas metropolitanas, o entre ciudades que por su vecindad generen alto grado de influencia recíproca, bajo la coordinación del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, cada autoridad municipal o distrital decidirá lo relacionado con la utilización de su propia infraestructura de transporte, a menos que por la naturaleza y complejidad del asunto, el Ministerio de Transporte asuma su conocimiento para garantizar los derechos del usuario al servicio público. Cuando el servicio sea intermunicipal, será competencia del Ministerio de Transporte” y el artículo 86 ibídem señala en su inciso segundo que “el ministerio citado constituirá la autoridad de transporte para la administración de sistemas de transporte masivo de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la articulación de los diferentes modos de transporte”.

Adicionalmente, obran en el expediente, dentro de los antecedentes del acto que se reprocha, aportados por la entidad demandada, los convenios interadministrativos firmados antes de la expedición de la normativa cuestionada, entre el departamento de Cundinamarca, el Distrito Capital de Bogotá y el municipio de Soacha(2), al igual que los documentos Conpes 3185 de 31 de julio de 2002 y 3404 de 12 de diciembre de 2005.

Los convenios interadministrativos citados, dan cuenta de la voluntad de la Nación y las entidades territoriales mencionadas, de realizar un acuerdo de cooperación para la regulación y reorganización del transporte público de pasajeros dentro del corredor Bogotá-Soacha, teniendo en cuenta la entrada en funcionamiento del sistema masivo de transporte TransMilenio.

Por su parte, el documento Conpes 3185 de 2002 “Propuesta para mejorar la movilidad entre Bogotá y Soacha: extensión de la troncal Norte-Quito-Sur del sistema TransMilenio DNP: DIE-GEINF”(3), planteó la problemática de la movilidad en el corredor Bogotá-Soacha y dio cuenta de la existencia de una sobreoferta cercana al 52%, en ese corredor, el número de pasajeros que se mueven en esa ruta y la congestión de la misma, por lo cual se propuso la extensión de cerca de 5 km de la troncal NQS del sistema TransMilenio hasta el municipio de Soacha, con la participación de la Nación.

Para efectos de la participación de la Nación, el Conpes 3185 señaló como requisito, entre otros, el de la modificación y/o cancelación gradual de las rutas existentes en el corredor de la autopista sur para permitir la operación exclusiva de los vehículos y servicios de TransMilenio, y restringir las rutas que ingresen a Bogotá, manteniendo oferta de servicios a zonas no cubiertas por el sistema TransMilenio.

A su vez, el documento Conpes 3404 de 2005 “Sistema integrado del servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros del municipio de Soacha como una extensión de la troncal Norte-Quito-Sur del sistema TransMilenio - Seguimiento”(4), expuso la complejidad del proyecto e insistió en que para la participación de la Nación en la citada obra era necesario garantizar la disminución de la sobreoferta de transporte público de pasajeros en el corredor Bogotá-Soacha, congelar la capacidad transportadora en esa ruta de manera que no se pudieran presentar aumentos en la misma y prever que para la entrada en operación de un nuevo corredor troncal del sistema TransMilenio de Bogotá, deberían desaparecer las rutas que compitieran con dicho corredor, por lo cual los vehículos autorizados para operar por empresa debían disminuir.

Las normas y los antecedentes administrativos citados permiten a la Sala concluir que en razón de (i) la naturaleza y complejidad del asunto, (ii) la coordinación entre las entidades territoriales y la Nación en torno a la regulación del transporte de pasajeros por carretera en el corredor Bogotá-Soacha derivada de los convenios interinstitucionales y (iii) las funciones asignadas al Ministerio de Transporte; esta cartera era competente para expedir la Resolución 2671 de 2007.

Por las razones anteriores, no observa la Sala que se hayan (sic) los artículos 8º y 66 de la Ley 336 de 1996(5) ni 2º y 21 de la Ley 688 de 2001(6), en tanto no se relacionan con la resolución cuestionada.

En efecto, el artículo 8º de la Ley 336 de 1996 señala que las autoridades que conforman el sector actuarán bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte y el artículo 66 ibídem, señala que las autoridades competentes en cada una de las modalidades terrestres podrán regular el ingreso de vehículos por incremento al servicio público, pero no establece una obligación al respecto.

Por su parte, el artículo 2º de la Ley 688 de 2001 se limita a definir los conceptos de renovación y reposición y a señalar que esas actuaciones en ningún caso implican un incremento de la capacidad transportadora de la empresa; y el artículo 21 ibídem prevé un proceso de desintegración física para todo vehículo que cumpla su ciclo de vida útil de acuerdo con lo dispuesto en la ley.

Tampoco se quebrantó el Decreto 170 de 2001, pues las normas del mismo que se citan como desconocidas, esto es, los artículos 10 y 53(7), se refieren el primero, en general, a las autoridades de transporte y el segundo, al caso específico de pérdida, hurto o destrucción total de un vehículo, que no fueron regulados en la normativa atacada.

No obstante lo anterior, si bien el Ministerio de Transporte era competente para expedir la resolución demandada, tal facultad debía ejercerse de conformidad con la ley y, en este caso, el artículo 6º de la Ley 105 de 1993 previó que cuando se suspenda el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, debe supeditarse la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil, lo cual implica que el ministerio desconoció esa preceptiva al señalar en el artículo 5º de la normativa atacada que “La solicitud de ingreso de un (1) vehículo nuevo, radicada con anterioridad a la vigencia de esta resolución, pendiente de decisión, podrá autorizarse siempre que se demuestre la desintegración física total de dos (2) vehículos de la misma clase, que se encuentren inscritos en el servicio de la ruta Bogotá-Soacha”.

Respecto de la violación del Decreto-Ley 80 de 1987, acoge la Sala el criterio expuesto por esta Sección en providencia del 11 de diciembre de 1992, según el cual, “Dada la naturaleza legislativa que por ser Decreto Especial tenía el Decreto 0493 de 1990 en la antigua Constitución y por regular íntegramente la materia a que se referían el Decreto-Ley 80 de 1987 y su reglamento el Decreto 265 de 1988 , deben entenderse derogados tácitamente estos últimos por aquel, conforme a la regla de hermenéutica consagrada en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887”(8).

Conforme a lo dicho, para la Sala el cargo no tiene vocación de prosperidad, pues la norma acusada no puede quebrantar una disposición que había desaparecido del ordenamiento jurídico tiempo atrás.

En cuanto a la violación del derecho a la igualdad, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, en criterio que acoge también la sala, el juicio de violación al derecho a la igualdad, ha exigido una carga argumentativa superior por parte del accionante.

Esa carga argumentativa superior que se impone al accionante le exige definir tres elementos claves: (i) determinar cuál es el criterio de comparación o “patrón de igualdad”, (ii) dilucidar si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y, (iii) establecer si desde la Constitución las situaciones objeto de comparación, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual.

Ello no ha acontecido en el presente caso, pues el actor se limita a señalar que, a su juicio, se hace evidente el trato desigual que se da a los transportadores que prestan el servicio en el corredor vial de Bogotá-Soacha, frente a los transportadores que prestan el servicio en todo el territorio nacional. Todo porque, a estos últimos se le sigue permitiendo la vinculación de vehículos por incremento, reposición y renovación, en las condiciones que establecen las leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 688 de 2001, mientras a los transportadores que prestan el servicio en el corredor Soacha-Bogotá se les prohíben, razones que no son suficientes para concluir la existencia de un trato jurídico contrario a la Carta.

La demanda tampoco cuenta con razonamientos que expliquen con claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, las situaciones fácticas y jurídicas por las cuales la situación de los transportadores de pasajeros del corredor Bogotá-Soacha es idéntica a la de los demás transportadores, esto es, no se plantearon fundamentos que demuestren las razones por los cuales en ambas situaciones el trato amerite ser igual, así como tampoco argumentos que permitan concluir que existió una actuación desproporcionada e irrazonable por parte de la administración al establecer el trato diferente.

En consecuencia el cargo no prospera.

Así las cosas, es del caso declarar la nulidad del artículo 5º de la Resolución 2671 de 2007, únicamente en cuanto excede el número de vehículos, expedida por el Ministerio de Transporte y denegar las demás súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLARÁSE LA NULIDAD del artículo 5º de la Resolución 2671 de 2007, únicamente en cuanto excede el número de vehículos, y DENIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Publicada en el Diario Oficial 46678 de julio 03 de 2007.

(2) Folios 7 a 14 del anexo de pruebas.

(3) Folios 54 a 65 del anexo de pruebas.

(4) Folios 66 a 89 del anexo de pruebas.

(5) Ley 336 de 1996.

ART. 8º—Bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, las autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción y ejercerán sus funciones con base en los criterios de colaboración y armonía propios de su pertenencia al orden estatal. Así mismo el Ministerio de Transporte reglamentará todo lo pertinente al transporte turístico contemplado en la Ley 300 de 1996”.

ART. 66.—Las autoridades competentes en cada una de las modalidades terrestres podrán regular el ingreso de vehículos por incremento al servicio público.

(6) Ley 688 de 2001

ART. 2º—Renovación y reposición. La renovación consiste en la venta de un vehículo de transporte público para adquirir un vehículo de un modelo posterior, dentro de la vida útil determinada por ley.

La reposición consiste en sustituir un vehículo que ha alcanzado el término de su vida útil por otro nuevo o de menor edad, dentro de la vida útil determinada por ley.

PAR.—El proceso de renovación y reposición del parque automotor en ningún caso implica un incremento de la capacidad transportadora de la empresa.

(…)

ART. 21.—Desintegración física. Todo vehículo que cumpla su ciclo de vida útil de acuerdo con lo dispuesto en la ley, deberá ser sometido a un proceso de desintegración física. Este será reglamentado por el Ministerio de Transporte y controlado por las autoridades competentes.

(7) Decreto 170 de 2001.

ART. 10.—Autoridades de transporte. Son autoridades de transporte competentes las siguientes:

• En la jurisdicción nacional. El Ministerio de Transporte.

• En la jurisdicción distrital y municipal. Los alcaldes municipales y/o distritales o en los que estos deleguen tal atribución.

• En la jurisdicción del área metropolitana constituida de conformidad con la ley. La autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada y concertada.

No se podrá prestar el servicio de transporte público de esta modalidad en un radio de acción diferente al autorizado.

Las autoridades de transporte metropolitanas, municipales y/o distritales, no podrán autorizar servicios de transporte por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

(…)

ART. 53.—Pérdida, hurto o destrucción total de un vehículo. En el evento de pérdida, hurto o destrucción del vehículo, su propietario tendrá derecho a remplazarlo por otro, bajo el mismo contrato de vinculación dentro del término de un (1) año contado a partir de la fecha en que ocurrió el hecho. Si el contrato de vinculación vence antes de este término, se entenderá prorrogado hasta el cumplimiento del año.

En el entretanto y para efectos de la capacidad mínima exigida a la empresa, no se tendrá en cuenta este vehículo.

(8) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992). Consejero Ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Radicación 2050. Actor: Jesús Vallejo Mejía.